Итоги государственных преобразований Александра I: замыслы и реальность

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I в первой половине его царствования административные реформы имели позитивное зна­чение. В ходе преобразований были приведены в порядок цен­тральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократи­ческий аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственно­го совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти: министры, на­значаемые императором; губернаторы, назначаемые также монар-

238 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в. I

хом, но в то же время находящиеся под контролем министра внутренних дел; назначаемые сверху вице-губернаторы в округах, I уездные и волостные начальники.

Однако с началом Отечественной войны 1812 г. реформы были свернуты. План государственных преобразований М. М. Сперан- I ского, подготовленный по поручению самого императора, был ^; реализован лишь частично. Его автор в результате придворных [ интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию. * Главная цель проекта государственных преобразований — разделе­ние вертикалей власти на законодательные, исполнительные и су­дебные органы, равно как и замысел найти оптимальное сочета­ние монархической формы правления с выборным представитель­ством основных сословий в государственном управлении —осталась на бумаге. Не была реализована также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятель­ность органов государственного управления.

В результате безупречная во многих отношениях схема М. М. Сперанского рассыпалась, на практике от нее осталась жесткая бюрократическая вертикаль: император — министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномо­чиями. В чрезвычайных условиях начавшейся войны наблюдается дальнейшее усиление самодержавной власти. Одновременно воз­росла роль Комитета министров, против расширения прав кото­рого активно возражал М. М. Сперанский. Таким образом, вы­страивалась система централизованного бюрократического управ­ления, которая при Николае I было доведена до логического завершения.

После победы над Наполеоном Александр I не возвращался более к широким преобразованиям, удалился от дел, перепору­чив большинство государственных дел А. А. Аракчееву, стал про­являть склонность к мистицизму. В 1815 г. была дарована кон­ституция Царству Польскому. Тогда же Александр I дал тайное поручение Н. Н. Новосильцеву, являвшемуся автором польской конституции, составить проект конституции для России. Работа над проектом конституции, получившим название «Государствен­ная уставная грамота Российской империи», проходила в Варшаве в канцелярии Новосильцева при личном участии императора, Однако подготовленный в 1820 г. проект конституции так и не был подписан императором.

Незавершенность многих начинаний Александра I в области реорганизации системы государственной администрации по боль­шей части объяснялась коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России: во-первых, непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в пра­вительственной политике, во-вторых, неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных админи-

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 239

ораторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей.

Несоответствие планов реорганизации управления существую­щему положению в стране и неготовность общества к предлагае­мым нововведениям явились, на наш взгляд, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волоки­та, незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Выс­шее училище правоведения просуществовало 10 лет и было уп­разднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М. М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказа­лась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александ­ру 1 в записке «О древней и новой России» Н. М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимст­вованные из Франции учреждения на почву России, для управ­ления которой, по мысли маститого историографа, достаточно «пятьдесят грамотных губернаторов». Не мог не считаться Алек­сандр 1 также с мнениями его советников относительно реальной опасности замены самодержавия, в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии, «всевластием сильных персон».

Несмотря на ряд достижений в реформировании государст­венного устройства России, возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государст­венного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без ис­ключения законопроекты, государь часто принимал законы и без рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула «вняв мнению Государственного совета», используемая при утвер­ждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о министерских должностях, отличавшихся неопределенным харак­тером министерской ответственности. Очевидно, сам Алек­сандр 1 не стремился к наведению здесь порядка, поскольку не­определенность круга полномочий должностных лиц и ведомств давала ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкурен­цию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти. В известном смысле это было оправданно, поскольку в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государст­венного аппарата личный надзор императора являлся в то время

240 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

единственным средством принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам.

Исследователи обращают внимание и на другую сторону во­проса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. В России в условиях самодержавной формы правле­ния реформы сопровождались не столько рационализацией управ­ления, сколько его бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим. Отныне министерские посты ста­новятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи, а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути, были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограни­чены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контро­лировать их деятельность). Во время «всеподданнейших» личных докладов министров императору нередко решались наиболее важ­ные вопросы государственной жизни, включая вопросы законода­тельного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра 1 связывали возникновение в России «бюрократиче­ского средостения» между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л. А. Тихомирова, узурпиро­вав функции монарха, отрезало его не только от нации, но и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П. А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «госу­дарь самодержавен только по имени».

Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в Рос­сии в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господ­ствующее положение во всех сферах государственного управле­ния, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, уп­раздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята по­пытка законодательно оформить положение генерал-губернато­ров. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М. М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губер­наторов промежуточное властное звено между министрами и гу­бернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стала несогла­сованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управ­ления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что гене­рал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном совре-

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 241

менном исследовании, чиновники «одолели» комиссаров, вытеснив «проводников государевой воли» из обычной системы управле­ния, частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел.

Правление Николая I. Новая модификация патерналистских отношений и дальнейшая бюрократизация государственного управления

Личность и государственные взгляды Николая I (1825-1855 гг.) всегда являлись предметом острых дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема пыла запретной или оценивалась исключительно негативно. Пе­риод правления Николая I характеризовался как «апогей само­державия», «эпоха политической реакции», а сам импера­тор-как исключительный деспот, самодур, «Николай Палкин» Iпроизводное от «Николай Павлович»). Очевидно, что подобные однозначные и упростительские подходы не раскрывают всю сложность правления Николая I и своеобразие той эпохи.

Время правления Николая I пришлось на очень сложный пе­риод в развитии мировой истории, когда большинство европей­ских стран уже вступило в эпоху развитого капитализма. В этой ситуации Россия оказалась перед проблемой: как безболезненно интегрировать себя в новый порядок. Это не могло не вызвать острых дискуссий в обществе, которое окончательно разделилось на сторонников западных институтов и ценностей и защитников

I самобытного пути развития России.

Расколу общества в значительной мере содействовала позиция нового правительства. В отличие от своих «либеральных» пред­шественников Николай I не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов, он

\ был убежден, что Россия должна развиваться, опираясь на тра-шшонные ценности и институты. Именно с Николая I начался новый поворот России к почвенничеству, который позже после либеральных реформ Александра II повторили последние россий­ские императоры Александр III (первым из царей со времен Петра I отпустивший боярскую бороду) и Николай II. Во введении к учебнику нам уже приходилось говорить

' о том, что в условиях мобилизационного типа развития, отстава­ния России от европейских стран и связанного с этим отстава­нием резкого несоответствия европеизированной элиты и тради­ционалистских народных масс модернизация страны неизбежно на была проводиться в русле консервативного обновления. Именно политика консервативного обновления, предполагавшая сохранение традиционных институтов при одновременной актив-

242 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

но-реформаторской роли государства, могла обеспечить посте­пенное вхождение России в новую эпоху индустриального обще­ства. С учетом особенностей национального менталитета здоро­вая консервативная идеология могла сыграть роль амортизатора, регулирующего степень влияния перемен на наиболее незащи­щенные слои традиционного общества.

Однако, как это часто бывало в России, власть в очередной раз переиграла саму себя в стремлении сохранить незыблемыми государственные устои, встав не на путь здоровой консерватив­ной политики, учитывающей необходимость перемен, а на узкую тропу охранительства. При Николае I усиливается самодержав­ный характер власти, общество ставится под жесткий контроль бюрократического и полицейского аппарата.

В значительной мере этому способствовали особые обстоя­тельства вступления Николая I на престол, совпавшего с выступ­лением декабристов, что не могло не повлиять на поведение | и без того консервативно настроенного императора. События 14 декабря, закончившиеся казнью декабристов, всю жизнь пре- I следовали Николая I и оказали сильное влияние на его прави- I тельственную деятельность.

Из дела декабристов Николай I сделал вывод о неблагона­дежности дворянского сословия и необходимости переориента- I ции в своей государственной деятельности на послушное чинов- I ничество. Стремление пересмотреть политику Екатерины II по отношению к дворянству, эмансипировать власть от его влияния, I как мы уже видели, была характерна и для Павла I, и для Алек-, сандра I. Однако при Николае I это стремление получает реаль­ное воплощение. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, эмансипируясь от преобладания I дворянства и делая ставку исключительно на бюрократию, власть I оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского об-1 щества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования (по сути, эта же причина обусловила поражение! хрущевской оттепели в советское время).

В отличие от своих предшественников Николай I хотел! управлять государством лично без привлечения общества, опира-В ясь исключительно на бюрократические учреждения и даже ми-| нуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорско-1 го величества канцелярию. При Николае I в России пышным! цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание! В. О. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократии! было возведено при Николае I».

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необ­ходимости проведения реформ государственного управления. На-1 против, после восстания декабристов мысль о необходимости пе-1 ремен в системе управления была одной из главных в политике!

10. Проблема реформ в правительственной политике России 243

власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, к власти, император уволил наиболее одиозных политиче­ских деятелей последних лет правления Александра I (в частно­сти, генерала А. А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших «молодых друзей» Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В. П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М. М. Спе­ранский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создан специальный секретный «Ко­митет 6 декабря 1826 г.» во главе с В. П. Кочубеем «для пере­смотра государственного управления». Комитет проделал огром­ную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд про­ектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, вклю­чавший вопрос об улучшении быта крестьян.

Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведе­ния реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Ус­ловно их можно свести к трем основным позициям: 1) убежде­ние в необходимости усиления режима личной власти (с этой це­лью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия — подробнее о ней см. ниже); 2) осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведе­ния кодификации законов и упорядочения на этой основе систе­мы государственного управления; 3) убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции — Ш отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Одной из характерных черт николаевской системы стало наса­ждение государственной идеологии и усиление патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай 1, по сути, вернулся к практике московских госуда­рей - установлению общего духа государственной идеологии: только теперь на смену известной формулы «Москва — Третий Рим» пришла знаменитая триада министра народного просвеще­ния С. С. Уварова «православие, самодержавие, народность». Эта концептуальная установка, получившая название теории «офици­альной народности», была ориентирована на сохранение в России самодержавия как национальной формы государственности, утвер­ждала православие в качестве господствующей религии и, апелли­руя к народности, ставила основной целью расширение социаль­ной базы самодержавия. Начиная с правления Николая 1, власть делает ставку на националистические настроения, разыгрывает на­циональную карту, т. е. делает шаги, сопровождавшиеся насильст­венной русификацией некоренных народов и инонациональных окраин, заведомо ошибочные в многонациональной стране.

244 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Проведению политики государственного патернализма актив­но содействовало созданное в рамках Собственной его импера­торского величества канцелярии¹ III отделение во главе с личным доверенным Николая I генералом А. А. Бенкендорфом. Создан­ное первоначально с целью надзора за законностью в стране, обеспечения спокойствия и охраны прав подданных от произвола властей, оно вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом своем значении сущест­вовавшие в XVIII в. тайные канцелярии по политическим де­лам. III отделение ведало всем полицейским сыском в стране, собирало информацию о настроениях в различных слоях общест­ва, осуществляло негласный контроль над всем государственным аппаратом, имело широкую сеть агентуры, в том числе за грани­цей для наблюдения за русскими эмигрантами, ведало тюрьмами, местами ссылки, делами о расколе и подчинялось лично импера тору.

Собственная его императорского величества канцелярия существовала с кон­ца XVIII в. как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняй­ся: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных орга­нов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни. Структурно Канцелярия состояла из шести созданных в разное время отделений,

I отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью мини­стров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало I проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной адми- I нистрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д.

II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамш I этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г, I под руководством М. М. Сперанского Полное собрание законов Российской им­перии в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649 — 1825 гг. и свод дей­ствующих законов в 15 томах).

III отделение занималось вопросами государственной и политической без-
опасности.

IVотделение управляло женскими учебными заведениями и благотвори- I
тельными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла I импе-1
ратрицы Марии Федоровны (1828 г.) и получило впоследствии названлв>1
«ведомство учреждений императрицы Марии».

V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы госу-
дарственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государи'¹!
венных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупнопД
государственного деятеля графа П. Д. Киселева).

VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе вуо|
ловиях Кавказской войны (создано в 1842 г.).

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 245

В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жан­дармских округов во главе с жандармскими генералами, подчи­нявшимися Жандармскому управлению, которое находилось в ве­дении III отделения. Основной целью этого нововведения было установление надзора за местной администрацией, сбор оператив­ной информации о настроениях в обществе, поиск беглых кресть­ян, исполнение законов и приговоров суда и т. д. При Нико­лае I впервые создается сельская полиция. С этой целью в 1837 г. уезды были разделены на более мелкие административные едини­цы — станы во главе с назначаемым губернатором становым при­ставом, опиравшимся в своей деятельности на вотчинную поли­цию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Ряд преобразований был проведен Николаем I в сфере сослов­ных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Перво­очередной задачей считалась необходимость укрепления дворянст­ва в связи с усилившимся процессом разложения, деклассирова­ния и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс оме-шанивания «благородного сословия» за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введен­ного петровской Табелью о рангах принципа выслуги. В связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дво­рянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин — потомственное дворянство (до этого соот­ветственно XIV и VIII чины). С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который за­прещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепост­ных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну. Однако этот Указ, как и петровские меры, на деле не применялся.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному разви­тию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобож­дения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопро­са гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 де­кабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дво­рянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество. В 1842 г. был издан Указ «Об

246 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX е

обязанных крестьянах», по которому крестьяне получали по вол помещика личную свободу и земельный надел в пользование, i который они обязаны были выполнять ряд повинностей в польз; помещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих кре­стьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачис­ляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий.

Дата добавления: 2015-04-29