Правовой аспект государственного управления

Законодательство о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих — условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п.

Каковы основные источники этого законодательства? Они перечислены в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1)[8]. Разумеется, и сам этот закон является одним из главных ее источников. Любое законодательство представляет собой систему, а в нашем случае это система двухуровневая. Первый из уровней — федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ. Второй уровень — законодательство субъектов Федерации — их конституции, законы, уставы и т. п.

Конституция Российской Федерации. Конечно в ней конкретного регламента госслужбы, но увидим целый ряд положений, закладывающих ее основы (как, впрочем, и основы многих других сторон нашей жизни). В этом и состоит ее задача – не случайно ведь Конституция называется Основным законом. Без каких же ее положений даже идеально внутренне организованная госслужба не может существовать заключаются в следующем:

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2);

Единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст. 5 ч. 3).

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18).

Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2).

Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).

Равный доступ граждан к государственной службе (ст. 32 ч. 4).

Некоторые обязанности всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.)[9].

Схема 1.

«Как же так? Ведь государственная служба предполагает целый ряд правоограничений для состоящих на ней лиц. Не противоречит ли это Конституции?» Нет, ибо ст. 55 указывает, что такое ограничение прав допускается, но только по федеральному закону.

В связи с этим нужно отметить что. Решительно повернув к демократическим формам общественной жизни, мы претендуем на статус правового государства. Но тогда особенно важна защита прав человека, в частности госслужащего, учитывая к тому же ограничения его прав. К чести наших законодателей надо сказать, что они понимают принципиальную важность такой защиты и предусмотрели это в Основном законе страны. Ст. 42 п. 2 Конституции РФ[10] прямо говорит о возможности обжалования в суд решений и действий (или без действия) органов государственной власти и должностных лиц. Но почему же ни здесь, ни в Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, нет конкретного перечня таких действий и решений? Потому что даже самое подробное их перечисление не может быть полным, а значит, будет ограниченным. Закон же исходит из того, что в таком вопросе не может быть ограничений.

Федеральные законы. Продолжим наш путь по иерархической лестнице законодательства о госслужбе. В ст. 4 п. 1 Закона от 31 июля 1995 г. среди следующих по значению после Федеральной Конституции источников этого законодательства указаны законы. Сейчас поговорим о федеральных законах.

Если же мы упомянули об иерархической лестнице, то сразу скажем, что федеральное законодательство также занимает на ней две ступеньки, т. е. включает акты двух уровней. Сразу отметим, что юридически, как законы, они равноправны, но по степени обобщения иерархичны. На верхней ступени стоит базовый Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”, устанавливающий правовые основы как самой госслужбы, так и положения ее служащих. Нижняя ступень занята тем, что юристы называют «иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Должны бы тут быть и конкретные федеральные законы, но правда в том, что таковых пока не существует…

А между тем Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о госслужбе) является базовым, т. е. содержит основы (начала) всех иных законодательных актов по этой проблематике. Но в отличие от Конституции РФ он еще и регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри, другими словами, устанавливает конкретные принципы ее организации и правового положения госслужащих.

И все же он остается базой без адекватной «надстройки», что означает массу в полной мере не реализованных возможностей и вполне реализованных злоупотреблений... Это особенно тревожит потому, что ряд положений Закона имеет рамочный характер, а такие положения просто требуют конкретизации. И еще потому, что уж важные возможности, заложенные в базовом законе, слишком долго ожидают своей разработки. Это возможности поставить пределы бюрократизму, коррупции, произволу центрального и местного чиновничества, практике подбора кадров по принципу личной преданности. Благодаря этому Закону можно повысить требования к государственным служащим, исполнению ими своих обязанностей и обеспечить их правовую и социальную защищенность.

Что же представляет собой сам Закон о госслужбе? Думаю, что для того чтобы получил начальное представление о нем, достаточно будет перечислить названия его глав. Таких глав шесть, и они подразделены на 30 статей.

Глава 1 «Общие положения дает содержание основных понятий государственной службы. Глава II «Основы организации государственной службы» представляет общие принципы организации госслужбы и по рядок ее финансирования. В главе III «Основы правового положения государственно го служащего» рассматриваются его права и обязанности. Глава IV «Прохождение государственной службы» регламентирует общий порядок поступления на госслужбу и ее прохождение. В главе V «Обеспечение эффективности государственной службы» определены полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и общий порядок со здания подобных органов в субъектах Российской Федерации. Наконец, глава VI «3аключительные и переходные положения» устанавливает порядок вступления в силу Федерального закона.

Другие федеральные законы о госслужбе на сегодняшний день не существуют. Имеется лишь один проект такого закона, подготовленный Правительством РФ, о федеральной государственной службе в Российской Федерации. Он представлен в Государственную Думу, где и ожидает своего утверждения. Поэтому переедем к рассмотрению «иных нормативных правовых актов», под которыми имеются в виду указы и распоряжения Президента и постановления правительства РФ.

Указы и распоряжения Президента. В Законе о госслужбе есть одно положение, от которого мы хотели бы оттолкнуться, начиная рассмотрение актов Президента. В нем говорится, что вопросы государственного управления, регулируемые нормативными правовым и актами Президента и Правительства РФ, могут также регулироваться Федеральным законом. Это, конечно, так. Но у законов есть свои специфические особенности. Они, например, не могут разрешать каждую конкретную ситуацию, так как по самой своей носят общий характер, т. е. не рассматривают ситуации, а обобщают их, выявляя закономерности. Кроме того, законы принимаются долго, а государственное управление (как и любая другая деятельность, регламентируемая законами) идет и требует своего регулирования.

Для того чтобы удовлетворить эти объективные требования, рядом с законами, на той же ступени законодательной иерархии стоят акты оперативного регулирования. В частности, если говорить о госслужбе, то здесь важнейшими из таких актов и по количеству, и по решаемым вопросам являются указы и распоряжения Президента РФ.

Проблематика, которую затрагивают эти акты, свидетельствует, что практически ни один аспект государственного управления не остался вне поля зрения законодателей. Основное внимание уделено организации государственного управления. Но кроме этого регулируются управление ею; вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих; организации их учебы и научного обеспечения; финансирования; дисциплины и др.

О важности этих вопросов говорит и тот факт, что еще до принятия Закона о госслужбе в 1995 г. Указом Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе[11]. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по различным проблемам государственного управления, с одной стороны, обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой — подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995 г.

Из числа «организационных» наиболее важным можно считать Указ от 6 сентября 1996 г. «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Указ издан «по горячим следам» Закона о госслужбе, выделяется среди прочих многосторонностью, системностью подхода и утверждает обширный план мероприятий по организации государственного управления.

Принципиальное значение для организации государственного управления имели два указа Презитента - №32 и 33 от 11 января 1995 г., которыми он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Можно говорить о громоздкости структуры нашей государственного управления, о тенденциях к ее упрощению, которые все явственнее заметны в развитых странах, но остается фактом, что в практической деятельности федерального государственного управления России эти указы стали основополагающими и для приема на государственное управление, и для продвижения по ней, и для четкого распределения и исполнения обязанностей, для достаточно эффективного ее функционирования.

Иные нормативные правовые акты о государственной службе. К таким актам относятся уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах и подразделениях (они в основном определяют статус тех или иных должностных лиц), должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами. Задача у них одна — конкретизировать законодательство более общего характера, не выходя за его рамки.

Например, положения о дисциплине действуют в целом ряде отраслей и сфер государственной деятельности и отражают их специфику. Многие из них утверждены постановлениями Правительства. Они имеют типичную для дисциплинарных актов структуру: общие положения — поощрения— взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

В целом нормативные правовые акты этого ряда имеют ограниченное действие — распространяются на отдельные категории госслужащих.

Дата добавления: 2015-04-29