Система государственного управления

в советский период (1917-1993 гг.)

Система государственного управления

по Конституции 1918 года.

После революционных событий 1917 года в стране начинается формирование новых органов государственной власти. Новая система государственного управления нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 года. Это событие имело огромное значение, так как Конституция является важнейшим источником права, ее нормы обладают высшей юридической силой и служат основой правовой системы в любом государстве. Наличие Конституции в государстве означает, что его власть в большей или меньшей степени является ограниченной. Определяющие принципы первой Конституции были положены в основу разработки основных законов Советского государства на пocледующих этапах развития советской государственности.

Первым разделом Конституции 1918 года стала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Состояла Декларация из 4 разделов. В первом разделе устанавливались политические основы Советского Социалистического государства. Россия провозглашалась Республикой Советов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах. Советская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик.

Во втором разделе определялись основные задачи Советской власти – уничтожение эксплуатации человека человеком; устранение деления общества на классы; подавление сопротивления эксплуататоров и установление социальной организации общества. Подтверждались отмена частной собственности на землю, национализация банков, декреты о рабочем контроле и создании ВСНХ. В стране вводилась всеобщая трудовая повинность. Для защиты завоеваний революции декретировалось вооружение трудящихся, образование Красной Армии и полное разоружение имущих классов.

В третьем разделе закреплялись основные принципы внешней политики Советского государства: борьба за мир между народами; отмена тайных договоров; уважение к национальному суверенитету всех народов; полный разрыв с политикой буржуазных государств.

В четвертом разделе провозглашалось устранение эксплуататорских классов от участия в управлении Советским государством, подчеркивалось, что власть должна принадлежать трудящимся массам и их полномочному представительству – Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Высшими органами власти и управления признавались Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год, и избираемый съездом ВЦИК. ВЦИК одновременно становился «Высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР». Для общего управления делами Республики и руководства отдельными отраслями народного хозяйства Конституция предусматривала создание Совета народных комиссаров, при этом и съезд Советов, и ВЦИК могли смещать и назначать как весь состав Совнаркома, так и его отдельных членов. Народный комиссар вправе был единолично принимать решения по всем вопросам, отнесенным к компетенции наркомата, и доводить их до сведения коллегии.

В Конституции была четко прописана организация власти на местах: в границах своего ведения съезды Советов (областные, губернские, уездные и волостные) были высшей на данной территории властью. В период между съездами такой властью являлся соответствующий исполнительный комитет, всецело ответственный перед избравшим его Советом. Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. При этом сохранялось неравенство в предоставлении избирательных прав. В органах власти и управления предпочтение отдавалось рабочему классу.

Создание принципиально новой системы государственной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов – породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Особенностью начального этапа развития советской государственности было наличие чрезвычайных органов власти. Их характерной чертой было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы, комитеты бедноты, Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б), Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны.

Органы государственного управления

по Конституции 1924 года

Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. На Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 года была принята Декларация и Договор об образовании СССР. В январе 1924 года II Всесоюзный съезд Советов принял Конституцию СССР. На ее основе шло оформление единого советского союзного государства.

Верховным органом власти провозглашался Съезд Советов СССР. В перерывах между съездами полномочия высшей государственной власти принадлежали двухпалатному ЦИК СССР. Первая палата – Союзный Совет – избиралась на Съезде Советов СССР от всего состава делегатов Съезда. Вторая палата – Совет национальностей – образовывалась из представителей республик и национальных областей. Постоянно действующим органом стал Президиум ЦИК, состоявший из 21 чел. Верховным исполнительным и распределительным органом был СНК СССР.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 года наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.

Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов тоже было пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчиняясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы, соответствующих наркоматов Союза ССР.

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В Союзных республиках (первоначально РСФРС, Белоруссия, Закавказская Федерация, Украина) формировались свои Съезды Советов, ЦИК и СНК. Республиканские наркоматы ведали вопросами внутренних дел, юриспруденции, народного образования, местной промышленности, культуры. Внешняя политика и внешняя торговля, оборона и охрана границ, связь и финансы, транспорт относились к компетенции союзных органов.

Выборы делегатов Съезда Советов СССР проходили на основе непрямого избирательного права. От городских жителей избиралось делегатов в пять раз больше, чем от сельских, что должно было обеспечить «руководящую роль рабочего класса» в органах власти. Выборы носили многоступенчатый характер: каждый Совет избирал делегатов вышестоящего Совета (районный в областной, областной в республиканский, а затем на Съезд Советов СССР). По Конституции 1924 года избирательного права лишались лица, использовавшие наемный труд или жившие на нетрудовые доходы, монахи и церковнослужители, бывшие полицейские и жандармы, лишенные избирательных прав по суду, душевнобольные.

Сложившаяся в 20-е годы структура управления получила название командно-административной системы. Ее характерными чертами было господство однопартийной системы, превращение Коммунистической партии в государственную структуру, сильная централизация власти и управления, репрессивные методы решения политических и экономических задач, подавление инакомыслия, бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях – законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой понимается «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом – от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х годов были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры – от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений. К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК. В 20-30-е годы состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало.

Государственная бюрократия становилась прочной социальной опорой правящего режима, так как с ним было связано ее благополучие, продвижение по служебной лестнице, привилегии. Дефицит образования, культуры, опыта государственного управления, характерные для основной массы советской бюрократии, способствовали культивированию директивно-приказных методов руководства.

Со становлением широкого слоя партийно-государственной бюрократии формировались социальная среда и политическая сила, наиболее заинтересованные в режиме личной власти, ибо культ вождя укреплял и расширял власть тех, кто служит ему в государственных и партийных структурах.

Массовой общественно-политической организацией советской молодежи был комсомол. В 1923 году насчитывалось немногим более 300 тыс. комсомольцев, а в 1926 году их численность уже достигала 1 млн. 750 тыс. чел. Комсомол рассматривался партией как ее молодежный резерв, как школа подготовки к вступлению в коммунистическую партию. Из комсомольских активистов выросли многие партийные и государственные руководители 30-40-х годов.

Структура государственного управления

по Конституции 1936 года.

Преобразование экономики и усиление тенденций к централизации в управлении привели к формированию новой модели общества, к почти полному «огосударствлению» народного хозяйства. Произошедшие изменения в экономическом, социально-политическом и национально-государственном развитии Советского Союза с середины 20-х годов потребовали изменения Основного Закона.

5 декабря 1936 года VIII Чрезвычайный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР. Она зафиксировала характерные черты сформировавшейся в стране командно-административной системы. Советский Союз провозглашался социалистическим государством.

В Основном Законе были отражены перемены в национально-государственном устройстве СССР, появление новых союзных и автономных республик и областей. В связи с ликвидацией ЗСФСР возникли самостоятельные республики: Армянская, Азербайджанская и Грузинская ССР. Казахская АССР и Киргизская АССР были преобразованы в союзные республики. Общее число союзных республик, непосредственно входящих в состав СССР, возросло до 11. Подтверждалась добровольность государственного объединения советских социалистических республик.

Конституция внесла серьезные изменения в структуру органов власти. Упразднялись областные, республиканские и всесоюзные съезды Советов. Их место заняли районные, городские, областные, республиканские Советы, избираемые всем населением путем прямого голосования, что приближало советскую систему к представительным органам традиционного (парламентско-муниципального) типа. Вместо ВЦИК образовался Верховный Совет СССР – высший законодательный орган, избираемый всем населением и состоящий из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. В число его задач входило утверждение состава правительства СССР.

Расширялись обязанности общесоюзных наркоматов в области законодательства, народнохозяйственного развития, укрепления обороноспособности страны. Одновременно были неоправданно сужены права некоторых республиканских органов, в частности, в законодательной сфере.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в стране оставалось правительство – Совет Народных Комиссаров СССР. Совнарком был ответственен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями – перед его Президиумом, и подотчетен им. Законодательным правом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе действующих законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органами на всей территории СССР и фактически имели статус законов.

Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. К первым относились наркоматы обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 года было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный характер, Верховные Советы не были двухпалатными, и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.

Республиканские совнаркомы также имели свои специфические черты и отличались от Союзного СНК. В состав республиканских совнаркомов входили уполномоченные общесоюзных наркоматов; союзно-республиканские наркоматы дублировались и в совнаркомах республик. Кроме того, в них были образованы наркоматы, которых не было в Союзном правительстве (наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.).

Серьезной реформе подверглась избирательная система. Вводилось всеобщее, прямое, равное и тайное голосование. Избирательными правами наделялись все граждане СССР независимо от их социального происхождения. Упразднялось различие в нормах представительства рабочих и крестьян. Расширились общедемократические права граждан. В Конституции провозглашался целый ряд новых социальных прав – право на труд, на отдых, на получение образования, на материальное обеспечение в старости или в случае потери трудоспособности и др. Эти принципы получили общемировое признание и стали важным компонентом любой современной системы взглядов на гражданское общество.

Конституция 1936 года декларировала и другие демократические права, во многом заимствованные из западноевропейской традиции, такие, как свобода совести, свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий, неприкосновенность личности, жилья, независимость судов и право обвиняемых на защиту.

Социальная основа государства декларировалась как союз рабочих и крестьян при сохранении диктатуры пролетариата. (На практике это выражалось в диктатуре ВКП(б), ее аппарата). Социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства объявлялись экономической основой СССР. Эта собственность существовала в двух формах: государственной (шахты, заводы и промышленность, совхозы на селе) и колхозно-кооперативной. Труд объявлялся обязанностью каждого способного к нему гражданина по принципу: «Кто не работает, тот не ест».

Конституция закрепила положение о руководящей роли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». В каждодневной практике государственного управления все решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Политбюро ЦК партии. Такое же положение существовало по всей вертикали власти и управления.

В отличие от предыдущего Основного закона страны в новой Конституции хотя и не прямо, но была декларирована идея разделения властей: Верховный Совет сосредоточил в своих руках законодательную власть, а Совет народных комиссаров – исполнительную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному Суду СССР.

Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны.

В годы Великой Отечественной Войны органы государственной власти претерпели некоторые изменения. Создавались органы, не предусмотренные конституцией. Это делалось для обеспечения жесткого централизма и оперативного выполнения приказов руководства. Управление государством все было сконцентрировано в руках И.В. Сталина.

Война заставила внести изменения в порядок работы органов власти и управления. Предусмотренные Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Верховного Совета СССР и президиумы Верховных Советов республик продлевали полномочия соответствующих советов. Выборы в Верховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сессии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза – в 1942, 1944, 1945 годах. Нерегулярно созывались сессии Верховных Советов и в союзных республиках. Значительная часть депутатов Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт, поэтому полномочными признавались сессии Советов, на которых присутствовало 2/3 наличного состава депутатов (а не избранных, как это требовалось по Конституции). Исполкомы вышестоящих Советов пополняли путем кооптации исполкомы подведомственных Советов. На освободившейся от врага территории практика выборов Советов часто подменялась системой назначения.

В деятельности Советов и их исполкомов на первый план выходили вопросы, связанный с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной Армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей – все эти проблемы решались партийными и советскими органами. Усилилось влияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни.

Наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы специальные чрезвычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления. Главным таким органом стал Государственный Комитет Обороны (ГКО). Постановления Государственного Комитета Обороны имели силу законов военного времени. Все организации – партийные, советские, хозяйственные, общественные – обязаны были неукоснительно выполнять любые постановления и распоряжения ГКО. Комитет обходился небольшим собственным аппаратом управления. Руководство он осуществлял через партийные и советские структуры власти. В республиках, краях и областях, а также в военных, промышленных наркоматах были учреждены должности уполномоченных ГКО, которые помогали организовывать и контролировали выполнение постановлений ГКО. Государственный Комитет Обороны создавал вспомогательные органы для усиления контроля за отдельными отраслями промышленности оборонного комплекса. В июле 1942 года на совместном заседании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет. Его возглавил Сталин, а заместителем стал член Политбюро А. А. Андреев. Этот комитет явился единым органом управления всеми видами транспорта.

Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования и ее возглавил Сталин. 24 июня 1941 года постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) был образован Совет по эвакуации. 2 ноября 1942 года Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР.

Период Великой Отечественной войны стал временем вершины политической, государственной и личной карьеры Сталина. С 1941 по 1945 годы происходила значительная концентрация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро ЦК ВКП(б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК. Этими лицами были Сталин и его ближайшее политическое окружение. По существу одни и те же лица принимали решения, организовывали их выполнение и контролировали результаты работы. Существенно возросла роль органов исполнительной власти. Сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов воспринимались как законы.

После окончания Великой Отечественной войны все неконституционные органы были ликвидированы, наркоматы переименованы в министерства, а Совет народных комиссаров – в Совет министров.

Организация государственного управления

по Конституции 1977 года.

Конституция 1977 года не изменила политическую организацию общества. Как и раньше Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Советского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета. Остальное время они должны были работать на своей прежней работе.

На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета национальностей. Его обязанностями являлись: принятие и изменение общесоюзной Конституции, включение в состав Союза новых республик, утверждение государственных бюджетов, планов социального и экономического развития. В перерывах между сессиями Верховного Совета СССР его функции выполнял Президиум. Повседневная управленческая деятельность осуществлялась при помощи системы государственного управления, которую возглавлял Совет Министров СССР. По Конституции это был высший исполнительно-распорядительный орган.

Статья 6 Конституции 1977 года провозглашала, что Коммунистическая партия Советского Союза является «ядром политической системы». Это приводило к дублированию всей системы управления партийным аппаратом. По-прежнему сохранялся номенклатурный принцип назначения на должности. Высшие посты в органах власти и управления могли занимать только люди, утвержденные на должности решениями Секретариата или Политбюро ЦК и включенные в номенклатуру ЦК.

Дата добавления: 2015-04-29