Система органов государственного управления в период Гражданской войны

Оформившаяся в Советской России к лету 1918 г. система уп-
равления была готова к проведению жесткой централизации. Пред-
приятия лишались самостоятельности в целях выявления и мак-
симального использования наличных ресурсов. Верховным органом
стал учрежденный ВЦИК 30 ноября 1918 г. Совет рабочей и кре-
стьянской обороны под председательством В.И. Ленина, который
был призван установить твердый режим во всех отраслях народ-
ного хозяйства и координировать работу ведомств.

Совету обороны предоставлялась «вся полнота прав в деле
мобилизации сил и средств страны», его постановления были
обязательны для всех ведомств, учреждений и граждан.

Органами Совета обороны являлись: Чрезвычайный упол-
номоченный по снабжению Красной армии и флота, а также
уполномоченные, которых Совет обороны при необходимости по-
сылал туда, где складывалась наиболее трудная обстановка, на
опасные участки фронта, в прифронтовые районы, на транспорт,
на предприятия военной промышленности. Уполномоченные
Совета обороны действовали от его имени и наделялись чрез-
вычайными правами, в том числе правом отстранять от долж-
ности и предавать суду ревтрибунала виновных.

Создание подобной чрезвычайной системы противоречило
Конституции РСФСР 1918 г., требовавшей, чтобы «установ-
ление, дополнение и изменение основных начал Советской
Конституции осуществлялось исключительно Всероссийским
съездом Советов». Однако обстановка военного времени обусло-
вила создание чрезвычайных органов власти и на местах — ре-
волюционных комитетов (ревкомов), которые подразделялись на
республиканские (Азербайджанский, Башкирский, Белорусский,
Татарский и т. д.), областные (Восточно-Забайкальский, Даль-
невосточный, Крымский и др.), губернские, уездные, городские,
подпольные (в тылу врага) и др.

24 октября 1919 г. ВЦИК и Совет обороны утвердили Поло-
жение, в соответствии с которым ревкомы представляли собой

коллегию из 3—5 человек — представителей партийных органов, советов и военного командования.

Высшим органом управления промышленностью оставался
ВСНХ. Его структура приобрела ярко выраженный военный ха-
рактер. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функ-
циональных) отделов, таких, как отдел организации производст-
ва, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический
и другие, и производственных отделов (металла, горный, тек-
стильный и др.). Производственные отделы решали общие во-
просы распределения сырья, ведали учетом и распределением
готовой продукции, финансированием отдельных отраслей. В ве-
дении производственных отделов ВСНХ находилось по несколь-"
ку родственных отраслей промышленности.

Оперативное повседневное руководство предприятиями каж-
дой отдельной отрасли было сосредоточено в основном в так
называемых главных комитетах — главках, или центрах, под-
чинявшихся ВСНХ (Главнефть, Главсоль, Центромедь и др.). До
конца 1918 г. было создано 42 главка. Между главком и пред-
приятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест,
управлявший несколькими предприятиями.

При местных Советах сохранились совнархозы. В их ведении
находилось сравнительно небольшое количество мелких пред-
приятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ. Но продук-
ция этих предприятий находилась на учете центральных органов
и распределялась ими. Фактически местные совнархозы распа-
лись на отдельные отраслевые главки и управления, поскольку
находились в подчинении у соответствующих производственных
отделов ВСНХ. Такая система централизованного управления
получила название главкизма. Не прошло и двух лет, как стали
явными ее слабые стороны: разобщенность предприятий города,
района и области, чрезмерная централизация снабжения пред-
приятий, отсутствие хозяйственной заинтересованности местных
органов в результате деятельности предприятий, элементы бю-
рократизма и волокиты. Исходя из этого разрабатывались меры по усилению территориального управления и его сочетания с отраслевым. В условиях чрезвычайных обстоятельств (нарастание экономического кризиса, Гражданская война и иностранная интервенция, обострение политических и внутрипартийных противоречий) развертывается процесс сращивания партийных и государственных структур. Одним из первых документальных отражений этого процесса стали материалы IX съезда
РКП(б), проходившего в Москве в марте—апреле 1920 г., где

говорилось, что «основным условием хозяйственного возрож-
дения страны является неуклонное проведение хозяйственно-
го единого плана, рассчитанного на ближайшую историческую
эпоху».

Острая необходимость организации удовлетворительной рабо-
ты транспорта в условиях разрухи требовала соответствую-
щих государственно-правовых мер. Декретом СНК от 28 ноября
1918 г. было введено военное положение на железных дорогах,
учреждены чрезвычайные военные комиссары железных дорог,
наделенные исключительными полномочиями, образованы спе-
циальные железнодорожные заградительные отряды. В целях
объединения железнодорожного и водного транспорта была соз-
дана чрезвычайная транспортная комиссия.

Жизненно важная проблема обеспечения продовольствием
обусловила предоставление Наркомпроду чрезвычайных полно-
мочий: сверх компетенции издавать общеобязательные постанов-
ления; применять вооруженную силу в случаях противодействия
отбиранию хлеба или иных продуктов; смещать, подвергать
аресту, предавать революционному суду должностных лиц всех
ведомств и общественных организаций; иметь специальные
вооруженные формирования. (Продовольственно-реквизиционная
армия Наркомпрода РСФСР насчитывала в октябре 1919 г. свы-
ше 45 тыс. чел.)

Декретом ВЦИК и СНК от 2 мая 1918 г. учреждались чрез-
вычайные местные органы Наркомпрода — губернские и уезд-
ные продкомитеты во главе с соответствующим комиссаром про-
довольствия.

Под общим руководством Наркомпрода в деревне действова-
ли комитеты бедноты (комбеды), которые, по существу, явля-
лись также чрезвычайными местными органами власти. Они
полностью подменили волостные и сельские Советы. В 1918 г. была образована Продовольственная инспекция, сыгравшая большую роль в осуществлении контроля за деятельностью органов Наркомпрода. Нередки были случаи, когда местные Советы создавали инспекционные группы из рабочих. Их опыт был использован при реорганизации в октябре 1920 г. Наркомата государственного контроля в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции. В условиях Гражданской войны возросла роль общественных организаций в политической жизни страны. Быстро росло число членов Российского коммунистического союза молодежи (РКСМ). Если делегаты его I съезда, про-
ходившего в октябре 1918 г., представляли 20 тыс. членов

РКСМ, то II (октябрь 1919 г.) — уже 96 тыс., а III (октябрь
1920 г.) — 400 тыс.

Активное участие в жизни страны принимали и профсоюзы.
Членство в них было обязательным для рабочих и служащих. Поэто-
му они представляли самую многочисленную организацию, в рядах
которой в 1920 г. насчитывалось свыше 4 млн человек. Профсоюзы
играли большую роль на производстве. Им принадлежало право вы-
бирать третью часть членов фабрично-заводских управлений (две
трети назначало правительство), они осуществляли нормирование
труда и заработной платы, определяли размер продовольственного
пайка и т. п.

В систему чрезвычайных органов власти и управления Совет-
ской России входили органы военного управления на театре
военных действий и в местностях, объявленных на военном по-
ложении, на которых возлагалась обязанность «принятия всех
вызываемых обстоятельствами чрезвычайных мер в интересах
революционного порядка или успеха ведения войны».

Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрре-
волюцией, спекуляцией и преступлениями по должности также
занимала важное место в государственной системе.

В налаживании действенности государственных органов ва-
жен был контроль за исполнением принятых законодательных
актов. При этом неизбежно усиливалась роль партийного конт-
роля. Ленин предложил слить контрольные партийные учрежде-
ния с контрольными советскими. Так был создан новый орган —
ЦКК—РКИ.

Роль руководителя строительством нового общества отводи-
лась Коммунистической партии, призванной направлять дея-
тельность Советов, профсоюзов, комсомола и других массовых
организаций.

В целом созданная в годы Гражданской войны система чрезвы-
чайных органов власти и управления Советской России в центре
и на местах явилась одним из факторов, обеспечивших победу со-
ветской власти. Опыт организации и деятельности чрезвычайных
органов оказал большое влияние на последующую практику совет-
ского государственного строительства.

Управление государством в период политики
«военного коммунизма»

В советской историографии преобладала точка зрения, что
«военный коммунизм» явился следствием тяжелого положения

страны в период Гражданской войны и объяснялся необходимо-
стью преодолеть возникшие на этом этапе экономические труд-
ности. Другая точка зрения утверждает, что именно политика
«военного коммунизма» в результате привела к Гражданской
войне.

От этих точек зрения зависит определение хронологических
рамок самого «военного коммунизма»:

© по одной из концепций, его начало приходится на май 1918 г.,
на момент введения продовольственной диктатуры;

® другая концепция связывает его начало с приходом боль-
шевиков к власти в октябре 1917 г.;

® примирительная концепция обосновывает начало проведе-
ния политики «военного коммунизма» временем до прихода
большевиков к власти (с момента введения хлебной государст-
венной монополии Временным правительством).

Первые серьезные затруднения в снабжении хлебом возникли
еще в конце 1914 г. Уже в 1915 г. царским указом командую-
щим военными округами было дано полномочие препятствовать
вывозу продуктов из этих округов, утверждать твердые цены
при скупке зерна и реквизировать продукты у тех, кто препят-
ствовал их сдаче на нужды армии. Закон о хлебной монополии
1917 г. предоставлял в распоряжение государства все хлебные
запасы, за исключением необходимых для собственного потреб-
ления и хозяйственных нужд крестьян.

И первые мероприятия большевиков стали продолжением по-
литики, основные черты которой наметились еще до них. Основ-
ные меры политики «военного коммунизма» большевики осу-
ществили в первые месяцы нахождения у власти, организовав
продовольственную диктатуру, комбеды, продовольственную ар-
мию и начав широкую национализацию.

Политика «военного коммунизма» — это система чрезвычай- ных политических и экономических мероприятий, осуществ- ленных Советским государством в 1918—1920 гг. в целях мо- билизации сил и средств страны для победы в Гражданской войне, а также укрепления власти большевистского прави- тельства для реализации его программных положений.

Основными государственно-правовыми мероприятиями «воен-
ного коммунизма» были:

1 объявление Советской России «военным лагерем». Это оз-
начало, что «все граждане, независимо от занятий и возраста,
должны беспрекословно выполнять те обязанности по обороне
страны, какие будут возложены на них советской властью»

(постановление ВЦИК от 2 сентября 1918 г. «О превращении
Советской республики в военный лагерь»);

2 милитаризация труда. Для обеспечения работы транспорта
и жизненно необходимых промышленных предприятий решениями
соответствующих государственных органов власти на железнодорожном и водном транспорте вводилось военное положение. Целый ряд важнейших предприятий и учреждений объявлялся милитаризованным. В связи с этим были приняты такие документы, как Декрет СНК от 29 июня 1918 г. «О порядке призыва на военную службу служащих правительственных учреждений и рабочих промышленных предприятий», постановление Совета обороны от 17 марта 1919 г. «О мобилизации всех рабочих каменноугольных копей Подмосковного бассейна с оставлением на занимаемых должностях» и др. Рабочие и служащие транспорта и милитаризованных предприятий считались призванными на во енную службу, а самовольное оставление места работы приравнивалось к дезертирству и каралось по законам военного времени. Кроме того, на основании соответствующих правовых актов все взрослое трудоспособное население в порядке трудовой повинности привлекалось к различным видам оборонных и иных работ (Декреты СНК от 10 октября 1918 г. «О трудовой повинности по расчистке снеговых заносов», от 29 января 1920 г. «О порядке всеобщей трудовой повинности»);

3 концентрация всего промышленного производства в руках
государства и управление экономикой на началах жесткой цент-
рализации (система главкизма). С этой целью были национализированы не только крупные, но даже средние и часть мелких предприятий, которые управлялись строго по «вертикали». К лету 1920 г. создано 49 главков ВСНХ (Главторф, Главодежда, Главтоп и др.). Предприятия бы-
ли полностью лишены хозяйственной самостоятельности. Все
необходимое (сырье, топливо, оборудование, рабочую силу) они
получали в порядке административного распределения, в таком
же порядке сдавали производимую продукцию;

4 21 ноября 1918 г. Декретом СНК «Об организации снабжения населения всеми продуктами личного потребления и домашнего хозяйства» введена государственная монополия на внутреннюю торговлю. Имевшиеся запасы продовольствия и промышленных товаров первой необходимости распределялись по карточкам по принципу «кто не работает, тот не ест», денежное обращение фактически заменялось натуральным обменом. ВЦИК 13 мая 1918 г. установил хлебную монополию и обязал крестьян в принудительном порядке сдавать излишки продовольствия

государству. Эта мера была конкретизирована и развита в Дек-
рете СНК от 11 января 1919 г. «О разверстке зерновых хлебов
и фуража, подлежащих отчуждению в распоряжение государст-
ва, между производящими губерниями» (продразверстка).

Однако широкая кампания по конфискации хлеба в деревне
немедленно вызвала крестьянские бунты. Начиналась настоящая
партизанская война против большевиков. В этих условиях боль-
шевики в ноябре 1918 г. распустили комбеды, обвинив их в ма-
лоэффективное и нагнетании напряженности среди крестьян.

С 1 января 1919 г. беспорядочные изымания излишков были
заменены централизованной системой продразверстки. На каж-
дую волость, уезд, каждую крестьянскую общину распространя-
лись нормы сдачи хлеба и других продуктов государству, уста-
навливающиеся на основе статистических данных прошлых лет.
Только после полной сдачи всех требуемых продуктов деревня
получала квитанции, дающие право на приобретение промыш-
ленных товаров, в первую очередь самых необходимых, причем
в количестве гораздо меньшем, чем требовалось. Однако, даже
сдав хлеб, крестьянин не мог сам получить по квитанции нужные
ему товары, а был обязан отнести квитанцию в местные совет-
ские органы, которые должны были получить товар и распреде-
лить его между нуждавшимися.

Крестьяне отреагировали на такую политику сокращением по-
севных площадей и переходом к натуральному хозяйству.

Право продавать излишки в условиях государственной моно-
полии на внутреннюю торговлю получили только коллективные
хозяйства, которых было очень немного. Определенный вклад
вносили только совхозы, организованные на базе ряда бывших
передовых помещичьих хозяйств. Декретом СНК от 11 октября 1920 г. «Об отмене некоторых денежных расчетов» упразднялась плата за жилые помещения, коммунальные услуги, за пользование средствами связи, транспортом;

5 политика «военного коммунизма» обеспечивалась чрезвычайными репрессивными мерами. Так, Декрет СНК от 21 февраля 1918 г. «Социалистическое Отечество в опасности!» обязывал создавать по линии фронта «батальоны для рытья окопов», куда включались «все работоспособные члены буржуазного класса, мужчины и женщины, под надзором красногвардейцев; сопротивляющихся — расстреливать». На основании этого Декрета расстреливались на месте преступления «неприятельские агенты, спекулянты, громилы, хулиганы, контрреволюционные агитаторы, германские шпионы».

При постоянной нехватке продуктов питания большевики по-
пытались взять под контроль их распределение. Горожан поде-
лили на пять категорий в зависимости от выполняемой работы,
социального положения и происхождения, установив нормы
обеспечения для каждой категории. Однако даже снабжение по
«высшей» категории (рабочие «горячих цехов» и солдаты) не
могло обеспечить выживание в полной мере.

В таких условиях расцветал «черный рынок». Ставший во
главе всего продовольственного дела Троцкий ввел жесточайшие
меры по борьбе со спекуляцией — мешочники-спекулянты в слу-
чае сопротивления расстреливались на месте. Однако такие ме-
ры вызвали недовольство не только у крестьян, приезжавших
тайно торговать продуктами питания, но и у рабочих, сохранив-
ших связи с деревней.

Поиски продовольствия толкали рабочих на уход с заводов
в деревни (в 1920 г. прогуливающие рабочие на московских за-
водах составляли около 50%). Правительство отреагировало на
это введением трудовой книжки, привязавшей рабочих к их за-
водам без права перехода, и всеобщей трудовой повинности для
всех граждан с 16 до 50 лет.

Широко практиковалась коллективная ответственность. Так,
постановлением Совета обороны от 11 декабря 1918 г. возлагалась «на всех, без исключения, железнодорожных служащих данного района, от самых младших до самых старших, общая круговая ответственность за задержку следующих по назначению эшелонов и грузов, за несвоевременную подачу паровозов и порожних вагонов, за злостные крушения на железных дорогах и тому подобные преступления. Служащие обязываются в таких случаях, под страхом строжайшей ответственности, доказать свою непричастность к преступлению, или, если они не в состоянии сделать это, найти и выдать преступников». Постановлением Совета обороны от 3 июня 1919 г. «О мерах к искоренению дезертирства» устанавливалось, что «в тех случаях, когда местное население упорно укрывает дезертиров или не оказывает содействие к их задержанию, губернским комиссиям предоставляется право налагать штрафы на целые волости, села и деревни за круговой порукой всего населения или назначать для них принудительные общественные работы. При невзносе штрафа или невыполнении работ в указанный комиссией срок немедленно применяются решительные меры». Крестьян, отказывавшихся сдавать сельскохозяйственную продукцию в порядке продразверстки, полагалось объявлять «врагами народа, предавать их революционному суду с тем, чтобы

виновные приговаривались к тюремному заключению на срок не
менее 10 лет, изгонялись навсегда из общины, всё их имущест-
во подвергалось конфискации».

Характерной чертой законодательства периода «военного ком-
мунизма» являлось указание, что за нарушение того или иного рас-
поряжения советской власти устанавливалась повышенная ответ-
ственность «по законам военного времени», что в лучшем случае
означало предание суду революционного трибунала, который имел
«неограниченное право в определении меры репрессии».

Общими итогами политики «военного коммунизма» стали:

1 победа советской власти в Гражданской войне и изгнание
интервентов с территории страны;

2 российская коммунистическая партия большевиков стала
обладать монополией на государственную власть, четко обозна-
чилась тенденция огосударствления профсоюзов и иных обще-
ственных организаций;

3 рабочий класс России формально стал господствующим
классом, что было закреплено в Конституции РСФСР 1918 г.

Однако продекларированный союз рабочего класса с кресть-
янством «трещал по швам». Продразверстка восстановила кре-
стьян против советской власти, но и рабочие, а также интелли-
генция были недовольны милитаризацией труда, натурализацией
заработной платы с уравнительным способом ее распределения,
господством черного рынка. Социальная цена политики «военного коммунизма» оказалась слишком велика. Только в 1918 г. было зарегистрировано 245 крестьянских бунтов против большевиков. В январе 1921 г. Крестьянская армия под руководством эсера Антонова, насчитывавшая около 50 тыс. человек, захватила почти всю Тамбовскую губернию. Программа этого восстания предусматривала:

• свержение большевиков;

• созыв Учредительного собрания;

• создание Временного правительства от всех партий, оппо-
зиционных коммунистам;

• прекращение продразверстки.

Кризис сельского хозяйства выразился в сокращении производства сельхозтоваров на продажу (на 92% по сравнению с довоенным уровнем). Крестьянам невыгодно было производить излишки продуктов, поскольку их изымали продотряды. Крестьянское хозяйство становилось замкнутым, натуральным. Отсутствие даже минимальных запасов вело к его неустойчивости в периоды неурожаев. Летом 1921 г. разразился голод в Поволжье. Там погибли более 5 млн человек.

Недовольство назревало и в городе, где нехватка продоволь-
твия вызывала отток рабочих в деревню. Москва, например, по-
еряла половину своего пролетариата, и это несмотря на жест-
кую, почти крепостническую систему приписывания рабочих
с предприятиям.

Система «главкизма» вела к бюрократизации управленческого
аппарата. Руководить из центра большим количеством предпри-
ятий отрасли, расположенных в различных районах страны, ока-
залось крайне сложно и неэффективно.

Разразился кризис и в промышленности: к 1921 г. объем произ-
водства составлял лишь 12% довоенного уровня. Не удалось соз-
дать эффективного механизма управления национализированными
предприятиями. Заводы закрывались. Экономика страны полностью
разрушалась.

С окончанием Гражданской войны продолжение политики
«военного коммунизма» стало опасным для Советского государ-
ства. Начался постепенный переход к новой экономической по-
литике (НЭП).

Дата добавления: 2015-04-29