Первая советская конституция и формирование новой системы государственного управления

Союз с левыми эсерами, обеспечивший большевикам победу над Учредительным собранием, оказался, как видно из вышеска­занного, недолговечным. Не признав решение IV съезда Советов (март 1917 г.) о ратификации Брестского мира с Германией, ле­вые эсеры вышли из правительства. 6 июля того же года они

' Морозов С. А. Указ. соч. С. 148-149.

326 Раздел V. Особенности советской государственности

подняли мятеж против большевиков, подавленный при активном участии делегатов работавшего 4-10 июля V Всероссийского съезда Советов. Съезд принял Конституцию РСФСР, которая юридически закрепила новую систему государственной власти и управления, сложившуюся в России к середине 1918 г. С при­нятием первой советской Конституции анонимное рабоче-кресть­янское правительство перестало быть временным и превратилось в правительство диктатуры пролетариата. Согласно Конституции Российская Советская Республика учреждалась «на основе сво­бодного союза свободных наций как федерация советских нацио­нальных республик».

Следует заметить, что у большевиков не было особенно боль­шого уважения к конституционным формам правления, которым они предпочитали противопоставлять формы прямого революци­онного действия. Достаточно вспомнить известную дискуссию между Лениным и Г. В. Плехановым, относящуюся к периоду первой русской революции. Первый русский марксист упрекал тогда Ленина за недооценку им значения зарождавшегося в Рос­сии конституционного строя и несдержанность в критике кон­ституционных взглядов, которые лидер большевиков называл не иначе как «конституционными иллюзиями». Сказанное в полной мере можно отнести к начальному этапу строительства советско­го государства, для которого было особенно характерно острое противостояние противоборствующих в революции сил, что из­начально обусловило приоритет классового интереса над правом. Кроме того, если учесть господствующую в то время среди боль­шевиков установку на мировую революцию, можно предполо­жить, что первая советская Конституция была, скорее всего, рас­считана на переходный период (переход к мировой революции) и поэтому не имела для большинства членов партии какого-то принципиального значения. Характерно, что в статьях Ленина тех лет сюжеты, связанные с конституцией, практически отсутст­вуют. Лидер большевиков больше был занят вопросом, как со­хранить власть в руках большевистской партии, и эта задача яв­лялась для него первостепенной.

Обращает на себя внимание классовая направленность содер­жания Конституции 1918 г. — она не признавала равенства прав граждан, так как ее составители считали, что это невозможно в классовом обществе. По мысли авторов Конституции, цель диктатуры пролетариата — не в установлении формального равен­ства, характерного для парламентских буржуазных демократий, а в ликвидации классовой эксплуатации и классового неравенст­ва. В связи с этим по Конституции 1918 г. представители рабоче­го класса имели преимущество в избирательных правах перед крестьянами (один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян), не говоря уже о так называемых «нетрудовых

Глава 14. Становление советской государственности 327

элементах» (представителей буржуазии, зажиточных крестьян, исполь­зующих наемный труд, священников), которые вообще были ли­шены избирательных прав.

Особенностью первой советской Конституции являлось то, что она не обеспечивала главного условия, составляющего основу конституционного строя — конституционных гарантий граждан, понимаемых как гарантии и защита личности от вмешательства государства. Устанавливая строй «диктатуры пролетариата», кото­рый вряд ли можно отнести к разряду правовых, конституцион­ных понятий, большевики вольно или невольно создавали усло­вия для безграничной власти государства, которое руководствова­лось в своей деятельности революционной целесообразностью, а не законом. В этих условиях свободы, провозглашаемые Кон­ституцией, оставались по преимуществу формальными, лишен­ными твердого основания закона, они даровались государством и в интересах государства. Кроме того, Конституция не преду­сматривала установление в советской политической системе прин­ципа разделения властей, являющегося, как известно, основным инструментом защиты личности от произвола власти в современ­ном демократическом государстве.

Согласно Конституции 1918 г. высшая власть в республике формально принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он из­бирался из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один де­путат на 125 тыс. жителей). Исполнительным органом съезда Со­ветов, осуществляющим всю власть в перерывах между съездами, являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), избираемый съездом Советов в составе не более 200 членов. ВЦИК назначал правительство — Совет Народных Комиссаров {Совнарком, СНК), основной функцией которого яв­лялось «общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой».

Однако с самого начала не существовало принципиального различия между высшими органами государственной власти, по­скольку новая система органов власти и управления строилась на соединении законодательной и исполнительной функций. Ленин еще в «Апрельских тезисах» обосновал основное требование большевиков, противопоставлявшее идее парламентской респуб­лики идею непосредственного правления народа, когда народ сам принимает решения, сам их исполняет и сам контролирует их реализацию. В этом смысле съезд Советов — это не парламент в точном понимании слова, а СНК —не кабинет министров, по­скольку различия между ними были не в функциях, а в положе­нии и месте, которое они занимали в государственной иерархии. Силу закона имели как постановления съезда Советов и ВЦИК,

328 Раздел V. Особенности советской государственности

так и декреты Совнаркома, а часто и нормативные акты нарко­матов.

Эта особенность советской государственной системы в пер­спективе создавала благоприятные условия для установления диктатуры правящей партии, если не забывать, что диктату­ра — это прежде всего сосредоточение власти в руках исполни­тельных органов. С другой стороны, наделение бюрократического по своей природе Совнаркома и других советских органов одно­временно исполнительной и законодательной властью таило в себе большую опасность: в этом случае закон неизбежно ста­новился орудием произвола, служил не целям общества, а из­менчивым, часто случайным целям управления, меняясь в зави­симости от воли и даже капризов управляющего.

Уже в первые месяцы советской власти обнаружилась тенден­ция к централизации власти и бюрократизации государственного аппарата путем постепенного усиления органов исполнительной власти за счет выборных представительных. Эта тенденция стала определяющей в условиях противоборства различных политиче­ских сил и начавшейся с лета 1918 г. гражданской войны в Рос­сии. Прежде всего, изменения касались положения и роли съезда Советов. Хотя формально съезд Советов представлял верховную власть в государстве, в действительности его влияние было но­минальным, поскольку большинство вопросов решались ВЦИ-Ком и его аппаратом. Ни председатель ВЦИКа, ни председатель Совнаркома никогда не отчитывались перед съездом. Первона­чально съезды Советов собирались через каждые три месяца, за­тем ежегодно, а с введением пятилеток — через каждые пять лет, постепенно превращаясь в чисто декоративные органы («царству­ет, но не управляет»).

Однако власть не оставалась и у ВЦИКа. По существу, вся полнота власти с самого начала была сосредоточена в Совнарко­ме, наделявшем правом издавать декреты без санкции ВЦИКа, перед которым он формально был ответствен. Хотя по закону этим правом СНК мог пользоваться лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, в обстановке гражданской войны ис­ключение становилось правилом, что дало основание меньшеви­кам и эсерам обвинять Ленина в захвате власти Совнаркомом, установлении им диктатуры СНК. Та же тенденция наблюдалась в системе местных Советов: реальная власть здесь также находи­лась не у самих Советов, а в руках исполкомов Советов.

Одновременно шел процесс усиления центра за счет ограни­чения местных органов власти. Складывалась весьма противоре­чивая ситуация. С одной стороны, большевики на словах под­держивали стихийное творчество народных масс по созданию но­вых органов власти, с другой стороны, ставя целью установление диктатуры пролетариата, должны были выступать за создание

Глава 14. Становление советской государственности 329

сильного централизованного государства, призванного защитить завоевания революции, и в этой связи решительно боролись как против проявлений синдикализма рабочего класса, так и против сепаратизма местных властей.

Однако здесь большевикам пришлось столкнуться с серьез­ными трудностями. Своеобразие новой структуры местной вла­сти, возникшей в ходе революции, состояло в том, что она строилась вокруг системы Советов, которые возникли задолго до Октябрьской революции и обладали значительной самостоятель­ностью по отношению к центральной власти. Местные Советы возникали стихийно, как свободные неформальные собрания и в большинстве случаев имели многопартийный характер. Лозунг «Вся власть Советам!» был воспринят на местах как провозгла­шение права на широчайшую местную автономию, которую на­чали решительно осуществлять.

В ведении местных Советов находилась милиция, которая создавалась в соответствии с постановлением НКВД от 10 нояб­ря 1917 г. самими Советами и полностью им подчинялась. Не­сколько позже в ведение местных Советов были переданы и воо­руженные формирования. Согласно изданному СНК и утвер­жденному ВЦИКом декрету «О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам» (апрель 1918 г.) в распоряжение губернских военкомов поступали вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имуще­ства, предназначенные для военных нужд губерний.

Таким образом, на первых порах местные Советы не только обладали достаточно широкими полномочиями, но и часто, не имея постоянной связи с центром, являлись полновластными хо­зяевами на своей территории. В результате в первые месяцы со­ветской власти Советское государство представляло собой феде­рацию отдельных властей, а власть Совнаркома не выходила за пределы Петрограда. Поэтому уже с лета 1918 г. начинается на­ступление на местные Советы: многие из них были распущены, другие переизбирались.

Не следует, однако, преувеличивать значение Советов как представительных органов власти и как институтов общественно­го самоуправления. Ни тем ни другим они, по сути, не являлись. Прежде всего потому, что, уничтожив разделение властей как «буржуазный пережиток», большевики тем самым изначально уп­раздняли институт представительства населения. Кроме того, в сравнении с представительной демократией советская система обладала двумя особенностями. Во-первых, Советы существовали не на всех уровнях власти, действуя, как правило, на уровне гу­бернии, уезда. Население избирало съезд Совета, который соби­рался один раз в год. Съезд избирал исполком, проводящий за­седания раз в квартал. Исполком избирал Президиум, действую-

330 Раздел V. Особенности советской государственности

щий постоянно. Во-вторых, на основе прямого избирательного права формировались лишь городские и волостные Советы. Со­веты других уровней формировались путем делегирования депута­тов из состава нижестоящих Советов. Таким образом, создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции, функции исполнения и управления хозяйством (отделы губисполкомов и исполкомов). Эта система управления исключала возможность существования представительной власти как особого органа насе­ления, наделенного специальной компетенцией.

Что касается органов земского и городского самоуправления, возникших и успешно развивавшихся в дореволюционный пери­од, то они просуществовали после Октябрьской революции не­долго. После выхода из правительства левых эсеров (март 1918 г.) был упразднен Наркомат местного самоуправления, учрежденный в декабре 1917 г. при создании коалиции большевиков с левыми эсерами для руководства реформой местного самоуправления, начатой еще Временным правительством до взятия большевика­ми власти. Специальным декретом Совнаркома (август 1918 г.) самоуправление было ликвидировано и в городах, и в волостях. Попытка возродить самоуправление была предпринята в нача­ле 1920-х гг., но через несколько лет прекратилась в связи с на­чавшейся в 1928—1930 гг. административно-территориальной ре­формой. Под лозунгом «смычки города и деревни» волости были укрупнены и заменены на районные администрации. С этого времени и до 1992—1993 гг. в России института самоуправления не существовало.

И все же основополагающая тенденция развития советской государственности заключалась не в этом. По мнению большин­ства современных авторов, споры о компетенции органов власти, которые велись в первые годы советской власти, теряли смысл, так как за Конституцией и за Советами стояла единственная власть — власть правящей партии большевиков. Все основные го­сударственные решения принимались сначала на съездах партии, а уже затем обсуждались и одобрялись съездами Советов. Так, решение о заключении сепаратного Брестского мира с Германией (март 1918 г.) было принято сначала на VII съезде РКП(б)¹, а только потом закреплено IV съездом Советов. Точно так же ре-

На этом съезде по инициативе Ленина большевистская партия, именовав­шаяся до этого РСДРП(б) — Российской социал-демократической рабочей партией большевиков, была переименована в Российскую коммунистическую партию боль­шевиков — РКП(б). Изменяя название партии, большевики тем самым стремились отмежеваться от западной социал-демократии, отказавшейся от марксистской идеи пролетарской революции и вставшей на путь реформизма, что было воспринято ленинцами как оппортунизм и предательство дела рабочего класса.

Глава 14. Становление советской государственности 331

шение о переходе к новой экономической политике (нэп), имев­шее судьбоносное значение для страны, было принято на X съезде партии (март 1921 г.).

Именно партия осуществляла все назначения на ключевые административные посты в государстве. Уже на VIII съезде РКП(б) (март 1919 г.) в новой программе партии был недвусмыс­ленно поставлен вопрос о доминирующей роли коммунистиче­ской партии в Советском государстве. Партийным организациям вменялось в обязанность прилагать все усилия для завоевания безраздельного господства в Советах и установления фактическо­го контроля над их деятельностью. Для контроля над государст­венным аппаратом в ЦК партии, республиканских и губернских комитетах в 1919 — начале 1920 г. были созданы учетно-распреде-лительные отделы (Учраспредотделы), ведавшие подбором и рас­становкой кадров на все ответственные государственные и пар­тийные посты. Пройдет немного времени, и Ленин, не скрывая, отметит в брошюре «Детская болезнь «левизны» в коммунизме» (май 1920 г.), специально изданной для широких партийных масс: «Ни один важный политический или организационный во­прос не решается ни одним государственным учреждением в на­шей республике без руководящих указаний Цека партии»¹.

В этом состояла главная особенность советской политической системы, отделявшая ее от всего предшествующего исторического развития России. Впервые в истории власть переходила не к го­сударству, а к партии, в руках которой постепенно сосредоточи­лись все нити реального управления обществом. Само же госу­дарство, от имени которого на словах все вершилось, на самом деле не являлось здесь основным инструментом формирования общественных отношений.

Экономические приоритеты новой власти. Сущность политики «военного коммунизма»

Говоря о начальном этапе формирования советской государст­венной системы, очень важно различать два отличавшихся друг от друга периода в истории большевистской революции, позво­ляющих лучше понять политику правящей партии. Первый пери­од характеризовался насильственным разрушением прежнего бур­жуазного строя и соответственно старой государственной маши­ны. Для этого периода необходимо было стихийное увлечение широких народных масс, так как нужен был сокрушительный удар. Второй период, напротив, означал попытку осуществления нового строя по большей части без участия настроений и воли

¹ Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 41. С. 30-31.

332 Раздел V. Особенности советской государственности

масс, преимущественно аппаратом организованного партийного меньшинства. В первом случае активны были не только вожди и их партии, но и сами массы, во втором действовали в точном понимании этого слова в основном только верхи, правящая ком­мунистическая партия. Массы же в своем большинстве не пони­мали «конструктивных целей социализма» как организации хо­зяйственной жизни, но зато воспринимали и активно применяли пропагандируемые новой властью средства борьбы со старым строем, основанные на разрушении унаследованных обществен­ных отношений и учреждений.

Следует сказать, что, придя к власти, большевики не имели, да и не могли иметь в силу сложившихся обстоятельств четко разработанной программы построения нового общества. В то же время уже в «Апрельских тезисах» Лениным были сформулирова­ны две основополагающие идеи, которыми должна была руково­дствоваться партия, оказавшись у власти: установление рабочего контроля над производством и распределением продуктов и проведе­ние национализации всех банков страны с последующим.слиянием их в единый общенациональный банк. В ноябре 1917 г. был при­нят декрет и «Положение о рабочем контроле», по существу уза­конившие существовавшую на многих предприятиях с лета 1917 г. практику, когда рабочие предприятия через выборный заводской комитет (фабзавком) контролировали деятельность администрации, имели доступ к бухгалтерским книгам, вмешивались в вопросы найма и увольнений. При каждом городском Совете был создан Совет рабочего контроля, образован также высший орган — Госу­дарственный всероссийский совет рабочего контроля, который практически сразу влился в структуру созданного Декретом от 15 декабря 1917 г. Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), что по сути означало подчинение рабочего контроля государствен­ному. Одновременно с национализацией частных банков и объяв­ления банковского дела государственной монополией началась на­ционализация ряда промышленных предприятий, которая прово­дилась пока что как ответная мера государства на саботаж и локауты со стороны предпринимателей.

Но уже первые итоги «красногвардейской атаки на капитал» заставили Ленина пересмотреть прежние установки. Отсутствие необходимых знаний и опыта управления у основной массы рабо­чих привело к дискредитации самой идеи рабочего контроля на промышленных предприятиях, результатом проведения которого стал повсеместный развал промышленного производства, хаос и неразбериха на предприятиях. В начале весны 1918 г. в брошю­ре «Очередные задачи Советской власти» Ленин предлагает резко сменить внутриполитический курс и приостановить национализа­цию и экспроприации, навести порядок на государственных пред­приятиях, установить строгую дисциплину труда с опорой на ма-

Глава 14. Становление советской государственности 333

термальные стимулы. Ленинский план предусматривал сохранение частного капитала, установление технического сотрудничества с крупной буржуазией, использование советской властью знаний и опыта «буржуазных» специалистов. Вся совокупность предлагае­мых мер получила название государственного капитализма и строилась на признании необходимости переходного этапа к со­циализму, основанного на смешанном экономическом порядке.

Однако ленинскому плану не суждено было сбыться. Слож­ные экономические и политические условия, связанные с хозяй­ственной разрухой и начавшейся гражданской войной, потребо­вали изменения экономического курса правительства, главным содержанием которого стал переход к широкой национализации и концентрации всех ресурсов в руках государства. Тем самым открывался новый этап в развитии большевистской революции, получивший название «военного коммунизма». Проводимая в этот период экономическая политика обладала рядом специфических черт, оказавших существенное влияние на дальнейшее развитие советского общества и всей системы управления.

В самом общем плане суть этой политики сводилась к исполь­зованию государством в условиях войны особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой, централизации и милитаризации управленческих структур. Основным содержанием политики «воен­ного коммунизма» стала замена механизма рыночных отношений ко­мандно-административными методами управления обществом. С це­лью обеспечения победы над белыми армиями страна превраща­лась в единый военный лагерь. Для централизации всех ресурсов была осуществлена национализация важнейших отраслей крупной и средней промышленности. Этот курс был закреплен декретом СНК от 28 июня 1918 г. Функции управления национализирован­ными предприятиями передавались ВСНХ, созданному для коор­динации и объединения деятельности всех экономических орга­нов и учреждений страны. Руководство хозяйственной жизнью регионов возлагалось на создаваемые при Советах местные сов­нархозы (советы народного хозяйства), находившиеся в двойном подчинении — ВСНХ и исполкомов соответствующих Советов. Была введена всеобщая трудовая повинность. В условиях крайнего дефицита промышленных товаров и растущей инфляции запреще­на частная торговля, вводилась оплата труда рабочих «натурой» (продуктовые пайки, талоны на питание в столовой и т. д.), отме­нена плата за жилье, транспорт, коммунальные и прочие услуги. Важной составляющей политики «военного коммунизма» являлась продразверстка, принуждавшая крестьян по устанавливаемым свер­ху планам (разверстки по губерниям) сдавать государству излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов по твердым ценам, также устанавливаемым государством. Все это

334 Раздел V. Особенности советской государственности

вело к постепенному свертыванию товарно-денежных отношений и замене их прямым продуктообменом.

Здесь важно обратить внимание на следующее обстоятельство. Долгое время господствовало мнение, согласно которому полити­ка «военного коммунизма» являлась вынужденной мерой, порож­денной условиями Гражданской войны. Однако целый ряд фак­тов говорит как раз об обратном. Сами большевики не отрицали, что проводимая ими в первые годы Советской власти экономи­ческая политика кроме прочего предполагала возможность введе­ния социализма в России сверху. «Военный коммунизм, — писал один из ведущих теоретиков большевизма Н. И. Бухарин,— мыс­лился нами не как «военный», то есть пригодный только для оп­ределенной ступени в развитии гражданской войны, а как уни­версальная, всеобщая и, так сказать, нормальная форма эконо­мической политики победившего пролетариата»¹. На практике это выразилось в тотальном обобществлении средств производст­ва, повсеместной отмене всех видов частной собственности.

Не чем иным, как только стремлением «ввести социализм сверху», объяснялся и фактический отказ большевиков от ими же провозглашенного в качестве одного из первых законодатель­ных актов Советской власти Декрета о земле. В основу этого Декрета был положен эсеровский проект, выработанный на осно­ве 242 крестьянских наказов и предусматривавший наряду с уравнительным распределением земли существование различ­ных форм землепользования (подворную, хуторскую, общинную, артельную и др.). Однако уже в апреле 1919 г. был принят декрет ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о методах пере­хода к социалистическому земледелию», ставший впоследствии, как справедливо считают исследователи, юридической основой сталинской «сплошной коллективизации». Объявив основной формой землепользования «крупные советские хозяйства, комму­ны, общественную обработку земли», а индивидуальное кресть­янское хозяйство — «преходящим и отживающим», декрет утвер­ждал идеологию и психологию быстрого скачка к коммунизму, приобретавшего все больше сторонников в рядах партийных функционеров.

Успехи в Гражданской войне, которые у многих большевиков ассоциировались с реализацией политики «военного коммуниз­ма» с ее жесткой централизацией, еще больше усиливали иллю­зии о возможности введения социализма сверху. Характерно, что даже в конце 1920 г., когда Гражданская война была фактически уже закончена, за несколько месяцев до введения нэпа эта ли­ния продолжала оставаться решающей. Достаточно сказать, что именно в это время — 29 ноября 1920 г. был опубликован декрет

Бухарин N. О ликвидаторстве наших дней // Большевик. 1924. № 2. С. 4, 5

Глава 14. Становление советской государственности 335

советского правительства о национализации предприятий про­мышленности, имеющих 5—10 наемных рабочих.

Дата добавления: 2015-04-29