Уложенная комиссия 1767 г. и ее значение

Особое место в реформаторских планах Екатерины II первых лет ее царствования принадлежало созданию и деятельности Уло­женной комиссии по составлению нового «Уложения». Комиссия работала неполных полтора года (1767 — 1768 гг.) и была распу­щена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. По своему значению это была уникальная для того времени попытка орга­низованного правительством волеизъявления народа по основ­ным вопросам жизни империи.

Сам замысел обратиться к мнению общества был хотя и не нов, однако имел с учетом основной цели, по которой созыва­лось это представительное учреждение, большое значение и практические результаты. Попытки принять новый свод зако- нов предпринимались и раньше, начиная с правления Петра I. С целью разработки нового Уложения правительством создава­лись специальные комиссии, одна из которых работала [ в 1754 — 1758 гг. Екатерина II избрала другой путь. Желая уста-1 новить в государстве правильный порядок и хорошее законода-1 тельство, основанные на новых принципах и согласованные с народными нуждами, она справедливо полагала, что сделать

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 211

это будет невозможно, если опираться только на бюрократию, выросшую на старых законах и слабо представлявшую нужды различных слоев русского общества. Правильнее было выяснить эти нужды и потребности у самого общества, представители ко­торого были привлечены в комиссию по составлению нового сюда законов. В работе Комиссии многие историки справедливо усматривают первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавшего отечественный политический опыт, свя­занный с деятельностью прежних Земских соборов, и опыт евро­пейских парламентов.

Комиссия открыла свои заседания 30 июля 1767 г. Она со­стояла из 564 депутатов, избранных от всех основных сословий (за исключением помещичьих крестьян) и приехавших в Москву с подробными наказами от своих избирателей. С обсуждения этих наказов и началась работа Уложенной комиссии. Из общего числа депутатов большую часть составляли выборные от городов (39% состава Комиссии при общей доле городских жителей в стране, составлявшей не более 5% населения). Для составления отдельных законопроектов создавались специальные «частные ко­миссии», которые избирались из состава общей Комиссии. Депу- гаты Комиссии по примеру западных парламентов обладали де­путатской неприкосновенностью, им выплачивалось жалованье на все время работы в Комиссии.

На первом же заседании Комиссии депутатам был вручен от имени императрицы составленный ею «Наказ» для дальнейшего его обсуждения. «Наказ» состоял из 20 глав, разделенных на 655 статей, 294 из которых, по подсчетам В. О. Ключевского, были шмствованы большей частью из Монтескье (в чем, как извест­но, признавалась сама Екатерина II). Две последние главы (21-я-о благочинии, т. е. о полиции, и 22-я — о государствен­ной экономии, т. е. о • государственных доходах и расходах) не предавались гласности и не обсуждались Комиссией. «Наказ» за­хватывал широкую область законодательства, касался практиче­ски всех основных частей государственного устройства, прав и обязанностей граждан и отдельных сословий. В «Наказе» дек­ларировалось равенство граждан перед общим для всех законом, впервые ставился вопрос об ответственности власти (правитель- ива) перед гражданами, проводилась мысль о том, что удержи­вать людей от преступлений должен природный стыд, а не страх наказания и что жестокости управления ожесточают людей, при­учают их к насилию. В духе идей европейского Просвещения и с учетом многонационального и многоконфессионального характе­ра империи утверждалась установка на веротерпимость, равное уважение всех религиозных конфессий.

По ряду причин работа Комиссии по составлению нового Уложения не ппинегля

212 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

свод законов оказалось делом нелегким. Мало способствовал этому прежде всего состав Комиссии, депутаты которой в боль­шинстве своем не обладали высокой политической культурой, необходимыми юридическими знаниями и не были подготовлены к законотворческой работе. Сказались также серьезные противо­речия, возникшие между депутатами, представлявшими в Комис­сии интересы различных сословий. Несмотря на это, работа Ко­миссии, сопровождавшаяся широким обсуждением многих во­просов политической и экономической жизни государства, не была бесполезной. Она дала Екатерине II богатый и разнообраз­ный материал для дальнейшей работы по совершенствованию за­конодательства, ее итоги были использованы императрицей для подготовки и проведения ряда крупных административных ре­форм.

«Учреждения» о губерниях 1775 г. и создание единой системы территориального управления

7 ноября 1775 г. был издан указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II — губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая сис­тема местного управления в стране оказалась достаточно эффек­тивной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до «великих реформ», осуществленных Алек­сандром II во второй половине XIX в.

Приступая к областной реформе, Екатерина II исходила из убеждения, что «целое не может быть прочным, если части его находятся в неустроении». Основной целью реформы было пре­образование местного управления на началах строгой централиза­ции и унификации всех местных учреждений, что в перспективе должно было обеспечить определенный порядок в управлении и облегчить контроль над обширной территорией со стороны центрального правительства. Эта реформа готовилась Екатери- (ной II наиболее тщательно. По свидетельству С. М. Соловьева, Екатерина II, желавшая лично познакомиться с состоянием дел в управлении государством, была первой после Петра Великого государыней, которая предприняла ряд поездок по России с пра­вительственными целями (в 1763 г. она побывала в Ростове и Ярославле, в 1764 г. — в Остзейском крае, в 1767 г. совершила поездку по Волге до Симбирска).

Из этих поездок, равно как и из обсуждавшихся на Уложен­ной комиссии депутатских наказов, Екатерина II вынесла удру­чающее впечатление о положении дел на местах. Поражал не только полный произвол местной администрации, но и вообще

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 213

отсутствие на местах хотя бы отчасти налаженной системы правления, способной проводить политику центральной власти, что во многом было связано с падением роли губернаторов в ме­стном управлении. В известной мере такое положение являлось результатом непродуманных преобразований областной админист­рации, произведенных в последние годы правления Петра I и после его смерти, когда большинство губернаторских функций на местах было передано воеводам, управлявшим провинциями.

Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала специальный указ «Наставление губернаторам», результатом кото­рого стало значительное усиление на местах власти губернаторов. Отныне основной фигурой местной администрации становился губернатор. Губернаторы объявлялись представителями царствую­щей особы и исполнителями императорской воли, им были под­чинены все местные учреждения, в том числе те, которые преж­де не находились в их ведении.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной пе­рестройке губернского управления. Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совер­шенствования системы местного управления, значительно ослаб­ленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней без­опасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицей­ской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Ека­териной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено раз­укрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вме­сто прежней трехуровневой системы административно-территори­ального деления: губерния — провинция — уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния — уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губер­нии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде — от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не мог­ло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, соз­дать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расфор-

214 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

мированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В опре­деленном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и гу­бернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно импе­раторской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведав­шие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим за­нимались Камер- и Ревизион-коллегии) и управлявшие промыш­ленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур- и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делив­шиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и реша­ла на местном уровне проблему отделения суда от администра­ции путем создания самостоятельных судебных учреждений. От­ныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций. Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной админи­страции, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В пер­спективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была замене­на министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориально­го деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономиче­ских связей и национальных особенностей регионов.

Институт генерал-губернаторства и его роль в новой системе местного управления

В ходе губернской реформы 1775 г. с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 215

гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губер­нии, образующие наместничество. Являясь отражением прави­тельственного курса на усиление местной царской администра­ции, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперской модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня зна­чительно возрос в связи с последними реформами российской масти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были об­разованы семь федеральных округов с назначенными в них пол­номочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют «генерал-губернаторами», а сами округа — «генерал-губернаторствами».

Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии — Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Москов­ской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно но­вое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был про­сто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губер­наторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших ад­министративный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в гу­берниях, направлять деятельность местной администрации в рус­ло, обозначенное центральной государственной властью. В «Уч­реждениях» о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчас­ти судебной) жизнью губернии. Согласно ст. 81 «Учреждения» на него возлагались обязанности «попечения об исполнении зако­нов», а не непосредственное административное руководство.

Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Бюрократическая система местного управления, созданная Пет­ром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной за­нятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значитель­ными изъянами страдала и система контроля над действиями ме­стных властей. Со времен петровских преобразований его осуще­ствляли прокуроры, которые подчинялись главе Сената — гене-

216 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

рал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуро­ры не могли самостоятельно приостанавливать решения губерна­торов, даже если они были противоправными. Деятельность про­куроров носила исключительно правоохранительный, а не поли­тический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам вер­ховной власти.

В отличие от прокуроров Сената совсем в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в мест­ной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешивать­ся в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уго­ловным делам. Они были главнокомандующими на своей терри­тории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.

Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в совре­менных исследованиях, при отсутствии в стране иных политиче­ских субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодоле­вать отрицательные последствия узко бюрократического характе­ра петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняю­щимся приоритетам и потребностям времени.

В то же время генерал-губернаторской системе был приср целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А. Д. Градовский, проявились в царствование Екатерины И исключительно благо­даря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А. Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить укрепле­нию государственного единства. Во-первых, поскольку не умень­шала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены за­коном. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центро бежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяева­ми на подчиненной им территории (своего рода местными «npa-f вительствами»), генерал-губернаторы в случае временно^

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 217

ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализа­ции государства. В-третьих, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и потому, что всякий раз оказавшийся у власти новый император должен был опасаться всевластных наместни­ков, чувствовавших себя государями на своих территориях и не связанных с ним своим положением. В целях безопасности но­вый правитель должен был принимать необходимые меры, что, собственно говоря, и произошло в правление Павла I, который пересмотрел губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.

Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-гу­бернаторства явилось, как видно из сказанного, основным ново­введением Екатерины II. Другой особенностью ее областной ре­формы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который, как уже отмечалось, по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюро­кратическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными пред­ставителями от дворянства. По замечанию В. О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью «занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве».

Стремясь дать дворянству сословную организацию и первен­ствующее значение в местной администрации, власть иницииро­вала создание на местах в уездах выборных сословных учрежде­ний - дворянских собраний, сосредоточивших со временем в своих руках все местное самоуправление. Каждые три года дворяне ка­ждого уезда съезжались для избрания должностных лиц и изби­рали уездного предводителя, капитан-исправника и заседателей в различные учреждения. Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.

Особое положение среди новых дворянских учреждений зани­мал нижний земский суд, заменивший прежнее воеводское управ­ление и ведавший всей уездной администрацией. Члены нижнего земского суда — капитан-исправник и два или три заседателя из­бирались дворянским собранием на три года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления, осуществляя вместе с заседате-

218 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

лями административно-полицейское управление в уезде. В функ­ции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочи­ния, порядка, наблюдение за исполнением законов, приведение в исполнение решений губернского правления и палат (казенной и судебной), надзор за торговлей, исправным состоянием дорог и мостов, принятие мер по предупреждению болезней, искорене­ние «скопищ воров и беглых» и многое другое.

Первоначально перестройка местного управления была обу­словлена преимущественно необходимостью укрепления государ­ственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассмат­риваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконен­ными Жалованной грамотой правами и льготами дворянства. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право соз­давать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью которых было «содержание и дополнение дворянских родослов­ных книг» и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворя­нам, владеющим недвижимой собственностью в данной губер­нии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюд­жет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым гу­бернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной пра­вами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.

В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвлен­ная система суда, носившего, так же как и вся система дворян­ского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян; 2) городовые ма­гистраты и контролирующий их деятельность губернский магист­рат — для горожан (городская полиция находилась в ведении ко­ронного чиновника — городничего); 3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе — для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллеги­альными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Апелляционной инстанцией по отноше* нию к ним выступала упоминаемая выше палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты я^ лялся Правительствующий сенат. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опе­ка под председательством уездного предводителя дворянства да попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 219

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совест­ные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежест­ву, и др.)- Они состояли из совестного судьи и шести заседате­лей, избираемых сословиями (по два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только по предложению губерн­ского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, что­бы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.

К новым учреждениям в системе местного управления отно­сились приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней рас­правы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и гос­питалей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убо­гих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.

Дата добавления: 2015-04-29