ТЕМА 2.1. Муниципальная собственность как объект управления. 1 страница

Собственность – это источник экономической мощи любой политической власти. Формирование в Российской Федерации местного самоуправления как нового, автономного от государства, уровня власти обусловило появление в нашей стране муниципальной собственности.

Муниципальная собственность представляет собой систему отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно опосредованным органами местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния).

Муниципальная собственность всегда выступает в двух взаимосвязанных проявлениях:

как хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс;

как экономический (стоимостный) комплекс.

В качестве имущественно-хозяйственного комплекса муниципальная собственность дает муниципальному образованию результаты в виде конкретных товаров и услуг: тепло в домах, свет на ночных улицах, возможность добраться до места работы и обратно и т.д. Ценность муниципальной собственности в данном отношении измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее использовании.

В качестве экономического комплекса муниципальная собственность представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность. Она определяется способностью данной собственности приносить населению муниципального образования финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности в этом отношении определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе ее использования.

И в первом, и во втором случае муниципальная собственность является объектом управления, т.е. испытывает на себе воздействие со стороны собственника того или иного уровня с целью достижения определенного результата (производства товаров, услуг, получения прибыли, экономии расходов).

Эффективное управление муниципальной собственностью направлено на достижение оптимального сочетания между вещественными и стоимостными проявлениями собственности. С этих позиций идеальной можно считать ситуацию, при которой все товары и услуги, производимые на основе использования объектов муниципальной собственности, предоставлялись населению за плату, покрывающую их себестоимость.

Однако практика показывает, что продукт, произведенный в муниципальном секторе экономики, как правило, не имеет эквивалентного обмена на денежные средства потребителей и, следовательно, изначально является убыточным (исключение составляют высокодоходные муниципальные предприятия, например предприятия общественного питания, бытового обслуживания населения, муниципальные строительные организации и др.).

Поэтому для того, чтобы процесс производства материальных благ, удовлетворяющих общественные потребности местных коллективов, осуществлялся непрерывно, т.е. носил характер воспроизводства, органам местного самоуправления постоянно требуются дополнительные средства для его регенерации. Эти средства поступают в местные бюджеты через налоговый механизм и по каналам бюджетного регулирования.

В состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

другое движимое и недвижимое имущество.

Объемы муниципальной собственности должны соответствовать выполняемым органами местного самоуправления функциям (решаемым вопросам местного значения). Например, наличие в муниципальной собственности учреждений здравоохранения и образования, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Создание и обеспечение функционирования муниципальных предприятий, обслуживающих жилищное и коммунальное хозяйство, вызвано возложенными на местное самоуправление обязанностями по содержанию и использованию муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальному дорожному строительству и озеленению территории муниципального образования, организации, содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и т.п.

Это не означает, что все без исключения функции местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципальной собственности. Их отсутствие в ряде случаев может быть компенсировано либо непосредственно финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления, либо услугами частного сектора, оказываемыми местному населению на основе муниципального заказа.

До недавнего времени законодательство не содержало ограничений по видам имущества, которое могло находиться в муниципальной собственности. Однако Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такие ограничения были предусмотрены. В соответствии с данным законом в муниципальной собственности может находиться имущество, не предназначенное:

для решения вопросов местного значения;

осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В случае включения подобного имущества в состав муниципальной собственности, оно до 1 января 2009 г. должно было подлежать перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

Основными способами формирования муниципальной собственности являются:

передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения собственности между уровнями власти;

формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

приобретение имущества по сделкам и иным основаниям, предусмотренным законодательством (на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении имущества).

Количественно оптимальные объемы муниципальной собственности определить достаточно сложно.

Формирование муниципальной собственности на основании качественных критериев предполагает, что в ее состав должны входить объекты:

обеспечивающие и гарантирующие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять федеральные и региональные органы власти и управления, а также хозяйствующие субъекты других форм собственности (муниципальные бюджеты, имущество органов местного самоуправления, муниципальные учреждения социальной защиты, муниципальные объекты инженерной инфраструктуры);

характеризующиеся высокой степенью технологически функциональных взаимосвязей в рамках территории муниципального образования (водопроводные, канализационные, тепловые, электрические сети);

наиболее значимые и приоритетные для целей социально-экономического развития муниципального образования;

способные функционировать в режиме самофинансирования либо финансирования за счет бюджетных и внебюджетных источников муниципального образования.

Таким образом, в основу формирования муниципальной собственности изначально должны быть положены следующие принципы:

строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства;

достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения;

соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообременительными объектами муниципальной собственности с учетом возможностей бюджетно-налоговой системы.

Государство в нашей стране выступает в качестве первоисточника формирования муниципальной собственности. Ранее в Российской Федерации не существовавшая муниципальная собственность возникла на базе собственности государственной. Государство и сегодня продолжает активно воздействовать на хозяйственно-имущественный комплекс муниципальных образований.

В этой связи решение проблемы создания эффективной системы управления муниципальной собственностью предполагает объединение усилий государства и муниципалитетов.

ТЕМА 2.2. Роль государства в формировании и развитии муниципальной собственности.

Формирование эффективной муниципальной собственности предполагает активное участие в этом процессе государственных структур.

Традиционно государство участвует в формировании муниципальной собственности по трем основным направлениям:

правовое оформление права муниципальной собственности;

передача имущества в собственность муниципальных образований;

межбюджетные отношения.

Формирование муниципальной собственности в нашей стране началось до принятия Конституции РФ 1993 года и осуществлялось в соответствии с законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации подтвердила право местного самоуправления владеть, пользоваться, распоряжаться (ст.130) и управлять (ст. 132) муниципальной собственностью, а федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 1995г. И «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. четко определили правовые, экономические и финансовые гарантии местного самоуправления в соответствии с положениями Конституции РФ. Данные нормативные правовые акты фактически завершили процесс правового оформления отношений муниципальной собственности в нашей стране и положили начало разграничению муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

Непосредственное влияние на современное состояние муниципальной собственности в Российской Федерации оказали процессы приватизации и муниципализации.

Результатом первого этапа приватизации муниципального имущества (1991-1995 г.г.) явилось сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход. Большинство потенциально прибыльных муниципальных предприятий ушло в частный сектор, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для местного самоуправления. Например, в г. Ростов-на-Дону только за период с 1992 по 1994 г.г. было приватизировано 438 муниципальных предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, автотранспорта и строительства. Сегодня эти предприятия платят налоги и, следовательно, в определенной мере продолжают финансировать местный бюджет. Однако, в совокупности эти поступления значительно меньше того дохода, который мог бы быть получен муниципальными образованиями, если бы некоторые из этих предприятий остались в муниципальной собственности. Таким образом, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс муниципализации имущества ранее приватизированных предприятий, напротив, сопровождался передачей на баланс местных властей убыточных объектов социально-культурного коммунально-бытового назначения, что послужило причиной существенного увеличения их текущих расходов.

В условиях острейшего экономического кризиса начала 1990-х годов прошлого века многие приватизированные предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конкурентоспособности пошли по пути отказа от подведомственных им объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. На основании Указа Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 большая часть этих объектов была передана в собственность муниципальных образований. Масштабы муниципализации ведомственного имущественного фонда были огромны. Только за 1993-1997 г.г. в целом в России было передано в муниципальную собственность:

Жилого фонда – около 80%;

Яслей и детских садов – 76%;

Медицинских учреждений – 82%;

Спортивных сооружений – 84%;

Лагерей для летнего отдыха детей – 75%;

Санаториев – 70%;

Профилакториев – 60%.

Учитывая преимущественно затратный характер данных объектов, наметился ярко выраженный дисбаланс между собственными доходными источниками муниципалитетов и их расходными полномочиями.

Как показывает зарубежный опыт, проблема передачи в муниципальную собственность непроизводственных объектов приватизируемых предприятий может быть решена в цивилизованных формах путем совместного содержания и эксплуатации соответствующих объектов.

Для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения меду приватизированными предприятиями и органами местного самоуправления на добровольной основе может быть заключен договор о совместном пользовании и финансировании этих объектов. Механизм совместного управления данными объектами может выглядеть следующим образом. Приватизируемые предприятия, государственные структуры и местные власти создают совместные акционерные общества социально-культурного и коммунально-бытового профиля. Подобные компании холдингового типа весьма распространены на Западе. Под эгидой собственников-учредителей (в данном случае промышленных предприятий, местных властей и государства) объединяются фонды предприятия с имуществом более мелких собственников, являющихся дочерними фирмами. Применение такого подхода к управлению объектами социальной направленности опирается на прочную финансовую базу и постепенно вводит данную сферу экономики в систему рыночных отношений.

Не менее эффективным может быть и механизм передачи государственной собственности в собственность муниципальных образований. Сегодня на местный уровень государство передает в основном убыточные объекты. Это только усугубляет финансовую зависимость органов местного самоуправления от государственных структур. Между тем конституционный принцип автономии местного самоуправления предполагает максимальное развитие экономической самостоятельности муниципальных образований.

Государство может помочь в этом органам местного самоуправления путем передачи в их собственность перспективных с экономической точки зрения хозяйственных объектов.

Безусловно, эту проблему нельзя решить простым изъятием государственной собственности и передачей в муниципальную части экономически ценных для региона объектов и преуспевающих государственных предприятий. Это может существенно опустошить региональные бюджеты, за счет средств которых покрывает свой бюджетный дефицит большинство муниципальных образований Российской Федерации.

Выход из сложившейся ситуации видится в применении «компенсационной» схемы, т.е. сравнительного подхода к определению ценности того или иного предприятия (или любого другого объекта собственности) в масштабах всего региона и конкретного муниципального образования, в пределах которого оно функционирует. Если окажется, что годовой доход этого предприятия соизмерим с объемами финансовой помощи, оказываемой данному муниципальному образованию из регионального бюджета, то имеет смысл передать данное предприятие в муниципальную собственность, а на сумму приносимого им дохода уменьшить объемы средств, поступающих в местный бюджет по каналам бюджетного регулирования.

В результате подобной передачи регион существенных потерь не понесет, муниципальное образование получит значительную выгоду.

Во-первых, возрастает доля собственных доходов муниципального образования, а, следовательно, сокращается степень его экономической зависимости от органов государственной власти субъекта РФ.

Во-вторых, существенно сокращаются объемы встречных финансовых потоков, а значит, уменьшаются потери местного бюджета, вызванные факторами инфляционного характера.

В-третьих, нейтрализуются иждивенческие настроения некоторых руководителей органов местного самоуправления, нередко возникающие на этапе формирования местного бюджета.

В-четвертых, органы местного самоуправления получают в свое распоряжение реально действующее, конкурентоспособное предприятие, коллектив которого уже имеет опыт работы в рыночных условиях. Деятельность этого предприятия может послужить своеобразным импульсом, отправной точкой в деле укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления, а опыт работы его управленческого персонала может оказаться весьма полезным при создании местными органами власти новых хозяйственных структур или при модернизации действующих малорентабельных муниципальных предприятий.

Данный механизм приобретает дополнительную актуальность на современном этапе муниципальной реформы. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий на территории нашей страны двухуровневой системы местного самоуправления, открывает новую страницу в истории перераспределения собственности в Российской Федерации. На основании ч. 7 ст.85 указанного закона Правительство РФ до 1 января 2005 года должно было утвердить порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. В соответствии с установленным порядком федеральные органы государственной власти (до 1 декабря 2005 г.) и органы государственной власти субъектов РФ (до 1 декабря 2006 г.) должны обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, находившегося до 8 октября 2003 г. в федеральной собственности и собственности субъектов РФ. С другой стороны, органы местного самоуправления до 1 января 2006 года должны обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность и собственность субъектов РФ имущества, находившегося до 8 октября 2003 г. В муниципальной собственности, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Представляется, что в сложившейся ситуации предложенный «компенсационный» подход перераспределения собственности может оказаться достаточно результативным.

Важное значение с точки зрения укрепления муниципальной собственности имеет и совершенствование финансово-налоговой системы муниципальных образований. Здесь органам государственной власти прежде всего необходимо:

пересмотреть действующую систему местного налогообложения в направлении расширения уровня собственных доходов муниципальных образований;

разработать и внедрить в практику внутрирегиональных межбюджетных отношений эффективные, научно обоснованные методики (единые подходы) бюджетного выравнивания муниципальных образований, применимые как на городском (районном), так и на поселенческом уровне местного самоуправления.

До 1 января 2005 г. к категории местных налогов и сборов Налоговый кодекс РФ относил пять обязательных платежей: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследство или дарение, местные лицензионные сборы.

В результате муниципальной реформы система финансового обеспечения органов местного самоуправления была подвержена определенной трансформации. В связи с перераспределением полномочий между различными уровнями власти в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в конце 2004 г. Был внесен ряд серьезных изменений. В соответствии с ними основная ставка в укреплении финансово-экономической базы местного самоуправления делается не на радикальное укрепление системы местных налогов, а на постоянное закрепление за местными бюджетами определенных долей отчислений от федеральных и региональных налогов.

К категории местных налогов в новой редакции налогового кодекса РФ отнесено всего два обязательных платежа: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в городских округах и поселениях эти налоги взимаются в полном объеме, в районах – только на межселенных территориях.

Кроме того, за местными бюджетами закрепляются определенные доли отчислений от федеральных налогов и сборов, например, от налога на доходы физических лиц (в городских округах остается 30%, и в муниципальных районах – 20%, в поселениях – 10%) или от единого сельскохозяйственного налога (в городском округе – 60%, в районе и поселении – по 30%). Помимо этого, в бюджеты городских округов и муниципальных районов будут зачисляться отчисления от единого налога на временный доход. В бюджеты этих муниципальных образований муниципальных образований также будут поступать отдельные виды государственной помощи.

Однако, вероятнее всего, что даже после подобной «реструктуризации» местных налогов во многих муниципальных образованиях России все же сохранится высокая потребность в дополнительных источниках финансирования. В этом случае важно помнить, что помимо местных налогов в бюджетах территорий серьезную роль могут играть различного рода неналоговые доходы: от использования, аренды и приватизации муниципальной собственности (включая землю); от покупки органами местного самоуправления государственных и негосударственных ценных бумаг, акций и облигаций; от выпуска муниципальных займов; от кредитных договоров, заключенных между местными органами власти и предприятиями и организациями (в виде процентов по предоставленным кредитам); от всевозможных штрафов и добровольных взносов предприятий и населения и т.д. Эти доходы находятся в прямой зависимости от степени развитости муниципального предпринимательства, и потому имеют закономерную тенденцию к возрастанию по мере адаптации местных органов власти к системе рыночных отношений.

Большое внимание в рамках проводимой муниципальной реформы уделяется проблемам бюджетного выравнивания муниципальных образований всех уровней – городских округов, муниципальных районов, городских, сельских поселений. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Распределение дотаций из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации. Это означает, что разработка подобных методик целиком возлагается на плечи органов государственной власти субъектов РФ. Представляется, что для применения унифицированного подхода к процессу бюджетного выравнивания внутри субъектов Федерации Министерством финансов РФ должны быть разработаны и направлены в регионы единые научно обоснованные методические рекомендации по формированию и использованию средств финансовой поддержки муниципальных образований как районного, так и поселенческого типа.

ТЕМА 2.3. Механизмы рационального использования муниципальной собственности.

Сущность муниципальной собственности раскрывается в процессе ее реализации. Муниципальная собственность – это часть экономической основы местного самоуправления. Поэтому она должна приносить реальную пользу местным коллективам, эффективно использоваться в целях повышения благосостояния граждан.

Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как всякая другая, может служить источником доходов собственника, в данном случае – источником доходов местного бюджета. Однако основной деятельности местного самоуправления является все же не извлечение доходов, а создание условий для жизнедеятельности населения. Поэтому, во-первых, муниципальную собственность следует рассматривать как необходимый для достижения этой цели ресурс; во-вторых, доходы от использования муниципальной собственности должны идти на покрытие расходов по обеспечению функционирования и развития муниципального образования.

Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления использования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.

Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно выступают земля и другие объекты недвижимости.

В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся:

изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территории других муниципальных образований;

разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;

иные полномочия на решение вопросов местного значения в области охраны и использования земель;

управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят существенной выгоды своим владельцам. Поступления от аренды и продажи земли обычно не превышают 2-3 % доходной базы местного бюджета. Более того низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводят к постепенному сокращению и их поступлений.

Вместе с тем международная практика показывает. Что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рентных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:

по рыночному принципу установлены ставки арендной платы за землю и цены выкупа прав аренды земельных участков;

разработаны единые, основанные на объективных критериях методики кадастровой оценки земельных участков;

созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников земельного рынка.

Не менее значимым, чем муниципальный фонд, являются другие объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности.

В самом общем виде можно выделить следующие группы объектов недвижимости, с которыми приходится работать органам местного самоуправления:

1) муниципальный жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры;

2) муниципальные социально значимые объекты недвижимости (школы, детские сады, больницы и т.п.)

3) муниципальная недвижимость, использование которой ведется в коммерческих целях.

Муниципальный жилищный фонд и инженерная инфраструктура выполняют как социальные функции, так и функции средств производства. В настоящее время и муниципальное жилье, и муниципальные инженерные объекты (теплосети, канализация, объекты утилизации отходов, и мусоропереработки и т.п.) находятся в крайне изношенном состоянии. В этой связи основной задачей в отношении данной категории объектов недвижимости является увеличение бюджетных и частных инвестиций для их капитального ремонта и обновления.

Главная цель управления социально значимой муниципальной недвижимостью – снижение фактических затрат местного бюджета на ее содержание путем оптимизации расходов при обеспечении нормального функционирования данных объектов.

Основными целями управления коммерческой муниципальной недвижимостью являются:

обеспечение целевого использования в соответствии с планом зонирования городского, сельского поселения;

повышение доходной части местного бюджета путем обеспечения максимальной доходности данной недвижимости;

увеличение ее рыночной стоимости;

использование недвижимости для активизации деловой активности на территории муниципального образования.

Объекты недвижимости, которые не являются жизненно важными для территории и не могут быть использованы для выполнения социально значимых функций, должны быть переданы эффективному собственнику.

Дата добавления: 2015-04-29