ВВЕДЕНИЕ 17 страница

Укрепление государственности, развитие его цивилизованных форм невозможно без утверждения муниципального управления, его совершенствования. Если этого не происходит, то неизбежен отрыв государства от гражданского общества. Оно перестает защищать его интересы и тогда бессмысленно говорить об укреплении вертикали власти, которая становится бюрократической, авторитарной.

Поэтому при всей внешней схожести этих двух понятий, между ними существует весьма значительное различие и по форме, и по содержанию.

Муниципальные образования, органы местного самоуправления берут на себя прежде всего заботы по обеспечению высокого качества жизни граждан, их физического и нравственного здоровья.

Решение этих вопросов возможно только при условии, что население — хозяин и собственник территории, на которой оно проживает. Следовательно, муниципальная власть, располагая муниципальной собственностью, муниципальной экономикой, местными ресурсами, должна активно пользоваться и иными (отличными от государства) методами регулирования общественных дел — не только административными, правовыми, экономическими, но и нормативно-нравственными, включающими в процесс регулирования традиции, ценности, общественное мнение и т. п.

В целом традиционный (тоже своего рода концептуальный) подход к развитию местного самоуправления только «сверху» сегодня исчерпал себя и не может быть признан достаточным. Стало очевидным, что само население местного сообщества должно быть включено в решение местных проблем, получить для этого необходимые властные полномочия, материально-финансовые ресурсы, что порождает у людей принципиально иную мотивацию к развитию местного хозяйства, рациональному использованию имеющихся ресурсов, не только природных, но и интеллектуальных, управленческих, кадровых и других, относящихся к числу нетрадиционных.

Только в таких условиях активности, «самодержавия» самого населения может быть преодолен давно устаревший подход к социальной защите людей, проживающих в местном сообществе, путем оказания денежной и материальной помощи из Центра. Само население местного сообщества должно, наконец, включиться в активное зарабатывание средств на свои социальные нужды, в создание современной социальной инфраструктуры, достойной окружающей среды через развитие рыночных отношений. Возникающие в этом случае новые ценностные ориентации на развитие, возрождающийся коллективный интеллект, духовно-нравственные побудители, чувство сопричастности к «малой Родине» и социального оптимизма станут мощными источниками саморазвития и самодвижения населения по пути к разрешению возникших сегодня противоречий, сложившихся диспропорций и разрушений местной жизни. Эти социальные и духовные резервы местного сообщества сегодня не реализованы, не могут быть «распечатаны» только через властные отношения, они не регулируются только муниципальным правом и могут быть приведены в движение через активное участие людей в решении собственных дел и под их ответственность.

Пока нынешнее муниципальное управление плохо связано с решением принципиальных вопросов местной жизни: с развитием местной промышленности, распоряжением муниципальной собственностью, водными, земельными, лесными и другими природными ресурсами. Поэтому население, проживающее на территории местного сообщества, как и прежде, выступает в виде просителя, жалобщика перед администрацией города, района, поселка, другими органами власти.

По существу опять насаждается бюрократическая модель

управления, основанная на устаревших стратегиях и прежних стереотипах мышления, вследствие чего имеют место:

а) ошибки формального отношения — когда местное самоуправление подменяется его организационно-правовой формой и местное население фактически выключено из практического участия в решении местных вопросов;

б) подмена явления его предпосылками — можно иметь определенные нормативно-правовые, организационные условия, но без наличия материальной базы, финансовых средств, муниципальной собственности и низкой мотивации населения к участию в решении принципиальных вопросов территории никакого местного самоуправления быть не может;

в) ошибки ускорения — нарушение естественного темпа формирования местного самоуправления, когда не учитывается степень готовности местного сообщества как субъекта муниципального управления;

г) ошибки административного нажима состоят в навязывании местному сообществу определенных сверху форм, режима, правил игры. Организация местного самоуправления — исключительная прерогатива местного сообщества. Компетенция органов федеральной и региональной власти — обеспечение условий и создание необходимых предпосылок для этого.

Концептуальная идея организации местного самоуправления — сочетание инициативы «снизу» с финансово-правовым обеспечением «сверху» — дополняется новой концепцией корпоратизма местного сообщества. С помощью промышленно-финансовых групп коммерческого сектора, муниципального менеджмента, которые аккумулируют средства населения, формируется корпоративная собственность муниципальных образований. Последняя создает иную мотивацию участия людей в решении местных вопросов, порождает новые источники получения финансовых средств путем взаимного кредитования.

В данной концепции развития горизонтальных связей местного сообщества и способов ее реализации предлагается иная технология антикризисного управления, которая позволяет сделать население территории субъектом управления, мотивирует его к разработке и поддержке местных, региональных и федеральных программ и к более эффективному использованию местных ресурсов.

Она принципиально отличается от ныне действующей, которая углубляет кризисное развитие общества.

Укрепление местного самоуправления в системе муниципального управления — принцип организации самой власти, подконтрольной населению местного сообщества, предполагающий построение самой федеральной власти «снизу», превращение государства в цивилизованный институт гражданского общества, а выборной демократии — в демократию соучастия.

Такова социальная технология организации всей конструкции новой российской государственности: либо она будет принята на вооружение, либо неизбежен новый тоталитарный диктат власти чиновников.

Развитие демократии снизу — от муниципальных образований, регионов на основе договорных отношений и закона, делегирования Центру необходимых властных полномочий — такова универсальная технология реформирования самой власти, которая в стратегии местного сообщества, ее концептуальной схеме подкреплена рядом специальных технологий, развертывающихся по этапам, по шагам, по мере готовности самого населения местного сообщества взять на себя ряд властных полномочий.

Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что в основу системной модели местного самоуправления должны быть положены прежде всего выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением.

Обязательное наличие представительного органа власти предполагает принцип разделения властей и на этом уровне. Право и способность местных органов власти регулировать и управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность, территориальная целостность, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, материально-финансовая достаточность в части гарантированности минимальных социальных стандартов, соразмерность полномочий местного самоуправления ресурсам составляют совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, интегрируют своеобразную системную российскую модель местного самоуправления. Сравнивая меру воплощения этой модели в жизнь с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении в том или ином муниципальном образовании, можно говорить о степени демократизации муниципального управления в целом, его влиянии на демократические процессы в стране.

Органы местного самоуправления, осуществляющие различные функции, помогают эффективной деятельности государства.

Новизна нашего подхода к развитию муниципального управления в том, что он основывается на принципах корпоратизма, корпоративной экономике, углублении корпоративных связей через практическое осуществление следующих шагов:

а) на федеральном уровне в законодательном порядке четко определяются вопросы децентрализации и деконцентрации власти;

б) законодательно решаются вопросы собственности, земли, финансово-бюджетной политики, закрепляются специфические функции государства (разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации) и функции местного самоуправления, определяется государственный и муниципальный сектор на территории и их хозяйственные связи;

в) четко формулируются понятия муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальной собственности, муниципальных земель, муниципальных лесов и других ресурсов, что определяет понятие «муниципальная политика России»;

г) при делегировании государством отдельных функций органам местного самоуправления последние в обязательном порядке наделяются соответствующими материально-финансовыми и иными ресурсами;

д) законодательные органы:

создают правовое пространство для деятельности всех субъектов отношений, в том числе и местного сообщества, органов местного самоуправления;

определяют прерогативы и гарантируют вопросы муниципальной политики (закрепление муниципальной собственности, финансовой базы и т. д.), принимая отдельные (адресные) законы и иные нормативно-правовые акты;

принимают государственную программу муниципальной политики России, где на основании законодательной базы выдвигают цели и задачи проводимых реформ местного самоуправления, в том числе и на муниципальном уровне;

гарантируют общегосударственные социальные стандарты, то есть тот минимум благ, которые граждане должны получать от государства.

Такой подход обеспечит научность внутренней политики России, в русле которой разрабатывается и осуществляется муниципальная политика, позволяющая:

а) эффективно регулировать в рамках закона социально-экономические процессы во благо граждан, обеспечивать доступность, всеобщность, адресность и гарантии как государственной власти, так и власти местного самоуправления;

б) создавать условия социального развития муниципальных образований в соответствии с международными стандартами путем поддержки интересов населения.

Местному сообществу может быть предоставлена возможность самостоятельно:

определять пути, формы и стадии перехода к реальному самоуправлению с учетом специфики данного населенного пункта и города, а также степени готовности населения взять на себя ответственность за управление развитием территории, решение местных задач;

создавать структуру и организацию местного самоуправления с учетом исторических, национальных и местных традиций и обычаев;

находить способы осуществления собственных инициатив по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления. Для этого необходимо правовое обеспечение муниципального менеджмента, участия населения в финансировании социально-экономических программ развития своего города (района).

Использование аналитических моделей местного сообщества — функциональных, организационно-управленческих, материально-финансовых и правовых механизмов и элементов — позволяет более обстоятельно описать местное сообщество, его институты, оценить реальное состояние и качество правовой базы. Мониторинг качественного измерения различных переменных приближает нас к выявлению и оценке ресурсного обеспечения местного самоуправления, определению стратегии и приоритетов, что, в свою очередь, дает основание для более обстоятельного анализа механизма правового регулирования местного самоуправления. Не проделав предварительной аналитической работы, малопродуктивно изучать особенности правового регулирования местного самоуправления на территории, где имеет место не только специфика, но и, как в капле воды, отражаются и общие закономерности, тенденции развития муниципального управления в целом.

Скажем, некоторые территории располагают избыточной налоговой базой, другим не хватает средств для обеспечения минимальных социальных стандартов.

Базовый же принцип заключается в том, что какое-то минимальное количество жизненных благ и условий должно быть обеспечено усилиями всего государства. Государственное регулирование создает лишь возможность экономического успеха всем, кто захочет и сможет жить лучше, ибо финансовая сила общин даже в таких странах, как Австрия, Швеция, Финляндия, весьма различна. Для России такая неравномерность базовых условий особенно характерна. Выход из положения видится в создании системы муниципального управления, способного обеспечить наиболее благоприятные условия для выравнивания экономического и социального положения, в поддержке предпринимательства, мелкого и среднего бизнеса, в формировании корпоративной собственности местного сообщества, развитии некоммерческого сектора.

Корпоративные модели организации жизнедеятельности местного сообщества, в чем убеждает отечественный и зарубежный опыт, могут быть различными.

Однако универсальная технология их реализации и принципиально иная концепция развития местного сообщества заключается в том, чтобы не подменять средства (экономика, рыночное хозяйство, реформы) целями его развития — повышением качества жизни своих граждан. При корпоративной модели меняется цель общественного развития местного сообщества — не само по себе развитие местного хозяйства, наращивание или сокращение его объемов в соответствии с национальными требованиями, а развитие производства для оздоровления жизни населения. Использование социального ресурса местного сообщества выступает не только как средство развития, но и как его основной смысл, как главный рычаг подъема территории, ее «прорыва» и накопления потенциала развития.

Такое положение дел соответствует требованиям мировой тенденции — не экономика определяет цель развития местного сообщества, а социальные параметры, улучшение которых является главным источником повышения качества самих экономических показателей эффективности, надежности, конкурентоспособности; меняет всю систему выдвижения и построения стратегических целей местного сообщества, в качестве которых выступают:

во-первых, увеличение доходов местного сообщества, создание условий, когда нет нищих и бедных, а есть население с высоким уровнем достатка;

во-вторых, укрепление социального здоровья населения местного сообщества, обеспечение условий, при которых средняя продолжительность жизни людей возрастает до мирового стандарта — 85 лет, а заболеваемость снижается до 1 дня в год в расчете на работающего;

в-третьих, социальная и личная безопасность.

Достижению этих целей и результатов служит корпоративный путь организации местной жизни. В результате решаются следующие задачи:

высокая продолжительность жизни без заболеваний, творческая и социальная активность;

высокие доходы населения, когда семья расходует из своего бюджета менее 1% на питание;

сервис и комфортность жизни обеспечивают полноценные условия для самосовершенствования и творческого развития человека как личности;

подрастающее поколение, согласно принятым муниципалитетами (городами и районами) правилам, становится

полноправным собственником наряду с работающим населением и пенсионерами;

население — хозяин и собственник территории, на которой оно проживает.

В науке разработана универсальная технология реализации этих целей, которая меняет привычный механизм распределения и поступления финансовых средств на социальные нужды населения только «сверху». Появляются финансовые источники на местном уровне, доходы населения быстро растут и используются на нужды развития местной промышленности, сельского хозяйства, всех секторов хозяйственного комплекса. Последний перестраивается под социальное обустройство граждан, создание необходимых рабочих мест, использование муниципальной собственности для местного сообщества, которое определяет не только стратегии собственного развития, но и принципиальные технологии их реализации.

Корпоратизм углубляет также и регулирует многообразные связи и отношения в системе муниципального управления. И здесь важно обратить внимание на сущность муниципального права. Эта новая отрасль права Российской Федерации регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, во-первых, «собственных» полномочий местного самоуправления (то есть тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, отдельных государственных полномочий, которыми законом могут наделяться органы местного самоуправления. Речь идет прежде всего о регулировании следующих отношений:

управления муниципальной собственностью и местным хозяйством, формирования и исполнения местного бюджета;

выбора населением организационных форм самоуправления, структуры и формирования его органов, реального воплощения народовластия на своей территории;

осуществления органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных функций;

реализации органами местного самоуправления права на судебную защиту от неправомерных в отношении их действий

и компенсации понесенных затрат по переданным государственным функциям.

Без решения этих вопросов, без разработки и реализации ведущих стратегий, как показывает опыт и данные исследований, у местных сообществ нет перспектив демократического цивилизованного развития.

Ведущий и весьма распространенный стереотип в российской управленческой культуре, в общественном сознании — прагматизм, отторжение научных методов управления, в том числе и на муниципальном уровне. И сегодня национальное самосознание отторгает проектирование как цивилизованный способ обустройства муниципального дома, где постоянно меняются внешние и внутренние условия, возникают новые проблемы. Правильно выбранный вектор развития в таких условиях позволяет трезво оценить сложившуюся ситуацию, сконцентрировать средства и ресурсы на преодолении трудностей, дисбалансов на основе научного проектирования. И чем активнее в этот процесс вовлечены интеллектуальные силы местного сообщества, его гражданские институты, в том числе и муниципальная наука, тем демократичнее обсуждаются различные альтернативные проекты выхода из кризисных ситуаций, преодоления трудностей, тем эффективнее целостное развитие территории.

Известно, что механизмы, представляющие суть инновационного прорыва, — системы взаимодействующих экономических, политических, социальных, духовных явлений — возникают под воздействием начального импульса — управления, муниципального в том числе.

Поэтому следующая стратегия развития местного сообщества — это стратегия инновирования муниципального управления на основе разработки и использования проектных, программно-целевых методов управления, создания в муниципальных образованиях современных информационно-анализирующих систем и подготовки соответствующих им профессионалов — кадров муниципального управления. Реализация ее начинается с аналитической деятельности, в основе которой лежит получение всесторонней информации о количественном и качественном состоянии процессов, происходящих на муниципальном уровне как в объекте, так субъекте управления.

Однако пока информационно-аналитическая работа в муниципальных образованиях находится на низком уровне в силу целого ряда причин.

Вопросы для повторения

1. Основные недостатки существующей и ранее существовавшей системы муниципального управления.

2. Две методологии управленческой деятельности. Сущность и технологии реализации.

3. Корпоративная модель организации жизнедеятельности местного сообщества.

Вопросы для обсуждения

1. Источники инновационного управления местным сообществом. Почему они не используются в должной мере?

2. Какова роль местного самоуправления в развитии местных сообществ?

3. Инновационная методология муниципального управления. В какой мере она применяется на практике? Если недостаточно, то почему?

4. Универсальные технологии эффективного развития местных сообществ.

Глава 15. Информационные технологии

в муниципальном управлении

Новая социальная и экономическая ситуация в России настоятельно требует решения нового типа управленческих задач в практике муниципального управления.

Для того чтобы провести анализ ресурсов местного сообщества, выявить его сильные и слабые стороны, нужна минимально необходимая и достаточно объективная информация. Важно иметь такую информацию на этапе стратегического планирования.

Для этого необходимо налаживание современной информационно-аналитической деятельности в местном сообществе. Отсутствие необходимой статистической информации, систематических социологических данных о происходящих экономических, социальных и культурных процессах в регионах, неэффективность экспертных оценок не позволяют местному сообществу рационально использовать имеющиеся ресурсы, грамотно формулировать текущие и стратегические цели развития, выделять приоритеты, осуществлять целостное воздействие на совокупность происходящих изменений, что приводит к дискредитации современных форм управления, прежде всего стратегических, программно-целевых, которые основываются на принципиально иной информационно-аналитической базе.

Основополагающим принципом управления является необходимое количество достоверной информации, переработанной и освоенной на современной технической основе, достаточной для принятия управленческих решений и осуществления разносторонних мер контроля за их реализацией.

Достоверная информация нужна для всех этапов управления: постановки целей, оценки проблемной ситуации, принятия управленческих решений, для организации и регулирования управляющей системы. Субъекты муниципального управления также должны быть информированы о результатах выполнения принятых решений, на основе чего они корригируют прошлые решения и принимают новые, с учетом допущенных ранее просчетов и неоптимальных действий.

Первоисточником социальной информации является местное сообщество, его разные сферы и стороны жизни, домохозяйства, жители.

Информация классифицируется по различным основаниям:

сферам общественной жизни (экономическая, социальная, политическая, духовно-культурная);

источникам поступления (внутренняя и внешняя);

материальным носителям (бумажная, электронная, электрическая);

формам носителей (средства местной массовой информации — радио, телевидение, книги, газеты, журналы);

периодам использования (условно-постоянная - справочная, нормативная и переменная — оперативные сведения);

видам основных функций управления (прогнозная, организационная, контрольно-учебная, регулятивная);

характеру представления (количественная и качественная).

Не всякое знание о местном сообществе может рассматриваться как информация для понимания его сущности. Большое значение имеет ее смысловое содержание. К информации на местном уровне обычно предъявляются определенные требования:

полнота — отражение в полной мере управляемых процессов;

достоверность — формирование на основе объективных данных;

оперативность — поступление в сроки, достаточные для принятия своевременного решения;

недопустимость неиспользуемых сведений («шума»), осложняющих принятие решений;

прозрачность — невозможность различных толкований;

экономичность затрат при сборе информации, максимально возможная сохранность, наибольшее агрегирование (сжатие) при передаче на более высокий уровень управления.

Важно подчеркнуть, что информация, которой располагает человек, может быть обыденной, эмпирической, позволяющей человеку ориентироваться в своей повседневной жизни, и систематизированной, научной. Для осуществления управленческих функций на местном уровне сегодня, как никогда раньше, необходима научная информация, причем ее характер зависит прежде всего от специфики объекта управления, от задач, которые перед ним поставлены, а также от компетенции субъектов муниципального управления. Необходима комплексная информация о состоянии всех сфер общественной жизни: экономической, социально-политической, духовной, семейно-бытовой. Если речь идет об управлении какой-то отдельной сферой жизни, то информация должна отражать прежде всего состояние этой сферы. Скажем, для управления экономикой преимущественно необходима производственно-экономическая информация.

Поскольку управление любой сферой общественной жизни, любым объектом есть и организация труда людей — непременных компонентов любой общественной системы, — управление обязательно предполагает сбор, переработку и духовно-культурной социальной информации, касающейся состояния отношений групп людей — социальных организаций, производственных и иных коллективов, а также отдельных личностей. Например, управляя производственно-технической деятельностью какого-либо предприятия, важно располагать данными о состоянии присущего ему «социального микроклимата», то есть о людях, которые работают на данном предприятии, о сложившихся между ними отношениях, состоянии общественного сознания, местном менталитете, ценностных ориентациях.

Необходима специфическая, причем зачастую весьма сложная и разносторонняя информация о состоянии местного управления, призванного регулировать местные организационные отношения, поднимать ответственность распорядительных и исполнительных органов и отдельных должностных лиц, определять права и обязанности граждан и организаций в различных областях исполнительно-распорядительной деятельности.

Информация, используемая в управлении общественными системами, представляет собой сложную совокупность, взаимодействие различных информационных потоков: исходная информация, необходимая для выработки и принятия управленческих решений; сами решения или управленческие команды, предопределяющие организацию управляющих и управляемых систем; регулирующая информация, представленная различного рода параметрами, нормативами, законами, инструкциями, технологическими картами и т. д.; оперативная информация, поступающая в процессе функционирования системы и характеризующая ее состояние; внешняя информация, поступающая от других систем, коммуникационно (функционально или структурно) связанных с данной системой; контрольно-учетная информация, характеризующая течение и результаты работы системы. Отобрать из многообразия информации данные, имеющие для управления существенное значение, — важная и трудная задача муниципального управления.

Всю информацию можно подразделить на внутреннюю — потоки внутри местного сообщества, между его секторами, органами муниципального управления, и внешнюю — потоки, циркулирующие между местным сообществом и внешней средой, с которой они состоят в функциональных связях.

Информация внутреннего порядка обеспечивает взаимодействие между звеньями системы, цементирует их в единое целое, обеспечивает движение к стоящей перед системой общей цели. Информация внешнего порядка устанавливает коммуникации данной системы с другими, оказывающими на нее различного рода воздействие.

Особенно важное значение имеет циркуляция информации между объектом и субъектом управления, включающая в себя два типа потоков: циркулирующие по каналам прямой связи от субъекта к объекту (прямая информация) и циркулирующие по каналам обратной связи от объекта к субъекту (обратная информация). Надлежащая организация прямой информации обеспечивает своевременное и качественное поступление к объекту различного рода (исходных, корригирующих, контролирующих и т. д.) команд со стороны субъекта, а обратной информации — поступление к субъекту данных о состоянии объекта и достижении (или недостижении) поставленной перед ним цели.

Оптимальным течение информационных потоков является в том случае, когда при минимуме первичной объективной информации достигается максимум полезной для управления информации, в результате чего обеспечивается эффективное функционирование системы1 [1 См. подробнее: Основы современного социального управления: Учебное пособие под ред. В.Н. Иванова. М., 2001. Гл. 11.].

Разработка системы мер, расширяющих возможности наиболее эффективного использования информации, — важное условие успеха в муниципальном управлении. Среди этих мер первостепенное значение имеют тщательная подготовка субъекта управления к восприятию, оценке информации, выработка умения оценить ее социальную значимость, выбрать из потока информации наиболее значимую, социальную, поскольку информация этого типа неоценима в управлении, ее сбор и обработка немыслимы без применения современных технических средств.

Благодаря тому, что компьютерная техника действует автоматически, по заранее составленным человеком программам, всю фактическую работу по переработке и анализу информации она выполняет без непосредственного участия человека. В результате скорость работы этих машин не ограничивается физиологическими возможностями человека, а определяется быстродействием физических элементов, из которых они состоят.

Таким образом, компьютерная техника как орудие переработки и анализа информации открывает принципиально новые возможности для оперативной обработки больших объемов информации, позволяющих достаточно глубоко и полно вскрывать тенденции и закономерности развития местного сообщества и тем самым успешно решать управленческие задачи на этом уровне управления.

Развивающееся техническое оснащение деятельности аппарата управления на местном уровне может включать в себя:

оргтехнические блоки, оснащенные микрокомпьютерами, расположенными на рабочих местах практически каждого управляющего;

Дата добавления: 2015-04-29