Місцеве самоврядування. Асоціації органів місцевого самоврядування в Україні. Місцеві ініціативи

М

ісцеве самоврядування –(англ. local self-government) – право та спроможність терит. громади вирішувати питання місц. значення під свою відповідальність або відповідальність створених нею органів. Європейська хартія місц. Самоврядування (15.10.1985 р.) під М.с. розуміє право і реальну здатність органів місц. Самоврядування регламентувати значну частину місц. справ і управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місц. населення. У світовій практиці інститут М.с. склався в кін. XVIII – поч. XIX ст., коли відбувся процес трансформації абсолютних монархій у демократичні держави.

Появу зачатків М.с. в Україні відносять до Х – ХVIII ст.: за часів Київської Русі – вічова організація управління; у складі Великого Князівства Литовського – війтівство (старостівська адміністрація, замкова адміністрація, магдебурзьке право); Українська козацька держава (полково-сотенний устрій), з якою можна пов’язувати початок становлення місц. самоврядування в Україні. Під час ХVIII аж до ХХ ст. склалися спочатку комендантська система (адмін. нагляд з боку призначених російських комендантів), потім – міське управління; сільське товариство; земська система.

Протягом 20 – 90-х рр. ХХ ст. М.с. в Україні реалізовувалось через єдину радянську систему Рад народних депутатів, які мали статус органів державної влади. 18.03.1990 р. виборами народних депутатів Української РСР та місц. рад народних депутатів почалося становлення М.с. в сучасній Україні. Законом Союзу РСР “Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР” від 09.04.1990 р. визначалися поняття, система та принципи М.с., його економічна база та фінансова основа. Установлювалося, що місц. (терит.) самовря дування здійснюється в межах адмін.-терит. одиниць і являє собою самоорганізацію громадян для розв’язання безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місц. значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адмін.-терит. одиниць.

Первинним терит. рівнем М.с. були сільрада, селище (район), місто (район у місті) без акцентування на їх приналежність до органів державної влади. Найвищі органи державної влади і управління Союзу РСР, союзних і автономних республік, загальносоюзні та республіканські органи громадських організацій були зобов’язані не тільки розглядати, а й враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місц. самоврядування.

07.12.1990 р. було прийнято Закон Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, який визначив М.с. як терит. Самоорганізацію громадян длясамостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місц. життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів України та власної фінансово-економічної бази. Закон визначив базовим рівнем М.с. сільські Ради народних депутатів, Ради селищ міського типу та міст. 05.03.1992 р. було прийнято ЗУ “Про Представника Президента України”, який визначав Представника Президента найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в областях і районах, тобто створювалася вертикаль державної виконавчої влади на місцях.

Голови виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад несли відповідальність перед відповідним Представником Президента за виконання делегованих їм повноважень з питань здійснення державних функцій. 26.03.1992 р. прийняттям нової редакції ЗУ “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” з назвою “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” М.с. було остаточно відокремлено від державної влади та поділено на власне місц. і регіон. самоврядування.

М.с. визначалося як терит. самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місц. життя в межах сільради, селища, міста, а регіон. самоврядування – як терит. самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах району та області. Закон закріпив передачу великої кількості повноважень від обласних і районних Рад Представникам Президента. На районному й обласному рівнях Ради народних депутатів стали мати характер виключно представницьких органів.

У 1994 р. було прийнято ЗУ “Про формування місцевих органів влади і самоврядування” та “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, якими ор-ганами М.с. знов визначали сільські, селищні, районні, міські, районні у містах і обласні Ради. Установлювалось, що голови сільських, селищних, районних, міських, районних у містах і обласних Рад та їх виконавчі комітети здійснюють делеговані їм повноваження державної виконавчої влади; голова Ради за посадою очолює виконавчий комітет відповідної Ради, голова сільської, селищної, міської, районної і обласної Ради обирається безпосередньо населенням; скасовувався інститут МДА, у районах і областях відновлювались виконавчі комітети Рад народних депутатів.

06.08.1994 р. Указом Президента України “Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях” встановлено, що з питань здійснення делегованих повноважень державної виконавчої влади: голови обласних, Київської та Севастопольської міських Рад, їх виконавчі комітети підзвітні та підконтрольні Президентові України; а голови сільських, селищних, районних, районних у містах, міських Рад та їх виконавчі комітети підзвітні та підконтрольні відповідно головам обласних, Київської та Севастопольської міських Рад і через них – Президентові України.

Проте встановлений порядок не відповідав нормам ЗУ “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, згідно з яким Президент не мав права керувати головами районних і обласних рад, оскільки вони обирались на посади безпосередньо населенням, підзвітні і підконтрольні відповідним Радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень державної виконавчої влади – підпорядковані КМ України, а також голові і виконавчому комітету Ради вищого рівня.

08.06.1995 р. для усунення правової несподіванки, що виникла навколо відносин державної влади та М.с., між ВР України та Президентом України було підписано так званий Конституційний договір про основні засади організації та функціонування державної влади і М.с. на період до прийняття нової Конституції України. М.с. визначалось як гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних ними органів самостійно вирішувати всі питання місцевого значення. Терит. основою М.с. визначалися село (сільрада), селище, місто. Райони в містах з районним поділом були складовою частиною М.с. міст, питання організації управління ними належало до компетенції міських Рад. Установлювалось, що голови сільської, селищної, міської Рад за посадою очолюють відповідні виконавчі комітети, обираються громадянами України, які проживають на території села (сільради), селища, міста.

30.12.1995 р. Указ Президента України “Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад” делегував головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад повноваження державної виконавчої влади, здійснення яких згідно із законодавством було обов’язковим, за їх невиконання або неналежне виконання вони несли відповідальність перед Президентом України, КМ України, а також відповідними головами державних адміністрацій. Конституція України засвідчила принцип М.с., який установив, що в Україні воно визнається і гарантується: під М.с. розуміється право терит. громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місц. значення. Закріплено встановлену Конституційним договором структуру органів М.с. (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; районні та обласні ради як органи М.с., що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст), а також уведено органи самоорганізації населення, які можуть бути створені за ініціативою жителів з дозволу рад та посади сільського, селищного, міського голови; визначено матеріальну і фінансову основу М.с.

ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. дав визначення М.с. як гарантоване державою право та реальну здатність терит. громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб М.с. вирішувати питання місц. значення. Декретовано склад системи М.с., принципи, організаційно-правову, матеріальну і фінансову основи її функціонування.

Асоціації органів місцевого самоврядування (надалі – А.о.м.с.) – форми добровільного об’єднання органів місц. самоврядування в Україні, неурядові громадські організаціїорганів місц. самоврядування, які прагнутьрозширити і зміцнити вплив місц. самоврядування на законодавчий і нормотворчийпроцес, покликані обстоювати інтереси місц.самоврядування в органах державної влади,забезпечувати координацію зусиль місц. Ірегіональних влад під час формування державної регіон. політики в Україні.

А.о.м.с. створюються зі всеукраїнським тамісц. статусом, діють на принципах законності, добровільності, рівноправності членів,самоврядності, самостійності у визначеннінапрямів своєї діяльності, відкритості й публічності. Відповідно до ЗУ “Про асоціації органів місцевого самоврядування”, членами А.о.м.с. можуть бути сільс., селищні, міські,районні в містах, районні та обласні ради. Орган місц. самоврядування може бути членом лише однієї всеукраїнської асоціації.

А.о.м.с. та ін. їхнім добровільним об’єднанням не можуть передаватися повноваженняорганів місц. самоврядування.

Основні завдання А.о.м.с.:

1) подання на розгляд Президента України, КМ України, ВРУкраїни, органів виконавчої влади пропозицій щодо зміцнення місц. демократії, удосконалення терит. організації влади, розвитку міжбюджетних відносин, захисту інтересів терит. громад, органів місц. Самоврядуваннята їхніх посадових осіб, нарощування кадрового потенціалу місц. самоврядування, визначення шляхів імплементації в українське законодавство рішень, прийнятих Конгресом місцевих та регіон. влад Європи РадиЄвропи стосовно місц. розвитку;

2) сприяння співробітництву між органами місц.самоврядування та органами виконавчої влади;

3) об’єднання зусиль сільс. та селищних,міських рад, спрямованих на захист прав таінтересів відповідних терит. громад;

4) створення умов для ефективного здійснення повноважень місц. самоврядування;

5) налагодження взаємодії з органами державної влади у процесі вирішення питань місц. і регіон.розвитку з метою узгодження загальнодержавних, регіон. та місц. інтересів шляхом проведення консультацій, підготовки висновківта пропозицій до проектів нормат.-прав. актів із зазначених питань;

6) сприяння органам місц. самоврядування у підготовці проектів їхніх рішень;

7) координація діяльностічленів А.о.м.с. для досягнення мети та виконання своїх завдань.

Органи державної влади під час прийняттярішень із питань місц. та регіон. розвитку,визначення основних напрямів державної політики щодо місц. самоврядування взаємодіють з А.о.м.с. на засадах, визначених вищеназваним ЗУ. А.о.м.с. забороняється втручатися в діяльність органів державної влади.

На виконання статутних завдань А.о.м.с.:

1) об’єднує зусилля органів місц. самоврядування щодо захисту прав і законних інтересів відповідних терит.х громад, розв’язання спільних для терит. громад проблем, обміну досвідом, створення умов ефективної реалізації повноважень місц. самоврядування;

2) розробляє та подає органам державної влади пропозиції щодо розвитку місц. самоврядування, які підлягають обов’язковому розгляду в порядку, встановленому вищеназваним ЗУ;

3) надає методичну, правову та інформаційну допомогу органам місц. самоврядування у реалізації ними своїх повноважень;

4) сприяє підвищенню ефективності підготовки та перепідготовки посадових осіб місц. самоврядування, підвищенню їхньої кваліфікації;

5) узагальнює та поширює досвід діяльності органів місц. самоврядування з питань соціально-економічного та культурного розвитку;

6) сприяє органам місц. самоврядування в підготовці проектів їхніх актів, програм соціально-економічного та культурного розвитку терит. громад;

7) засновує ЗМІ, здійснює видавничу діяльність;

8) готує пропозиції щодо структури та штату виконавчих органів сільс., селищних, міських, районних у місті, районних та обласних рад, а також умов оплати праці їхніх працівників;

9) готує пропозиції щодо типових (примірних) статутів терит. громад, положень про виконавчі органи сільс., селищних, міських, районних у місті рад, органів самоорганізації населення;

10) обстоює інтереси терит. громад за зверненням органів місц. самоврядування, які не є членами А.о.м.с., із суспільно важливих питань;

11) здійснює ін. повноваження.

Відповідно до ст. 15 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” органи місц. самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів терит. громад, сприяння місц. та регіональному розвитку можуть об’єднуватися в асоціації, які підлягають реєстрації в законодавчому порядку в органах Мін. Юстиції України.

Місцеві ініціативи (надалі – м.і.) – це спеціальна форма безпосередньої участі членів терит. громад у місц. самоврядуванні, офіційна письмова пропозиція членів територіальної громади з питань, які належать до відання місц.самоврядування та мають важливе значеннядля терит. громади. Право терит. громади, їїчленів на місц. ініціативи закріплено у ст. 9ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”.Воно виодить зі ст. 140 Конституції Україні,згідно з якою місц. самоврядування здійснюється терит. громадою як безпосередньо, так ічерез органи місц. самоврядування: сільс.,селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.Ст. 9 Закону закріплює право членів терит. громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місц.ініціативи) будь-якого питання, віднесеного довідання місц. самоврядування.

Це можуть бути питання, пов’язані з таким:

– управлінням майном, що перебуває в комунальній власності;

– затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням;

– установленням місц. податків і зборів відповідно до закону;

– забезпеченням проведення місц. референдумів і реалізацією їх результатів;

– утворенням, реорганізацією та ліквідацієюкомунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньоюдіяльністю та ін.

Потреба у здійсненні кроків місц. Ініціативиможе виникнути у випадку певного “протистояння” між радою та частиною територіальної громади. При цьому вимоги ініціаторів місц. ініціативи можуть бути необґрунтованими, переслідувати вузькогрупові інтереси тощо, але можуть бути дійсно справедливі й важливі для всієї громади.Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону, порядок внесення місц. ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місц. самоврядування або статутом терит. громади.

Надаючи таке право органам місц. самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місц. ініціативи на розглядради, що дає змогу найбільш оптимальновраховувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місц. самоврядування, алена основі Конституції України та в межахЗакону.

Цілями закріплення порядку внесення, розгляду та впливу місц. ініціатив у локальнихактах місц. самоврядування (статутах, положеннях) є такі:

– забезпечення нормативного регулюваннявсіх етапів процесу реалізації місц. ініціативи в інтересах як реалізації самого права ініціативи, так і недопущення використанняцього права на шкоду громади;

– визначення дійових осіб процесу;

– установлення послідовної процедури;

– захист дійових осіб від диктату одна одноїчерез певні процедурні ускладнення та розтягнутість процесу в часі.

Як правило, долучатись до розробки проектумісцевої ініціативи можуть громад. організації, осередки політичних партій, підприємства, установи, організації всіх форм власності,органи самоорганізації населення, об’єднання співвласників багатоквартирних будинківта інші громадяни, що визначається для кожної терит. громади окремо.

Статут терит. громади або положення промісц. ініціативи має визначати таке:

– яка кількість членів терит. громади має вимагати розгляду місц. ініціативи (залежить відкількості терит. громади);

– що саме є початком процедури ініціювання розгляду місц. ініціативи (наприклад, внесення до міської ради ініціативною групоючленів терит. громади у складі не менше п’яти осіб повідомлення про початок збору підписів на підтримку проекту місц. ініціативи);

– яким чином і з яких питань орган місц. самоврядування працює з ініціативною групою;

– обов’язки членів ініціативної групи;

– документацію щодо реалізації місц. ініціативи;

– причини відмови в реєстрації місц. ініціативи.

Місц. ініціатива, внесена на розгляд ради в установленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на засіданні ради, що відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місц. ініціативи. Цим самим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів місц. Самоврядування (п. 3 ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9, рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місц. ініціативи, приймає рішення. Це рішення, яким би воно не було, обов’язково має бути оприлюднене. Порядок оприлюднення визначається органом місц. самоврядування або статутом терит. громади. Слід зазначити, що порядок оприлюднення такого рішення залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішень відбувається через їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), шляхом видання відомчого бюлетеня ради та, у крайньому разі, через вивішування публічних оголошень на дошці об’яв, установлених у певних місцях на території громади.

Право місц. ініціативи значно ускладнено і неврегульовано в переважній більшості міських, сільс. і селищних рад, а також майже в половині обласних центрів. Серед основних недоліків статутів терит. громад щодо процедурного забезпечення реалізації права громадян на місц. ініціативу спостерігаються такі: недостатнє визначення суб’єктів ініціативи, їх компетенція; відсутність єдиних правил подання і розгляду, які визначаються регламентами рад; передбачається можливість недоцільності розгляду в раді окремих питань.

Література:

1. Mamonova V. Local Self-government in the Ukrainian Authority’s Territorial Organization: Problems and Priorities of the Development // Public Policy and Administration: Kaunas University of Technology; Mycolas Romeris University. – Kaunas: Technologija, 2010. – № 33. – P. 45–56.).

2. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні / [В. О. Антоненко, В. В. Кравченко, О. В. Батанов та ін.] – К.: Атіка, 2007;

3. Битяк Ю. П. Адміністративне право України: підручник / Ю. П. Битяк. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 343 с.

4. Європейська хартія місцевого самоврядування, Страсбург, 15.10.1985 р.;

5. Конституція України від 28.06.1996 р.;

6. Муніціпальне право України: підручник / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін.; за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер. – 2001. – 352 с.

7. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // ВВР України. – 2009. – № 38.

8. Проблеми формування доброчесного, належного місцевого самоврядування: зб. матеріалів та док. / за ред. М. Пухтинського. – К.: Атіка, 2008;

Дата добавления: 2015-03-31