Потенциалы развития муниципального образования, разработка концепции и постановка целей развития 2 страница

├┤ Уровень жизни ├─>│ Среднедушевые доходы, заработная плата, │

││ населения │ │ прожиточный минимум, потребительская │

│└──────────────────┘ │ корзина │

│ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

││ │ │ Состояние бюджета, налоговый потенциал │

├┤ Финансы ├─>│ территории, финансовое положение основных│

││ │ │ градообразующих предприятий │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

├┤ Производство ├─>│ Общие объемы, отраслевая структура, │

││ продукции │ │ динамика │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

├┤ Инвестиции ├─>│ Объемы, тенденции, ввод жилья │

││ │ │ и других объектов │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

├┤ Потребительский ├─>│ Объемы услуг торговли, общественного │

││ рынок │ │ питания, бытового обслуживания │

│└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────┐

├┤ Жилищно- │

││ коммунальный │ ┌──────────────────────────────────────────┐

││ и транспортный ├─>│ Объем услуг, динамика цен и тарифов и др.│

││ комплекс │ └──────────────────────────────────────────┘

│└──────────────────┘

│┌──────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐

└┤ Экологическая ├─>│ Объемы вредных выбросов, реализация │

│ ситуация │ │ природоохранных мероприятий │

└──────────────────┘ └──────────────────────────────────────────┘

Рис. 7.2.1. Направления анализа социально-экономического

положения муниципального образования

По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей с показателями соседних муниципальных образований, сходных по специализации и типу хозяйства, с показателями по субъекту РФ, федеральному округу и стране в целом, а также с нормативными значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам по улучшению социально-экономического положения муниципального образования. Здесь рассматриваются используемые формы и методы управления, действующие нормативные правовые акты различных уровней, регулирующие процессы социально-экономического развития, а также определяется эффективность реализуемых мер на основе оценки динамики социально-экономических показателей. Оценивается также воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования реформ, осуществляемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций. Экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории. Его качество в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.

Основными исходными данными для анализа социально-экономического положения муниципального образования являются данные, получаемые от органов государственной статистики и других органов государственной власти. На безвозмездной основе осуществляется обмен информацией между органами местного самоуправления, исполнительной власти субъектов РФ, налоговыми, территориальными органами Федерального казначейства и др. Органы местного самоуправления могут также получать отдельные интересующие их данные непосредственно от хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования (с их согласия). Вопросы информационного (в том числе статистического) обеспечения муниципальной деятельности подробно рассматриваются в главе 8. Кроме того, при анализе социально-экономической ситуации в муниципальном образовании должны учитываться мнение населения (в частности, проводиться анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений и т.д. При использовании такой информации важно оценивать уровень ее достоверности.

Измерителями уровня отдельных показателей социально-экономического положения муниципальных образований служат минимальные социальные стандарты и нормативы (они рассматривались в главе 5), а также строительные, экологические и другие нормы и нормативы. Социальные нормы и нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 году Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам местного самоуправления рекомендовано использовать ее при разработке планов инвестиционной деятельности по развитию своей социальной инфраструктуры.

Экологические нормы и нормативы могут служить основанием для принятия управленческих решений по исправлению сложившейся экологической ситуации.

Анализ социально-экономического положения муниципального образования завершается формулированием основных проблем, требующих решения. Выявление основных проблем создает объективную основу для системного построения структуры целей и задач комплексного социально-экономического развития.

Общие подходы к планированию социально-экономического

развития муниципального образования

Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование. Бюджетный кодекс РФ 2004 года предусматривает обязательную разработку перспективного финансового плана развития муниципального образования на трехлетний (среднесрочный) период. Этот план разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития территории на тот же период. Прогноз разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления. Такой прогноз ежегодно корректируется со сдвигом планового периода на год вперед. При разработке финансового плана учитываются дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом.

Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.

Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее они конкретизируются по направлениям (целевым программам).

Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий, о чем говорилось в главе 6. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой принятия решений служат разрозненные данные предыдущих лет и экспертные оценки.

Текущее и среднесрочное планирование и прогнозирование

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и (как уже отмечалось) с прогнозом на 2 последующих года. Такой подход позволяет планировать и осуществлять программные мероприятия, срок реализации которых превышает 1 год. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т.д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.

Существенным элементом годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный годовой план социально-экономического развития территории вместе с прогнозом на 2 последующих года и целевыми программами вносится главой администрации на рассмотрение представительного органа муниципального образования одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и финансовым планом на 2 последующих года. Эти документы должны утверждаться совместно.

Вопросы для самоконтроля

1. С какой целью проводится анализ социально-экономического положения муниципального образования?

2. Какие основные показатели используются при анализе социально-экономического положения муниципального образования?

3. Какие данные используются в качестве измерителей социально-экономического положения муниципального образования?

4. Каково соотношение плана и прогноза комплексного социально-экономического развития муниципального образования?

5. Каков порядок разработки текущего (годового) плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования?

6. Для чего в состав годового плана комплексного социально-экономического развития муниципального образования включаются проектировки на два последующих года?

7.3. Стратегическое планирование

в муниципальном образовании

Необходимость стратегического планирования

на муниципальном уровне

Разделение планирования на текущее и стратегическое - одна из важнейших особенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Как отмечалось в главе 3, стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований становится все больше очевидной для органов местного самоуправления. В то же время ряд руководителей муниципальных образований считает, что в условиях непредсказуемости политики крупных градообразующих предприятий, острого дефицита бюджетов и постоянно меняющейся законодательной базы (в том числе в налоговой и бюджетной сферах) заниматься стратегическим планированием не имеет смысла. Недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований приводит к тому, что разработанные концепции и стратегические планы иногда носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. Необходимость в ней может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утратой конкурентоспособности его продукции в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственного заказа и т.п. Следствием этого являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования - предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают среднесрочные (3 - 5 лет) и долгосрочные (до 10 - 15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок должен разрабатываться стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

Структура концепции комплексного социально-экономического

развития муниципального образования

Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования, изложенных в разделе 7.1, и может включать следующие разделы (рис. 7.3.1).

┌───────────────────────────────────────┐

│ Структура концепции │

└┬──────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Стартовые условия и оценка исходной │

││ социально-экономической ситуации │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Стратегические цели и приоритеты │

││ социально-экономического развития │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Основные направления реализации │

││ стратегических целей │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

├┤ Подпрограммы │

│└─────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────┐

└┤ Механизмы реализации │

└─────────────────────────────────────┘

Рис. 7.3.1. Структура концепции комплексного

социально-экономического развития

муниципального образования

Для этих разделов характерно следующее содержание.

При анализе стартовых условий и оценке исходной социально-экономической ситуации прежде всего рассматривается имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального образования невозможна. Затем рассматривается роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.

При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования. Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:

- сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

- полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).

На самом деле, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний).

Стратегический выбор - самый ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения.

Раздел "Основные направления реализации стратегических целей" включает следующие подразделы:

- развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;

- формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

- социальная политика;

- обустройство территории - градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

- экологическая политика;

- развитие человеческого потенциала территории;

- совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

Подпрограммы. В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например "Жилище", "Социальная защита", "Здравоохранение" и т.п. Вопросы разработки муниципальных целевых программ рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.

На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

Механизм реализации концепции социально-экономического развития. В этом разделе должны быть рассмотрены:

- формы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии;

- источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т.д.);

- механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т.д.).

Порядок разработки концепции и стратегического плана

социально-экономического развития

муниципального образования

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования - сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и использования соответствующей технологии. Основные ее этапы показаны на рис. 7.3.2.

┌───────────────────────────────────────────────────┐

│ Этапы разработки концепции │

└┬──────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

├┤ 1 этап │

││ Организационно-подготовительный │

│└─────────────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────────────────────────────────────┐

├┤ 2 этап │

Дата добавления: 2015-04-29