Понятие форм деятельности органов управления

Деятельность любого государственного органа всегда имеет две стороны: содержательную и внешне формальную. Содержательная сторона деятельности — это главное, основное, смысл этой деятельности. Она состоит из двух взаимосвязанных элементов - функций и методов можно определить компетенцию конкретного органа, место, которое он занимает в системе органов государственной власти.

Реализуя государственно-властные полномочия, соответствующий орган должен действовать определенным образом. Внешнее выражение этой деятельности и будет составлять формальную сторону, так как форма - это внешнее выражение деятельности государственных органов.

Раскрытие содержания деятельности государственных органов в научной литературе получило достаточно широкое освещение. Связано это с тем, что содержательная сторона деятельности подробно регламентирована законами и иными нормативными правовыми актами.

Определение же понятия, видов и сущностиформ деятельности государственных органов достаточно противоречиво и носит полемический характер. Причем эта проблема характерна как для науки государственного права, так и для науки административного права. Возникнув более пятидесяти лет назад, она не получила окончательного разрешения и к настоящему времени.

Существо этой проблемы двухаспектно: во-первых, в некоторых случаях происходит смешение понятий «форма» и «содержание», форму путают с видами, функциями или методами государственной деятельности. Во-вторых, до настоящего времени не выработано четкое определение понятия «правовая форма деятельности» и нет общепризнанной классификации форм деятельности.

Большинство авторов, разрабатывающих данную проблему, уделяют определенное внимание понятию формы деятельности государственных органов. «Так С.С. Студеникин характеризовал формы в качестве имеющих самостоятельное значение элементов, из которых складывается деятельность государственного управления. Вместе с тем, существует мнение, что роль таких элементов выполняют не формы, а функции управления»[12].

Очевидно, что форма деятельности элементом являться не может, так как она представляет собой совокупность определенных действий, имеющих внешнее выражение. Функции управления не могут быть формой деятельности в принципе, так как они относятся к содержательной стороне деятельности государственных органов.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что форма деятельности государственных органов — это выражение функций и методов деятельности государственных органов и должностных лиц с целью реализации государственной воли. Это практическое выражение направленности действий органов власти и должностных лиц.

Невозможно охарактеризовать деятельность государственных органов, учитывая только содержательную сторону, без внешнего выражения такая деятельность теряет всякий смысл.

Вместе с тем, при раскрытии содержания форм деятельности государственных органов следует учитывать то принципиально важное обстоятельство, что данное явление носит сложный неординарный характер и состоит из двух тесно взаимосвязанных, но в то же время и относительно автономных явлений:

1) формы внутренней организации деятельности органов государственной власти (организационно-правовые формы деятельности), в рамках которых государственные органы осуществляют свои полномочия (заседания правительства и т.д.);

2) формы непосредственно реализаций полномочий государственных органов, заключающейся в подготовке и принятии правовых актов и практической деятельности по претворению их в жизнь.

Поэтому более объективным следует считать определение форм деятельности государственных органов, предложенное Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявским, а именно: «как совокупность имманентных этим органом типичных, установленных в правовом порядке, их внутренних структурных устройств, организации их деятельности; проявление и реализация компетенции, характеризующие в целом жизнедеятельность этих органов»[13].

Понятие форм деятельности органов исполнительной власти и их классификация в административно-правовой науке понимается и толкуется неоднозначно. Этой теме посвящено несколько крупных теоретических работ и уделено серьёзное внимание в научной и учебной литературе. Пристальный интерес к данной проблеме можно объяснить тем, что органы исполнительной власти наделены значительной компетенцией, позволяющей им осуществлять разнообразные функции с помощью различных методов. Безусловно, реализация властных полномочий органов исполнительной власти нуждается в серьёзной регламентации в целях её упорядочения и оптимизации.

Е.Старосьцяк в своей работе, посвящённой правовым формам административной деятельности, не даёт определения формы деятельности.
Не содержат такого определения работы И.И. Евтихиева, С.С. Студеникина, Ц.А. Ямпольской и других авторов. Данное определение появляется на рубеже 60-70 гг. прошлого века. Так, М.И. Еропкин высказал мысль, что «формы управленческой (административной) деятельности – это внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач»[14].

Ю.М. Козлов считал, что под формой управленческой деятельности понимается её «практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления»[15]. М.И. Пискотин определял формы государственного управления как «организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач»[16].

Близкое по смыслу мнение было высказано Ю.М. Козловым, который считал, что формы управления «могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти,

б) форм государственно-управленческой деятельности»[17].

Формы внутренней организации деятельности органов исполнительной власти – это собственно внутриаппаратная работа, направленная на взаимодействие между структурными подразделениями органа управления начальником и подчинёнными с целью создания условий для реализации функций конкретного органа и имеющая внешнее выражение. Но более важное и даже первичное значение имеют формы реализации полномочий органов управления, в которых выражено непосредственное воздействие управляющего на управляемый объект (нижестоящий орган, граждан и т.д.). Именно в этих формах проявляется сущность и назначение исполнительной власти в целом.

С учётом вышеизложенного, более взвешенную позицию высказал Н.М. Конин, по мнению которого «под формами управленческой деятельности в общем смысле обычно понимают способы выражения её содержания, систему внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определённое внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности»[18]. Данное определение наиболее полно раскрывает содержание данного явления, отражает его суть.

В новейшей литературе по административному праву также содержатся объективные, научно обоснованные определения. Например, А.П. Алёхин считает, что «форма деятельности органов исполнительной власти – это внешнее выражение видов их действий, предусмотренных нормами административного права, совершаемых в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий»[19].

§ 2. Классификация форм деятельности органов управления

Классификация форм управленческой деятельности также понимается различными авторами неоднозначно. По мнению Ю.М. Козлова, «общепризнанной классификации такого рода не существует»[20]. Хотя, по его же мнению, «в административно-правовой литературе данная проблема решается принципиально однообразно»[21].

Попытки классифицировать формы управленческой деятельности предпринимались неоднократно. Так, И.И. Евтихиев предложил следующую классификацию форм управленческой деятельности: а) материально-техни-ческие операции; б) организационные мероприятия; в) гражданско-правовые сделки; г) меры непосредственного принуждения; д) акты государственного управления[22].

Недостатком данной классификации является то, что, во-первых, акты государственного управления поставлены на последнее место, а это существенно принижает их роль среди других форм деятельности, во-вторых, гражданско-правовые сделки не могут являться самостоятельной формой управленческой деятельности, так как подобные сделки не связаны напрямую с реализацией властных полномочий и осуществлением управления, в-третьих, меры непосредственного принуждения также не могут быть формой управленческой деятельности, т.к. принуждение основывается на правоприменительных актах, поэтому формой деятельности здесь может быть или издание индивидуальных правовых актов, или осуществление юридически значимых действий.

Можно сказать, что первым наиболее точно, хотя и с серьёзными оговорками, смог классифицировать формы управленческой деятельности польский административист Е. Старосьцяк. Он выделил следующие формы:
«а) установление общеобязательных норм; б) издание административных актов; в) заключение договоров; г) осуществление общественно-организационной деятельности; д) совершение материально-технических действий»[23].

Первые два пункта данной классификации также вызывают возражения. Е. Старосьцяк под административными актами понимает только индивидуальные акты управления, а это может привести к искажению смысла данной классификации. Поэтому пункт а) следовало бы изложить так: издание нормативных правовых актов; пункт б) – издание индивидуальных актов.

Ц.А.Ямпольская предложила следующую классификацию форм управленческой деятельности: «а) издание актов управления; б) совершение иных юридически значимых действий; в) проведение непосредственно организационных мероприятий; г) совершение материально-технических действий»[24]. Новое в этой классификации заключается в том, что введена такая форма, как совершение юридически значимых действий. Эта форма деятельности – правоприменительная, не всегда требующая издания акта управления.

Следующая классификация предложена В.Н. Новосёловым. Он считает, что «формы работы аппарата управления могут быть представлены следующим образом: а) издание нормативных актов управления; б) издание ненормативных индивидуальных актов; в) проведение непосредственных организационных мероприятий; г) осуществление материально-технических мероприятий»[25].

Ю.М. Козлов к классификации форм управленческой деятельности подходит по-разному: в 1973 г. он выделял следующие формы: а) издание нормативных актов управления; б) издание ненормативных актов управления; в) проведение организационных мероприятий; г) осуществление материально-технических операций[26].

В настоящее время в число форм управленческой деятельности он включает заключение административно-правовых договоров, но считает, что организационно-технические и материально-технические действия не могут относиться к числу управленческой деятельности, так как их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения – неправовая[27].

Общепризнанное деление форм деятельности на правовые и неправовые вызывает определённые возражения, так как не отражает в достаточной степени суть рассматриваемого явления. Недостатки данной классификации заключаются в том, что, во-первых, термин «правовой» и «неправовой» имеют несколько значений, а это может породить путаницу и исказить смысл видовой характеристики форм государственного управления; во-вторых, те формы деятельности, которые традиционно относят к неправовым (осуществление организационно-технических действий, семинары и т.д.) – по существу являются правовыми формами, так как в той или иной степени они нормативно урегулированы, основаны на соответствующей правовой базе.

Некоторые основные законы субъектов Российской Федерации делают попытку классифицировать формы деятельности исполнительных органов. Так, например, п. 2 ст. 55 Устава Красноярского края от 29.02.1996 г. (в ред. закона от 01.02.2002 г.) гласит: «реализуя указанные в пункте 1 настоящей статьи функции, администрация края осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность[28]. Очевидно, что распорядительная и исполнительная деятельность выражается в издании правовых актов и других формах деятельности. Поэтому данное положение носит неопределённый характер, что для законодательного акта является недостатком.

Формы внутренней организации деятельности, в свою очередь, можно подразделить на те, которые непосредственно связаны с управленческой деятельностью и реализацией властных полномочий (заседания высших исполнительных органов государственной власти) и те, которые направлены на обеспечение осуществления управленческих действий (инструктаж и т.д.).

Принципиально важное значение для классификации форм управленческой деятельности имеют формы реализации полномочий исполнительных органов управления, которые непосредственно направлены на осуществление государственно-властных полномочий. Среди таких форм деятельности можно выделить следующие:

1) издание нормативных правовых актов. Суть данной формы деятельности сводится к осуществлению административного нормотворчества. Это основная форма деятельности, о которой ниже будет сказано подробно;

2) издание индивидуальных актов. Эта форма деятельности имеет правоприменительный характер и направлена на совершение различного рода управленческих действий, а именно: составление административного протокола, выдача лицензии и т.д.;

3) заключение договоров и соглашений. Эта форма деятельности получила своё развитие в последние годы, в условиях становления федеративного государства. У субъектов Федерации появилась возможность заключать договоры и соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи между органами исполнительной власти субъектов Федерации и между органами управления субъектов Федерации и органами местного самоуправления;

4) разработка и передача в законодательный орган проектов бюджетов, законопроектов, связанных с расходованием бюджетных средств, других законопроектов, а также программ социально-экономического, политического и культурного развития. Особенность данной формы деятельности заключается в том, что она не заканчивается для исполнительных органов изданием акта;

5) высшие должностные лица субъектов Федерации, в силу своего статуса, осуществляют законотворческую форму деятельности, которая выражается в возможном обсуждении законопроектов, подписании и обнародовании законов.

Глава 3 Понятие и сущность правовых актов

Дата добавления: 2015-04-29