Управление и финансирование целевых программ на разных уровнях управления

Вопросы формирования и расходования бюджетных средств являются, безусловно, сложными в силу определенных закономерностей, достижений и негативных тенденций, которые складываются в течении длительного периода времени. Во-первых, при разработке расходных показателей бюджетов возникает задача сохранения достигнутого их уровня. Другими словами, в каждый бюджетный год (в том числе и в трехлетнем варианте) необходимо уложиться в тот уровень показателей, который был достигнут, в максимуме минимизировав отклонения в ассиметричной удовлетворенности бюджетных потребностей. Во-вторых, должна проводится бюджетная политика решения новых задач и преобразований в сфере бюджетной практики в соответствии с новыми требованиями экономики и социальной жизни. Развивающаяся социально-экономическая жизнь общества неминуемо формирует необходимость изменений как показателей результативности расходования бюджетных средств, так и возможностей приумножения их потенциала.

В-третьих, бюджетные расходы всех уровней бюджетного процесса определяемы с позиции эластичности их исполнения на основе лучшей сбалансированности как доходов и расходов, так и собственно расходов. Расходная сбалансированность имеет определяющее значение не только в обеспечении их эффективности, но и стимулирующего порядка. Несбалансированность расходов неминуемо приводит к разбалансированности бюджетов, снижению качества их консолидированности в решаемых на определенном отрезке времени задач.

Нам представляется, что проводимая в стране бюджетная политика не может игнорировать необходимость реализации принципов целевого и эффективного расходования бюджетных средств в целом, независимо от уровней бюджетной системы. Вместе с тем, мера достижения требований указанного принципа определяема бюджетным планированием расходов. Планирование расходов бюджетов не может быть привязана только к достигнутому уровню, но и не может оторваться от него. Недоразумением может быть искусственное «срезание» расходов, если это нецелесообразно по критерию их объективной востребованности и возможностям эффективного осуществления. Тревожна, как правило, тенденциозная неточность определения результативности и возможностей расходования бюджетных средств и такую практику следует, во-первых, критически оценивать, а, во-вторых, своевременно искоренять.

Одним из направлений способным принципиально изменить характер и методы нецелевого расходования бюджетных средств, как подтверждает это практика, является переход к построению бюджетов, которые будут базироваться на исполнении государственных программ. Программно-целевой принцип формирования и расходования бюджетных средств усиливает понимание природы государственного бюджета (нами считается, что все бюджеты единой бюджетной системы являются государственными по целевому характеру решаемых задач) как особой формы перераспределительных отношений, связанных с обособлением части стоимости общественного продукта и ее использованием на удовлетворение бюджетных потребностей на разных уровнях единой бюджетной системы. Бюджетные расходы всех бюджетов единой бюджетной системы имеют специфическое общественное назначение. Форма использования бюджетных средств, т.е. их расходование, опосредуется обособленными методами организации бюджетного процесса на разных уровнях, но не меняет сути реально существующих бюджетных отношений. Все бюджеты целеполагают решение задач, которые объективно возможны бюджетными методами. Здесь важно подчеркнуть, все бюджеты вместе осуществляют единый процесс многовидового и многоуровневого перераспределения средств, которые аккумулирует государство на разных уровнях. Налоговые изъятия на региональном и местном уровне осуществляет государство, но соразмерность их установления и собираемости учитывает специфику решаемых задач на федеральном, региональном и местном уровнях.

К приведенным обобщениям, раскрывающим характер привязки целенаправленных бюджетных решений к государственной форме, надо добавить следующее. Участие бюджетов в решении программно-целевым способом сформированных задач важна для поднятия уровня эффективности расходования бюджетных средств, их конкретизации. Методы программирования позволяют осуществить целенаправленное бюджетное воздействие на решение абсолютно всех задач и одновременно осуществлять контроль над эффективностью и полнотой исполнения расходов. Типы программ, разумеется, могут быть разные: федеральные, региональные, местные, но суть и методы решаемых задач приобретают характер определенной конкретизации бюджетных решений как в рамках планирования, так и по фактическому исполнению на разных уровнях.

Президент РФ В.В.Путин подчеркнул: «Считаю, что нам необходимо уделить особое внимание повышению эффективности бюджетных расходов, мы постоянно с вами об этом говорим. В этой связи важнейшая системная задача - это переход к построению федерального бюджета на основе государственных программ с чёткими показателями результативности и возможностями общественного мониторинга за их исполнением. Кстати, после запуска проекта «Электронный бюджет» процесс исполнения главного федерального финансового документа можно будет отслеживать буквально в режиме реального времени. До конца текущего года необходимо завершить разработку государственных программ, чтобы федеральный бюджет на 2014-2016 годы был сформирован уже по программно-целевому принципу. Пока, к сожалению, нам не всё в этом плане удаётся, ещё много здесь проблем и нестыковок. Мы пока не вышли на то, чтобы весь бюджет формировать по такому программно-целевому принципу. Пока не получается» [1]. Обратим внимание на то обстоятельство, что такая постановка задач исходит из состояния нарастающего неэффективного расходования бюджетных средств. Другими словами, рост расходования бюджетных средств, во-первых не дает адекватного результата в ключевых отраслях и сферах социально-экономической жизни общества, а, во вторых, слабо реализуемой остается задача кардинального повышения эффективности бюджетных расходов, используемых на развитие. В этой связи Президентом РФ было дано поручение Минфину РФ и Минэкономразвития провести инвентаризацию всех ФЦП (Федеральных Целевых Программ) [2].

Важным является проведение инвентаризации целевых программ на всех уровнях, где они разрабатывались и принимались и такая задача должна преследовать не только многообразие решаемых бюджетами расходных проблем, но и учитывать полнее факторы сбалансированности бюджетных расходов, о чем нами было сказано выше. Инвентаризация целевых программ не является самоцелью, некой «подчисткой» самих программ, их «улучшением» под бюджетные решения. Такой подход к решаемым задачам не представляется ценным и перспективным. Целевые программы, как правило, являются приоритетными для страны, регионов, местных территорий и это требует такого же финансирования от бюджетов. В данном контексте также обратим внимание на оценку этой проблематики, которую дал В.В. Путин: «Финансирование приоритетных программ должно быть доведено до уровня, обеспечивающего безусловное достижение целевых показателей. И напротив, если у программ нет внятных обоснований, чётких целей, а их реализация идёт медленно и неэффективно, от них необходимо либо отказываться, либо пересматривать порядок финансирования. Если уж мы выделили какие-то деньги на определённую федеральную целевую программу, они должны быть обеспечены и своевременно должны выделяться. Это другая сторона темы, потому что если программа есть, а деньги на неё своевременно не выделяются или выделяются в неполном объёме, она тогда теряет смысл, и деньги теряем, истратили немного, а целей никаких не достигаем, ну это просто плодим, как правило, недострой какой-то по всей стране» [3]

Через «привязку» бюджетных расходов к целевым программам государство имеет реальную возможность сосредотачивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития. Соответствие бюджета (любого уровня) государственным программам обязывает государственные и местные органы управления полностью овладевать как процессом исполнения бюджетов, так и целевых программ. некоторые авторы обращают внимание на сложный характер составления и оценки самих программ, но при этом указывает на значимость поднятия уровня управленческих действий. В частности, Сидоренко В.В. акцентирует внимание на том положении, что «Нужно найти механизм управления программами. У нас программы межотраслевые, и проблема – в управляемости. Сейчас продумываются механизмы управления. Если мы выдержим, сможем управлять такими программами, они останутся. Разделение программ на более мелкие возможно только в том случае, если ответственный исполнитель не справится с управлением программой. Органы власти, и федеральные, и региональные, боятся именно этого. Если программа не равна бюджету одного ведомства, то возникает вопрос взаимодействия. Вот этого все боятся и делают отраслевые по сути программы, в которых один орган власти отвечает за свой «кусок». Но это не правильно, потому что задачи - межотраслевые. Другое дело, что нужно научить органы власти взаимодействовать и получать синергетический эффект от совместной реализации мероприятий, а не делать каждому свое. Это правильнее, но намного тяжелее». [4]

Заметим, что региональные и местные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное экономическое значение. Имеется масса проблем, для решения которых доста­точно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или одного субъекта Фе­дерации. Поскольку программно-целевой метод уже используется рядом субъектов Федерации (наиболее активно – в Москве) для целенаправленного решения проблем регионально­го характера на основе разработанных ими нормативно-правовых актов, такой опыт следовало бы оформить законодательно и на федеральном уровне.

Это, разумеется, не будет означать, что отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные про­граммы в особый класс целевых программ. Неразвитость использования методов программно-целевого исполнения бюджетов в значительной степени сдерживает характер комплексно решаемых задач в регионах. В тоже время в реальности программы комплексного развития региональных экономических систем представляют собой интегрированную совокупность целевых программ развития их хозяйства, в определенном единстве обеспечивающую разработку и реализацию системы ре­сурсно- и организационно обеспеченных мероприятий формирования различных элементов сложной экономической системы субъекта РФ. Как известно, разрабатываемые и реализуемые сегодня программы комплексного экономического развития регионов имеют ряд недоработок, методологических просчетов, непозволяющих оптимально использовать финансовый, ресурсный и организа­ционный потенциалы региона, возможности всего спектра существующих инвестиционных механизмов, технологий и инструментов, а значит не могут реально способствовать привлечению в регион дополнительных инвестици­онных ресурсов и не могут использовать внебюджетные источники финансирования региональных программ. На наш взгляд, повышению эффективности процесса раз­работки и реализации региональной комплексной программы способствуют следующие способы развития бюджетных отношений.

Во-первых, переориентация бюджетных расходов, на «управление результатами», проектный подход к каждой целевой программе. В настоящее время для значительного числа действующих региональных целевых программ характерна размытость целей и задач, некорректность их постановки, что в ряде случаев делает их неверифицируемыми, в других - недостижимыми.

Во-вторых, интеграция в систему управления программой процедур не­зависимой экспертизы. Возможности совершенствования системы управле­ния программой развития региональной экономики, выявления ее проблем, обеспечения объективности оценок и повышение степени доверия общества к программно-целевым методам в значительной степени определяются нали­чием процедур независимой экспертизы в рамках управления реализацией программы.

В-третьих, организация мониторинга реализации программы и его встраивание в процесс принятия управленческих решений. Необходимым условием действенного управления конкретной целевой программой раз­вития региональной экономики является наличие эффективной системы мо­ниторинга за ходом ее выполнения. Однако механизмы мониторинга про­грамм развития региональной экономики, как правило, четко не определены - отсутствуют требования к периодичности его проведения, составу соби­раемых данных и способам их получения.

В-четвертых, важное значение имеет усиление персональной ответственности за результаты программы. Ряд авторов отмечают, что в региональном планировании и прогнозировании за последнее время стали проявляться новые тенденции: переход от краткосрочных и среднесрочных к долгосрочным планам и программам развития региона; формирование единой методологии разработки региональных планов с учетом стратегии развития территории; перерастание программ социально - экономического в общественные со­глашения [5].

Уточним, еще раз, что региональные комплексные программы представляют собой разновидность и определенную совокупность целевых программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов доя решения неотложных, первоочередных проблем. Справедливо делается акцент на том положении, что в комплексные программы социально-экономического развития регионов включаются все узкоспециали­зированные программы, среди которых значительный удельный вес занима­ют программы социальной ориентации (здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, туризм, отдых и т.д.). Ком­плексные программы по соответствующему региону позволяют произвести увязку всех узкоспециализированных программ по потребности во всех ви­дах ресурсов и определить приоритетность их решения по срокам. [6]

Совершенствование программирования предполагает решение целого
комплекса вопросов, связанных с изменением методологии и технологии
управления, преобразованием организационных структур, разработкой определённой системы стимулов и экономических нормативов с учетом требова­ния рынка. Устанавливаются общий порядок и правила разработки и реали­зации региональных (республиканских, краевых, областных, городских и т.д.) программ.

Специфика региональных целевых программ заключается в том, что они фор­мируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов фе­дерального значения, обусловлены общегосударственными и территориаль­ными интересами. Отбор региональных проблем для программирования про­водится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически огра­ниченного региона, единицы административно - территориального деления РФ (республика, край, область, города федерального значения). Управляют проектированием и реализацией программ структуры исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет суб­сидий государства - в том случае, когда проблема имеет федеральное значе­ние и не может быть решена только за счет средств региона; используются также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные капиталовложения и др.)

Региональные программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объёмами работ и бюджетных ресурсных затрат, обладают строгой целевой направленностью, точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общего­сударственной концепцией регионального развития и региональной полити­ки России. Программы одного региона согласовываются с системой анало­гичных и связанных программ комплекса хозяйственно - рыночных отношений другого региона и вписываются в систему общероссийского рынка, что позволяет в значительной степени учитывать и проблематику межбюджетных отношений.

Сейчас наблюдается процесс системного перехода от нынешних федеральных целевых программ к программному госфинансированию. В этой связи возникает проблема не только полного и своевременного освоения выделяемых на эти цели бюджетных средств, но и достижения проектно обоснованных решений. Чрезвычайно ответственным делом становится не только разработка проектов-программ, но и обоснованность их соответствия требования как текущего социально-экономического развития, так и стратегического. Использование новых методов разработки проектов- программ выходит на первые позиции и оно должно способствовать качественному улучшению показателей расходования бюджетных средств. Недопустимо, на наш взгляд, чтобы процесс перехода к программным методам госфинансирования проектов искусственно подгонялся и бюджеты становились их обслуживающими. Задача состоит в кардинальном переустройстве экономики страны, ее регионов и местных территориальных образований, в том числе на основе эффективно развивающихся бюджетных отношений.

Дата добавления: 2015-03-29