Понятие, сущность и назначение права 1 страница

Тема 6

Формы государственного устройства.Вопрос о фор­мах государственного устройства не имеет такого единообразного решения, как вопрос о формах правления. В учебниках по теории государства и права можно встретить самые различные мнения относительно форм государственного устройства, однако наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой сле­дует различать две основные формы государственного устройства: унитарнуюи федеративную.

Унитарная форма (от лат. «.unitas» - единство) является наи­более простой и характеризуется следующими признаками.

Во-первых, унитарное государство - это государство, в составе которого нет каких-либо государственных образований, что всегда ' присуще федеративным государствам. Территория унитарных госу­дарств обычно делится на административно-территориальные еди­ницы (края, области, губернии, районы, города и т. д.), которые не обладают суверенитетом и другими признаками государственно­сти, а территория наиболее мелких государств (Мальта в Среди­земном море, Бахрейн в Азии, Аруба в Карибском бассейне, Науру в Океании и др.) не имеет и административно-территориального деления.

Во-вторых, унитарное государство - это государство, в кото­ром существует только одна, единая для всей страны система высших органов государственной власти, непосредственно осуще­ствляющих руководство местными органами. Какой-либо другой системы высших органов государственной власти, что опять-таки имеет место в федеративных государствах, здесь не существует.

В-третьих, в унитарном государстве действует только одна конституция, а также единая для всей страны система законода­тельства.

В-четвертых, все внешние межгосударственные сношения в унитарном государстве осуществляют центральные органы, кото­рые и представляют страну на международной арене.

В-пятых, в унитарном государстве существует единое граж­данство.

В литературе обращается внимание и на некоторые другие признаки унитарного государства.

Несмотря на наличие общих черт, унитарные государства об­ладают вместе с тем и определенными особенностями, что позво­ляет их классифицировать на отдельные виды. Так, в зависимости от наличия в унитарных государствах автономий их делят на про­стые и сложные.

Простые - это унитарные государства, в составе которых нет автономий. Территория таких государств либо вообще не имеет ад­министративно-территориального деления (в наиболее мелких госу­дарствах), либо делится только на административно-территориальные единицы (Алжир, Колумбия, Польша, Франция и др.).

Административно-территориальные единицы в унитарных го­сударствах могут быть разных уровней или звеньев, поскольку ад­министративно-территориальное деление может быть двух-, трех-и даже четырехзвенным (как, например, во Франции). Во многих унитарных государствах существует трехзвенное деление, в связи с чем выделяются административно-территориальные единицы областного, районного и сельского уровня. К областному уровню относятся края, области, провинции и другие единицы, на которые непосредственно делится территория унитарного государства. К районному уровню относятся районы, уезды, округа и т. д. Из них состоят единицы областного уровня. К сельскому уровню относят­ся села, общины, муниципальные округа и другие. На них делятся единицы уже районного уровня.

Сложные унитарные государства - это государства, имею­щие в своем составе одно или несколько автономных образований (Азербайджан, Дания, Испания, Китай и др.). Автономия (от греч. «autonomia» — самоуправление, независимость) в государственном смысле - это учет национальных (этнических), культурных, исто­рических, географических, бытовых и иных особенностей в госу­дарственном строительстве. Различают территориальную и экс­территориальную автономию.

Территориальная автономия представляет собой учет выше­названных особенностей путем выделения определенных террито-

рии, населению которых предоставляется возможность самостоя­тельно решать вопросы местного значения. При этом нередко учи­тывается этнический признак, вследствие чего различают собственно территориальную (областную) и национально-территориальную (этнотерриториальную) автономию. Собственно территориальная автономия предоставляется населению, не имеющему этнических отличий, но имеющему особенности в области хозяйства и культу­ры, которые обусловлены историческими или географическими факторами. Национально-территориальная автономия предос­тавляется компактно проживающим на определенной территории национальным меньшинствам (этносам) и является реализацией их права на самоопределение, на выбор государственных форм орга­низации своей жизни.

Территориальную автономию подразделяют также на поли­тическую и административную. Основное их различие, носящее, правда, несколько относительный характер, видят в том, что по­литическая автономия имеет право на собственное законодатель-¹ ство, а административная автономия таким правом не обладает.

Экстерриториальная автономия (ее называют также этно­культурной или национально-культурной автономией) в отличие от территориальной не связана с обособлением территории. Такая автономия может быть предоставлена этническим меньшинствам, разрозненно проживающим в различных частях страны. В этом случае подобные меньшинства вправе создавать на общегосудар­ственном уровне свои представительства, органы, обладающие консультативными (совещательными) полномочиями в отношени­ях с высшими государственными органами и позволяющие защи­щать интересы данных меньшинств.

Унитарные государства принято подразделять также на цен­трализованные, децентрализованные и относительно децен­трализованные. Основанием такого деления является степень за­висимости административно-территориальных единиц государства и их органов от центральной государственной власти. В центра­лизованных унитарных государствах степень зависимости адми­нистративно-территориальных единиц и их органов от централь­ной власти является достаточно высокой. В таких государствах существует жесткая вертикальная система управления, при кото-

рой местные органы власти возглавляются должностными лицами, назначаемыми центральной властью. В настоящее время такая система управления существует, как принято считать, только в ус­ловиях военных режимов. Для децентрализованных унитарных государств характерно местное самоуправление во всех админист­ративно-территориальных единицах. Органы местного самоуправ­ления формируются здесь непосредственно населением и не отно­сятся к органам государственной власти. В относительно децен­трализованных унитарных государствах имеет место сочетание местного самоуправления и централизованного государственного управления. Это проявляется в том, что за деятельностью органов местного самоуправления устанавливается административный контроль, который осуществляют чиновники, назначенные цен­тральной властью.

Унитарные государства могут быть классифицированы и с учетом национального состава населения. По данному основанию можно выделить однонациональные (Норвегия, Швеция и др.) и многонациональные (Великобритания, Испания и др.) государст­ва, хотя в современном мире, пожалуй, невозможно найти госу­дарств со строго однонациональным составом населения.

Другой основной формой государственного устройства явля­ется федеративная форма, или федерация. Федерация (от лат. «foederatio» - союз, объединение) - это сложная форма государст­венного устройства, поскольку федеративное государство состоит не только из административно-территориальных единиц, но и го­сударственных образований, т. е. частей, обладающих определен­ным суверенитетом. Данная форма государственного устройства имеет значительно меньшее распространение, чем унитарная. Тем не менее, девятая часть государств мира - это федерации, и в них проживает около трети населения земного шара. К современным федерациям относятся: Россия, США, Индия, ФРГ, Австралия, Ка­нада, Мексика и другие государства.

Федерация как форма государственного устройства характе­ризуется следующими признаками.

¹ Существует и другая точка зрения, согласно которой субъекты современных федераций не имеют государственного суверенитета. См., например: Чиркин В. Е. Современное государство. М, 2001. С. 14, 165-168.

Во-первых, федерация представляет собой единое союзное государство, состоящее из двух или более государственных обра­зований (республик, штатов, земель, кантонов и др.), за которыми иногда признается статус относительно самостоятельных госу­дарств. Эти государственные образования именуются субъектами федерации. Они могут обладать определенными признаками госу­дарственного суверенитета, имеют свое административно-территориальное деление и могут содержать в своем составе тер­риториальные и экстерриториальные автономии.

Во-вторых, в федеративном государстве в отличие от унитар­ного существуют две системы высших органов государственной власти: высшие органы самой федерации (федеральные органы) и высшие органы ее субъектов (региональные органы). Федеральные органы осуществляют власть на всей территории страны, регио­нальные - только на территории соответствующих субъектов фе­дерации. Разграничение предметов ведения и полномочий (компе­тенции) федеральных и региональных органов закрепляется в кон- „ ституции страны или в федеративном договоре. При этом в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключи­тельная компетенция федерального центра и исключительная ком­петенция субъектов федерации, в других (Германия, Индия, Рос­сия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется совме­стная компетенция центра и субъектов.

В-третьих, территория федеративного государства складыва­ется из территорий его субъектов. Исключение составляют феде­рации, в состав которых наряду с субъектами входят и другие тер­риториальные образования: федеральные округа, федеральные территории, федеральные владения и т. д.

В-четвертых, в федеративном государстве кроме конституции и законодательства федерации существуют конституции или кон­ституционные акты и законодательство субъектов федерации. Правда, при этом должно соблюдаться одно условие: конституции (конституционные акты) и законодательство субъектов не могут противоречить конституции и законодательству федерации.

В-пятых, в федеративных государствах существует, как пра­вило, двухпалатный парламент, верхняя палата которого формиру-

ется из представителей субъектов федерации и призвана выражать интересы субъектов федерации.

В-шестых, в федеративных государствах наряду с федераль­ным гражданством может существовать гражданство субъектов федерации.

В литературе по теории государства и права можно встретить указание и на некоторые другие признаки федерации.

Федерации, несмотря на сравнительно небольшое их количе­ство как в прошлом, так и в настоящем (в современном мире на­считывается всего 24 федеративных государства), подобно уни­тарным государствам, не являются однотипными и тоже подразде­ляются на определенные виды. Так, по способу возникновения различают конституционные и договорные федерации. Консти­туционные федерации создаются «сверху», в результате принятия конституции или специального закона (например, Индия, Паки­стан). Договорные же федерации создаются «снизу», в результате заключения федеративного договора между ранее самостоятель­ными государствами (США, СССР и др.).

В зависимости от того, на какой основе создается федерация, различают федерации, основанные на союзе, и федерации, осно­ванные на автономии. В федерациях, основанных на союзе, субъекты федерации сохраняют свой суверенитет (хотя и не в пол­ном объеме) и имеют право выхода (сецессии) из состава федера­ции (СССР, Эфиопия и др.). В федерациях, основанных на авто­номии, субъекты федерации более ограничены в суверенных пра­вах и не обладают правом сецессии (США, Швейцария и др.). Та­кие федерации во многом схожи с унитарными государствами, части которых обладают политической автономией. Однако ото­ждествлять их все же не следует, поскольку субъекты федераций, основанных на автономии, имеют, как принято считать, больше самостоятельности.

Исходя из принципов, на основе которых могут строиться фе­дерации, различают национальные, территориальные и нацио­нально-территориальные (смешанные) федерации. Националь­ные - это федерации, построенные по национальному (этническо­му) принципу. Субъекты таких федераций отличаются друг от друга национальным составом населения, его культурой, обычая-

ми и традициями. Как правило, национальные федерации возни­кают в связи с реализацией права наций на самоопределение, т. е. права наций самостоятельно решать вопрос о своей государствен­ности. В прошлом к национальным относились все социалистиче­ские федерации (СССР, РСФСР, Чехо-Словакия, Югославия), в настоящее время такими федерациями являются, например, Бель­гия и Эфиопия. Территориальные - это федерации, которые строятся уже по территориальному принципу. Субъекты таких фе­дераций не отличаются друг от друга национальным составом на­селения и другими особенностями, поскольку образование терри­ториальных федераций не связывается с реализацией права наций на самоопределение, а рассматривается как способ децентрализа­ции управления обществом. Современные федеративные государ­ства - это преимущественно территориальные федерации (США, ФРГ и др.). Национально-территориальные - это федерации, в которых одни субъекты оформлены по национальному принципу, а другие - по территориальному. Примером такой федерации мо- «жет служить современная Российская Федерация. В ее составе имеются субъекты, сформированные как по национальному (рес­публики, автономная область, автономные округа), так и по терри­ториальному принципу (края, области и два города - Москва и Санкт-Петербург).

В настоящее время все большее распространение получает классификация, согласно которой федерации подразделяются на симметричные и асимметричные. Эта классификация строится на учете правового положения субъектов федерации, их качест­венной однородности, а также наличии в составе федерации тер­риториальных образований, не являющихся субъектами. Симмет­ричные - это федерации, состоящие только из равноправных субъектов и не имеющие в своем составе каких-либо иных терри­ториальных образований. К таким федерациям можно отнести Ар­гентину, Бразилию и Мексику. Асимметричные - это федерации, которые не отвечают критериям симметричных федераций. Их можно подразделить на три группы. К первой группе относятся федерации, в составе которых наряду с субъектами существуют и другие территориальные образования - федеральные округа, феде­ральные территории, федеральные владения и др. К таким федера-

циям можно отнести, например, США, Австралию, Индию. Ко второй группе относятся федерации, которые состоят только из субъектов, но эти субъекты не являются однородными. Например, в Российской Федерации в качестве субъектов федерации высту­пают республики, края, области, автономная область, автономные округа и два города. Третью группу составляют федерации, со­стоящие тоже только из субъектов, причем однородных, однопо-рядковых субъектов, но эти субъекты не являются равноправными и занимают разное правовое положение в составе федерации. Та­кую асимметричную федерацию называют иногда «скрытой асим­метрией». В качестве примера подобной федерации может служить Германия. В составе этого государства нет никаких других террито­риальных образований, кроме субъектов, именуемых землями. Од­нако земли имеют разное число голосов в верхней палате парламен­та - бундесрате, что говорит об их неодинаковом правовом положе­нии и характеризует данную федерацию как асимметричную.

На этом можно было бы закончить вопрос о формах государ­ственного устройства, если бы в учебниках по теории государства и права, да и в научной литературе, наряду с унитарной и федера­тивной не выделялись другие формы государственного устройст­ва: конфедерация, империя, содружество, уния, протекторат, фу­зия, инкорпорация и пр. Не вдаваясь в подробности, отмечу, что все они, за исключением империи, никакого отношения к формам государственного устройства не имеют. Конфедерация, содруже­ство, уния, протекторат - это различные формы межгосударствен­ных объединений, государственные союзы, не являющиеся еди­ным государством. А поскольку эти государственные объединения не являются государствами, то и вопрос о них как о формах госу­дарственного устройства, т. е. формах территориального устройст­ва государства, сам собой отпадает. Фузия и инкорпорация рас­сматриваются как формы слияния, воссоединения государств. Фу­зия - это воссоединение двух или нескольких государств в одно государство, а инкорпорация - присоединение одного государства к другому. Однако ни та, ни другая к формам государственного устройства отношения опять-таки не имеют, ибо воссоединившие­ся государства приобретают либо унитарную, либо федеративную форму государственного устройства. Что же касается империй, то

их, как представляется, правильнее всего относить к сложным унитарным государствам.

5. Политические режимы. Политические режимы, как и другие элементы формы государства, тоже достаточно разнооб­разны. Они даже более разнообразны, поскольку в большей степе­ни подвержены влиянию со стороны различных факторов и отли­чаются гибкостью и динамизмом. Однако, несмотря на это разно­образие, все политические режимы обычно подразделяют на де­мократические и антидемократические.

К демократическим принято относить режимы, основанные на народовластии. То есть это режимы, при которых власть в госу­дарстве так или иначе принадлежит народу и прямо или косвенно им осуществляется (слово «демократия» в переводе с греческого означает народовластие: «demos» - народ, «cratos» - власть). Вме­сте с тем не следует думать, что при демократических режимах власть всегда и во всех случаях принадлежит непосредственно на­роду и непосредственно им осуществляется. Демократия может проявлять себя в разных формах. Она может быть непосредствен­ной, или прямой, а может быть и представительной. При непо­средственной демократии народ сам непосредственно осуществля­ет государственную власть, напрямую решая вопросы государст­венной и общественной жизни. При представительной демократии государственная власть осуществляется народом уже через пред­ставителей, которых он выбирает. Обычно непосредственная и представительная формы демократии сочетаются, но, как правило, одна из них является преобладающей. Так, например, в античных государствах, в частности в древнегреческих полисах, преобладала непосредственная демократия. Государственная власть здесь при­надлежала народным собраниям, которые состояли из полноправ­ных граждан и решали все основные вопросы государственной и общественной жизни. В современных же демократических госу­дарствах преобладает представительная демократия, поскольку народ осуществляет власть преимущественно через своих предста­вителей, которых он избирает в парламенты и другие представи­тельные органы.

К антидемократическим относят режимы, прямо противо­положные демократическим. Такие режимы основаны на исполь-

зовании различных антидемократических методов, способов и средств осуществления государственной власти и при них либо нет демократии, либо создается только ее видимость. Вследствие этого антидемократические режимы иногда подразделяют на соб­ственно антидемократические и псевдодемократические. Для собственно антидемократических режимов характерным счита­ется то, что народ ни формально, ни фактически к власти не до­пускается и никакого участия в ее осуществлении не принимает. Псевдодемократические же режимы, наоборот, маскируют свою антидемократическую сущность. Формально они признают наибо­лее значимые институты демократии (народовластие, выборы, права и свободы граждан и др.) и закрепляют их в конституциях и иных законодательных актах, однако реального народовластия при таких режимах не существует. Народ используется лишь в качест­ве ширмы, прикрывающей действительную власть тех или иных социальных групп (например, партийной номенклатуры в бывших социалистических государствах), а формально признаваемые де­мократические институты на практике не реализуются.

Демократические и антидемократические режимы, возникнув в глубокой древности, в процессе своего исторического развития постоянно менялись. Исчезали и уходили в небытие одни режимы, появлялись и получали распространение другие. К настоящему времени история породила различные формы как демократиче­ских, так и антидемократических режимов, однако в научной ли­тературе практически отсутствует более или менее приемлемая их классификация. В этой связи в учебниках по теории государства и права принято рассматривать только современные политические режимы. Что же касается политических режимов прошлого, то о них либо не говорят совсем, либо называют лишь некоторые из них. Вообще среди демократических режимов обычно называют режим рабовладельческой демократии, феодальный демократиче­ский режим, режим буржуазной демократии, а среди антидемокра­тических - режим деспотии, режим тирании, аристократический режим, абсолютистский режим, бонапартистский режим, автори­тарный режим, тоталитарный режим.

Надо сказать, что вопрос о классификации демократических и антидемократических режимов является непростым и требует ос-

новательной научной проработки. Поэтому вполне можно понять авторов учебников по теории государства и права, которые, рас­крывая содержание отдельных видов политических режимов, ори­ентируются в целом на современные режимы. Последуем и мы их примеру.

Среди современных политических режимов чаще всего выде­ляют демократический, тоталитарный и авторитарный режи­мы. Вместе с тем заслуживают внимания и такие режимы, как ли­беральный, или полудемократический, и полуфеодально-теократический, которые тоже имеют место в современных госу­дарствах и причисляются отдельными авторами к числу основных. Рассмотрим кратко каждый из них.

Демократический режим. В современном мире демократи­ческий режим присущ, как принято считать, в основном индустри­ально развитым странам с социально ориентированной рыночной экономикой (США, Великобритания, Германия, Франция, Япония и др.). В этих странах существует достаточно сильный «средний класс», который через выборы, прессу, другие формы обществен­ного мнения способен оказывать значительное влияние на госу­дарственную власть. Наиболее характерными признаками совре­менного демократического режима, полагаю, можно считать сле­дующие.

Во-первых, в современных государствах с демократическим режимом существует выборность и сменяемость высших и мест­ных органов государственной власти. Выборными и сменяемыми являются, прежде всего, представительные органы государствен­ной власти (в частности, парламенты). Они формируются непо­средственно народом и в своей деятельности ему подотчетны. Вы­борными и сменяемыми являются также и некоторые другие орга­ны государственной власти (президент, правительство и т. д.).

Во-вторых, для современного демократического режима ха­рактерно участие населения страны в формировании и осуществ­лении государственной власти посредством прямой и представи­тельной демократии. Прямая демократия, т. е. непосредственное проявление власти народа, имеет место при проведении референ­думов (всенародного голосования) по важнейшим вопросам госу­дарственной и общественной жизни и свободных выборов, на ос-

нове которых формируются представительные органы государст­венной власти. Представительная демократия, которая в совре­менных демократических государствах имеет более широкое рас­пространение, чем прямая демократия, выражена преимуществен­но в том, что народ осуществляет государственную власть через выбранные им представительные органы.

В-третьих, современный демократический режим характери­зуется действием принципа разделения властей, в соответствии с которым единая государственная власть подразделяется на не­сколько относительно самостоятельных ветвей (обычно на законо­дательную, исполнительную и судебную), взаимодействующих на основе системы сдержек и противовесов.

В-четвертых, в современных демократических государствах государственная власть опирается преимущественно на методы убеждения, поиск компромиссов, достижение консенсуса. Напри­мер, государственные решения принимаются большинством, но при этом, как правило, учитываются интересы меньшинства. Что же касается методов принуждения, то сфера их применения суще­ственно сужена. Им по большей части отводится второстепенная роль, в связи с чем силовые структуры используются только по прямому назначению и их деятельность строго регламентирована законом.

В-пятых, для современных демократических режимов харак­терны господство права и закона во всех сферах общественной жизни, провозглашение и реальное обеспечение прав и свобод че­ловека и гражданина, защищенность личности от произвола и без­закония.

В-шестых, современный демократический режим характери­зуется политическим и идеологическим плюрализмом. Политиче­ский плюрализм (политическое многообразие) означает, главным образом, многопартийность, т. е. существование в обществе двух и более политических партий, обладающих равными правами в борьбе за власть, а также наличие политической оппозиции, как в парламенте, так и за его пределами. Идеологический плюрализм выражается в признании идеологического многообразия. При этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государ­ственной или обязательной для всего общества.

В-седьмых, для современного демократического режима ха­рактерны гласность, свободный доступ к информации, не при­знанной в законном порядке секретной, свобода средств массовой информации от цензуры.

В-восьмых, характерной чертой современного демократиче­ского режима является также невмешательство государства в ча­стную жизнь своих граждан.

Тоталитарный режим. Тоталитарный политический режим расценивается обычно как крайняя форма антидемократического режима. Возник он в первой половине XX в. в виде фашистского режима, который относят к правому тоталитаризму, и режима то­талитарного социализма, который считается левым тоталитариз­мом. Позднее появились и некоторые другие разновидности тота­литарного режима (например, военный тоталитарный режим, ко­торый устанавливался после военных переворотов в ряде госу­дарств Азии, Африки, Латинской Америки и Океании). В настоя- <> щее время тоталитарный режим в том или ином виде сохраняется в социалистических (например, КНДР, Куба) и некоторых других государствах. Тенденция к тоталитаризму проявляется и в тех странах, где господствуют авторитарные режимы.

Для тоталитарного режима, в каком бы виде он не проявлялся, характерны, как представляется, следующие основные признаки.

Во-первых, любой тоталитарный режим - это отрицание де­мократии. Демократия и тоталитаризм - понятия несовместимые, хотя в отдельных случаях тоталитаризм маскируется под демокра­тию. Особенно это характерно для режима тоталитарного социа­лизма, который практически всегда выдает себя за демократию, таковой на деле не являясь.

Во-вторых, при тоталитарных режимах государственная власть формируется бюрократическим способом. Народ или от­страняется от формирования государственной власти, что имеет место при фашистских и военных тоталитарных режимах, или принимает в этом лишь формальное участие, голосуя за заранее подобранные безальтернативные кандидатуры. Так, в бывшем СССР органы государственной власти формально формировались населением, однако в бюллетенях для тайного голосования всегда

значилась только одна кандидатура, выдвинутая либо по инициа­тиве, либо с одобрения партийных органов.

В-третьих, при тоталитарных режимах отсутствует разделе­ние властей. Причем эта идея не только не получает законодатель­ного закрепления, а вообще отбрасывается как неприемлемая в принципе.

В-четвертых, характерной чертой тоталитарного режима яв­ляется полный (тотальный) контроль государства над всеми сфе­рами общественной жизни. Государство монопольно контролирует экономику, политику, культуру, религию, средства массовой ин­формации, вмешивается в частную жизнь граждан и тоже ее кон­тролирует. По сути дела имеет место полное огосударствление всей общественной жизни, превращение человека в послушный придаток государственного механизма.

В-пятых, не менее характерной чертой тоталитарного режима является фактическое отсутствие политического плюрализма. В тоталитарных государствах всегда господствует одна политиче­ская партия, которая, как правило, возглавляется харизматическим лидером и практически сращивается с государством. Другие поли­тические партии или запрещаются, или находятся в тесном союзе с правящей партией, не составляя ей какой-либо конкуренции. По­литическая оппозиция не допускается.

Дата добавления: 2015-03-31