Иные некоммерческие организации

Закон о некоммерческих организациях предусматривает такие формы, как некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, фонды, государственные корпорации, объединения юридических лиц (ассоциации, союзы). Изучите соответствующие нормативные акты и дайте характеристику данных организаций, определив их признаки согласно классификациям, приведенным в разделе «Особенности правового положения отдельных видов некоммерческих организаций». Сравните основные черты этих форм, а именно:

1. требования, предъявляемые к учредителям и участникам организаций, как участники принимаются в организацию, возможно ли исключение и выход участника из организации, объем и характер ответственности учредителей (участников) по обязательствам организации;

2. источники имущества, минимальный размер имущественной базы, уставного (иного) фонда, характер прав на имущество, возможность распределения прибыли между участниками;

3. учредительные документы, структура органов управления, компетенция высшего органа управления, принципы голосования в высшем органе (кворум, требования к большинству голосов), минимальные и максимальные требования к количественному и персональному составу;

4. требования к наименованию, характер правоспособности, включая возможность ведения предпринимательской деятельности;

5. порядок ликвидации (возможность банкротства, судьба имущества в случае ликвидации).

(См. Братановский С.Н., Злобина Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Доступно в СПС «Консультант», Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» (постатейный). Доступно в СПС «Консультант»).

§ 1. Государство субъекты гражданского права

Данная тема посвящена изучению правового положения таких субъектов гражданского права как РФ, субъекты РФ и муниципальные образования (глава 5 ГК РФ).

В ст. 124 ГК РФ качестве субъектов гражданского права указаны РФ, субъекты РФ и муниципальные образования причем они являются самостоятельными, обособленными друг от друга субъектами. Однако в остальных статьях ГК РФ термины «Российская Федерация», «субъекты Российской Федерации» и «муниципальные образования» встречаются редко, а термины «государственное образование» или «публичное образование», которые удачно характеризуют указанных субъектов, не встречаются вообще. Вместе с тем, в ГК РФ довольно часто используется термин «государство»: п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 179, п. 1 ст. 239, ст. 240, ст. 306, п. 1 ст. 582, п. 1 ст. 969, ст. 1184, ст. 1204, ст. 1355, ст. 1417 ГК РФ и др. Очевидно, что этот термин обозначает вполне конкретного субъекта или субъектов, перечисленных в ст. 124 ГК РФ. Таким образом, в первую очередь необходимо выяснить, какой смысл придает законодатель термину «государство», учитывая, что в ст. 124 ГК РФ выделены три категории публичных субъектов?

Признаки государства сформулированы в теории государства и права (Певцова Е.А., Важенин А.Г. Теория государства и права. Ростов Н/Д. 2003. С. 263-265. Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М. 2005. С. 51-53. Лобашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В., Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права: Учебник. М. 2003. С. 75-89). В целом они сводятся к следующим:

· наличие территории,

· наличие суверенитета,

· наличие публичной власти,

· взимание налогов.

Всеми перечисленными признаками обладает только Российская Федерация. Соответственно, ни субъекты РФ, ни муниципальные образования (см. также ст. 12 Конституции РФ) не являются государством. Вместе с тем, исследуя правовое положение РФ, субъектов РФ и муниципальных образований как субъектов гражданского права, мы можем заметить, что в рамках гражданского права их правовое положение одинаково и к отношениям с участием таких субъектов применяются одни и те же нормы. Следовательно, РФ, субъекты РФ и муниципальные образования могут быть условно объединены одним термином.

quest1Учитывая это, законодатель так и поступает, условно обозначая в большинстве статей ГК РФ всех трех субъектов (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) термином «государство». Однако в ГК все-таки встречаются статьи, в которых термин «государство» либо обозначает конкретного субъекта (п. 2 ст. 179, ст. 306 ГК РФ - РФ; ст. 214, ст. 242, ст. 1184 - РФ и субъекты РФ), либо определить его содержание очень сложно (см. ст. 233, ст. 582 ГК РФ). Поэтому для правильного применения статей, в которых встречается термин «государство», необходимо в каждом случае анализировать его содержание.

В последующем изложении термин «государство» будет использоваться для обозначения всех трех категорий субъектов (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) если не будет указано иное.

Итак, в гражданско-правовых отношениях участвуют три категории публичных субъектов, которые обычно условно объединяются термином «государство». quest2При этом РФ занимает особое положение в ряду субъектов, указанных в ст. 124 ГК РФ, поскольку законодательно может определять правовое положение субъектов РФ и муниципальных образований, а также их возможность участвовать в тех или иных гражданско-правовых отношениях. Так, согласно ст. 3 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ стороной соглашения о разделе продукции может быть только РФ, но не другие публично-правовые образования.

Напротив, согласно ст. 5 ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ на стороне концедента могут выступать как РФ, так и субъекты РФ и муниципальные образования. Согласно ст. 2 ФЗ «О переводном и простом векселе» от 11.03.1997 № 48-ФЗ обязываться по векселю РФ, субъекты РФ и муниципальные образования могут только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

§ 2. Гражданская правосубъектность государства

Государство – носитель власти. Прежде всего, необходимо обратить внимание на властную природу государства. Власть, присущая государству, является суверенной, именно этот признак государственной власти определяет независимость и верховенство государства на определенной территории.

quest3Однако государство, являясь носителем власти, участвует и в гражданско-правовых отношениях, что предусмотрено в абзаце 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ. Что происходит с его властными функциями при вступлении в сферу частных отношений, основанных на равенстве и автономии воли участников? Они не исчезают. Именно потому, что, даже участвуя в гражданских правоотношениях, государство полностью сохраняет свое качество носителя власти и суверенитета, оно является особым субъектом гражданско-правовых отношений (Иоффе О.С. Избранные труды: В 4т. Т. II. Советское гражданское право. СПб. 2004. С. 171). Таким образом, особенности правового положения государства в гражданско-правовых отношениях обусловлены наличием у него власти и государственного суверенитета, в силу которых оно:

1. само регулирует различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров,

2. само определяет собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы (Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов. М. 2004. С. 374).

Государство как лицо. В качестве лица государство участвует как в публичных правоотношениях. Вместе с тем, в силу принципа юридического равенства сторон участие государства в публичных отношениях - не должно оказывать влияние на его положение в качестве лица частного права. Такая особенность государства – субъекта гражданского права как наличие публичной власти не может сама по себе ставить других субъектов в зависимое от государства положение в рамках гражданско-правовых отношений.

В Дореволюционный период цивилисты рассматривали государство как юридическое лицо, а сами юридические лица подразделяли на частные и публичные. В свою очередь, юридическое лицо понимали как
то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны объективного права свободным ввиду определенной цели быть субъектом права (Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. В двух томах. Том 1. М. 2005. С. 157).

Какое место занимает государство среди субъектов гражданского права в настоящее время? ГК РФ не признает государство юридическим лицом. Следовательно, государство является особым субъектом гражданского права. Однако в виду определенной схожести организации государства и юридических лиц законодатель распространил на отношения с участием государства правила, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (см. п. 2 ст. 124 ГК РФ), с оговоркой, что иное может следовать из закона или из особенностей государства.

Какие же нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, в полной мере применимы к государству?

quest4К государству, в силу его особенностей, неприменимы нормы о:

· правоспособности,

· регистрации,

· наименовании и местонахождении,

· филиалах и представительствах,

· органах управления,

· реорганизации и ликвидации юридических лиц.

Таким образом,учитывая отмеченные особенности государства, приходим к выводу, что в полной мере к государству могут быть применены лишь нормы о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц (Иванов А. А. Государство как субъект гражданского права // Кодекс info. 2002. № 1 - 2. С. 23-25).

Гражданская правосубъектность государства. Поскольку государство является субъектом гражданского права, оно должно обладать гражданской правоспособностью. Так же как и для юридических лиц, для государства деление правосубъектности на правоспособность и дееспособность не имеет того значения, которое оно имеет для физических лиц. Дееспособность юридических лиц и государства возникает в момент их появления и может лишь прекратиться одновременно с прекращением самого носителя дееспособности. Соответственно, далее речь будет идти о гражданской правоспособности государства.

К какому типу относится правоспособность государства? quest5Существует несколько позиций по этому вопросу:

· государство обладает обще й правоспособностью (Гражданское право России: Курс лекций / Под ред. О.Н.Садикова. М. 1996 Ч. 1. С. 111-112;Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. М., 1998. С. 288.);

· государство обладает специальной правоспособностью (Братусь С.Н. Субъекты гражданского права.. М. 1950. С. 270; Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов. М. 2004. С. 377);

· государство обладает универсальной правоспособностью (Гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М. 1998. С. 140);

· государство обладает целевой правоспособностью (Андреев Ю. Государство – субъект гражданского права // Хозяйство и право. – 2007. - № 5. – С. 41).

Рассмотрите указанные теории. Подумайте, можно ли утверждать, что правоспособность государства является общей, если существуют права и обязанности, которые государство не может приобретать (например, возникающие из договора коммерческой концессии)? Тот же вопрос возникает в отношении теории универсальной правоспособности, которая, в целом, незначительно отличается от концепции общей правоспособности.

Обратите внимание на Определение КС РФ «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 ГК РФ» от 01.10.1998 № 168-О, в котором КС РФ указал на то, что правоспособность государства является специальной, однако в силу публично-правовой природы государства его правоспособность не может совпадать с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц. Каковы раличия между специальной правоспособностью государства и специальной правоспособностью некоммерческих юридических лиц (ст. 49 ГК РФ)? Эти различия носят и качественный (некоторые виды имущества могут находиться только в собственности государства – недра и др.) и количественный (государство само вольно определять направления своей деятельности в любой момент) характер. Учитывая эти отличия, а также то, что государство наделяется гражданскими правами и обязанностями и осуществляет (исполняет) их в целях наиболее эффективного осуществления своих публичных (властных) функций, приходим к выводу, что правоспособность государства является целевой.

Каким образом властная природа государства соединяется с его гражданской правоспособностью? По общему правилу, соединение властных функции и функций хозяйствующих субъектов не допустимо: одно лицо не может совмещать властную и предпринимательскую деятельность (см.Определение КС РФ «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 ГК РФ» от 01.10.1998 № 168-О). Подобный вывод логичен и не позволяет в предпринимательской деятельности использовать несвойственные участникам коммерческого оборота властные свойства.

Деятельность государства как властного субъекта реализуется только через деятельность его органов, также обладающих властной природой. Закон запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ наделение (п. 3 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ). Наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора также запрещено. Отмеченная норма устанавливает более строгие ограничения по сравнению с действовавшей ранее ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» № 948-1 в ред. ФЗ от 2 февраля 2006 года, поскольку предусматривает исключение лишь для органов государственной власти, но не для хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, судебная практика неоднозначно относится к вопросу совмещения властной и предпринимательской деятельности. Так, ВС РФ, а позднее и ВАС РФ, признали за государством возможность быть обладателем прав на товарный знак (Определение ВС РФ от 4.11.2003 № КАС03-512;Постановление Президиума ВАС РФ от 20.03.2007 № 1482/06), хотя в соответствии со ст. 1478 ГК РФ (см. также ст. 2 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» от 23.09.1992 № 3520-1) обладателем права на товарный знак может быть либо юридическое лицо, либо индивидуальный предприниматель. Следовательно, государство признано способным обладать некоторыми правами, свойственными субъектам предпринимательской деятельности.

§ 3. Участие государства в гражданском обороте

Государство является активным участником гражданского оборота. Объемы ежегодных государственных заказов во много раз превышают обороты юридических лиц. Каким образом публичные образования участвуют в гражданском обороте? quest6В теории и практике выделяются два способа:

· непосредственное участие,

· опосредованное участие.

Непосредственное участие имеет место тогда, когда государство участвует в гражданском обороте через свои органы (должностных лиц). При этом государственные органы (органы местного самоуправления) действуют не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. closetest5Опосредованное участие имеет место тогда, когда в обороте участвуют юридические лица, созданные государством для решения определенных задач и осуществляющие свою деятельность на основе имущества, находящегося в государственной собственности.

Непосредственное участие государства в гражданском обороте. quest7В доктрине выделяют две модели непосредственного участия государства в гражданском обороте: плюралистическая и монистическая.

Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте сводится к тому, что от имени государства в гражданском обороте могут выступать любые государственные органы в пределах предоставленных им полномочий. В противовес плюралистической модели монистическая модель исходит из того, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в лице казны (фиска) как единый субъект. (Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб. 2005. С. 96) Какая модель используется в действующем гражданском законодательстве? closetest6В ст. 125 ГК РФ закреплена именно плюралистическая модель

Через какие органы государство участвует в обороте? Через те органы которые наделены соответствующими полномочиями нормативными актами, определяющими их статус: федеральными конституционными законами, законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законам и субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований (Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329; Положение о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства СПб от 21.09.2004 № 1589 и др.).
Так, от имени РФ в гражданском обороте выступают федеральные органы государственной власти:

· Правительство РФ (осуществляет свою деятельность на основе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ)

· иные органы исполнительной власти. (Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314)

· представительные и судебные органы государственной власти, (см. Постановление ФАС Московского округа от 27.03.2006, 20.03.2006 № КГ-А40/14198-05, Решение Верховного суда РФ от 26.11.2003 № ГКПИ03-215).

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»от 06.10.1999 № 184-ФЗ и конституциями (уставами) субъектов РФ. Соответственно, от имени субъектов РФ в гражданском обороте выступают государственные органы субъекта РФ (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.04.2005 № А31-2727/177, Постановление ФАС Московского округа от 06.03.2008 № КГ-А40/759-08).

От имени муниципальных образований в обороте выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ, Постановление ФАС Центрального округа от 14.02.2008 № А14-3764/2007/2/10, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.12.2007 по делу № А21-7692/2006) Система органов местного самоуправления определяется в соответствии ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставами муниципальных образований. (см. напр.: Устав муниципального образования Ломоносовский район Ленинградской области, Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселок Комарово).

Как соотносятся понятия «компетенция» и «правоспособность»? opentest1Органыгосударственной власти (органы местного самоуправления) действуют в рамках предоставленной им компетенции. quest8 Понятие компетенция, в отличие от правоспособности, является категорией публичного права. Компетенция - это круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность государственного органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач (А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М. 1962. С. 120-122. См. также: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. 1948. С. 613; Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли/Избранные труды по гражданскому праву. М. 2000. С. 321-329). Отличие компетенции от гражданской правоспособности проявляется в том, что:

1. правоспособность предоставляет абстрактную возможность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, а компетенция очерчивает конкрентный круг обязанностей и прав государственных органов;

2. правоспособность не предоставляет ее носителю власть над другими субъектами.

Каков характер отношений между государством и его органами? Могут ли такие отношения носить гражданско-правовой характер? quest9Существует несколько концепций по этому вопросу:

1. Между государством и государственным органом не складываются отношения представительства (Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов. М. 2004. С. 380) и, следовательно, не возникают гражданские правоотношения. Положение государственного органа в таком случае аналогично положению органа юридического лица относительного самого юридического лица (Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. М. 2006. С. 295).

2. Между государством и государственным органом все-таки складываются отношения представительства, однако это представительство является законным (возникающее в силу закона).

Для решения проблемы необходимо обратиться к конструкции представительства (ст. 182 ГК РФ).

Представитель должен являться самостоятельным субъектом гражданского права. напр.: ст. 3 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ, ст. 5 ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ) но иногда такое разграничение затруднено – ср. п. 3.9.1, 3.9.2 и 3.9.3 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1589.

Показательна в этом отношении судебная практика по договорам поставки товаров для государственных нужд. Несмотря на то, что в ролигосударственного заказчика зачастую выступает орган государственной власти, действительным субъектом возникающих отношений признается именно государство (публичное образование) (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.07.2006 № 4405/06).

Таким образом, необходимо разграничивать ситуации, в которых государственный орган действует «от имени» государства, и ситуации, в которых такой орган действует как самостоятельный субъект гражданского права (от своего имени как юридическое лицо).

Чем объясняется отмеченный подход законодателя? Признавая, что государственный орган как публичный субъект одновременно может являться юридическим лицом (лицом частного права), мы должны сделать вывод, что государственный орган может выступать как от имени государства (ст. 125 ГК РФ), так и от своего имени. Возможность же выступления от своего имени подразумевает наличие собственных интересов, отличных от интересов государства. Этот вывод приводит нас к самому сложному вопросу: вопросу о разграничении интересов государства, с одной стороны, и государственного органа как юридического лица, с другой. Судебная практика не дает однозначного ответа на этот вопрос (см., напр.:постановление Президиума ВАС РФ от 24.04.2001 № 2569/01; постановление Президиума ВС РФ от 26.02.2003 № 196пв-02; определение ВС РФ от 29.06.2005 № 46-Г05-4).

Действительно, большая часть органов государственной власти в настоящее время наделена правами юридических лиц (см., напр.: п. 12 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329; п. 1.6 Положения о Комитете по управлению городским имуществом, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1589, ст. 24 и 36 Устава муниципального образования города Пушкин и др.). Однако изменится ли от этого наш подход к понятию природы государственного органа с учетом того, что он может являться юридическим лицом? Нет. Это обусловлено следующим.

1. Государственный орган, наделенный правами юридического лица, безусловно, является особым юридическим лицом.

Как оформляется «наделение» правами юридического лица? Многие государственные органы, наделенные правами юридического лица, не зарегистрированы в качестве юридических лиц в соответствии с процедурой, установленной федеральным законодательством для государственной регистрации юридических лиц, не имеют учредительные документы. Однако на практике юридическая личность таких государственных органов не отрицается. Она признается в силу акта образования самого государственного органа как публичного субъекта и наличия утвержденного в установленном порядке положения о таком органе.

В какой организационно-правовой форме существуют государственные органы - юридические лица? Очевидно, что такие юридические лица относятся к числу государственных юридических лиц. закр7 Из числа же форм, в которых могут существовать государственные юридические лица, наиболее подходящей в данном случае является учреждение. Это объясняется следующим. Властные полномочия и предпринимательская деятельность несовместимы (см. об этом выше). Учреждение же является некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ).

2. Юридическая личность предоставляется не для представительства, а для обеспечения нормального функционирования государственного органа как организации, нуждающейся в имуществе для осуществления возложенных на нее функций.

Таким образом, между государством и его органами, выступающими от его имени, не складываются гражданско-правовые отношения представительства.

Как любое лицо, государство может участвовать в гражданском обороте лично или через представителя. Самостоятельное («личное») участие государства в гражданском обороте осуществляется через его органы. откр2 Однако наряду с самостоятельным выступлением государства в гражданском обороте через свои органы гражданское законодательство предусматривает и другой способ – представительство (п. 3 ст. 125 ГК РФ). closetest8Это означает, что помимо тех органов, которые наделены компетенцией на совершение от имени государства определенных действий, соответствующие действия могут совершать и иные органы, юридические лица и даже граждане. Соответственно, возникающие отношения характеризуются как отношения представительства, основанные на специальном поручении. Примером представления интересов государства физическими лицами является осуществление полномочий государства как участника хозяйственных обществ (Постановление Правительства РФ «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ <…>» от 21.05.1996 № 625, Постановление Правительства РФ «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ <…>» от 03.12.2004 № 738).

Опосредованное участие. opentest3Опосредованное участие государства в гражданском обороте осуществляется путем вступления в оборот созданных государством юридических лиц. К числу таких лиц относятся унитарные предприятия (включая казенные) и учреждения (ст. 113-115, 120 ГК РФ).

Необходимо учитывать, что государственные и муниципальные унитарные предприятия, включая казенные, могут быть созданы лишь в определенных случаях, которые перечислены в п. 4 ст. 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ. Такие предприятия наделяются государственным имуществом, но их права в отношении такого имущества ограничены (гл. 19 ГК РФ).

Деятельность государственных учреждений регламентируется ст. 120 ГК РФ. Государственные учреждения делятся на бюджетные и автономные. Особенности правового положения автономных учреждений регламентированы ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 № 174-ФЗ.

closetest9ГК РФ закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК РФ). Однако в отношении государства и созданных им юридических лиц этот принцип применяется с ограничениями. Так, в случаях, предусмотренных в п. 3 ст. 56 ГК РФ, государство отвечает по обязательствам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, а в случаях, предусмотренных п. 5 ст. 115 ГК РФ, – по обязательствам казенного предприятия. Государство также отвечает по обязательствам бюджетных учреждений при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении такого учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). opentest4Таким образом, принцип раздельной ответственности применим лишь к ответственности государства и созданных им автономных учреждений (п. 2 ст.120 ГК РФ).

П. 4 ст. 66 ГК РФ closetest10запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Вместе с тем, более последовательной является позиция, отраженная в ст. 6 ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 № 174-ФЗ, согласно которой учредителем автономных учреждений может быть государство (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), а функции учредителя выполняют государственные (муниципальные органы) органы.

Каковы последствия учреждения государственными органами хозяйственных обществ в тех случаях, когда им такое право не предоставлено? Соответствующие акты о регистрации создаваемых хозяйственных обществ должны признаваться недействительными. Аналогично, недействительными должны признаваться сделки по приобретению государственными органами (органами местного самоуправления) не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ (п. 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 01.07.1996 № 6/8).

§ 4. Государство как обладатель имущества

Все имущество, принадлежащее государству как собственнику, можно разделить на две части (ст. 214 ГК РФ):

1. составляющее государственную казну;

2. имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятиями, государственными учреждениями).

opentest5Определение closetest11понятия «казна» содержится в абзаце 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ. Состав казна определяется по остаточному принципу – это все государственное имущество (включая средства бюджета), которое не закреплено за конкретными государственными юридическими лицами.

closetest12Термин «казна» в действующем законодательстве используется для обозначения совокупности объектов права – средств бюджета и иного имущества. Однако исторически термин «казна» понимался в ином значении – как субъект права. Такое понимание основано на отграничении имущественной (гражданско-правовой) деятельности государства от публично-властной. При этом государство-казна (или иначе «фиск») и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами, это две стороны одного и того же явления – государства (подробнее об учение о фиске см.: Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. С.-Петербург. 1905. С. 6-12; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М. 1947. С. 161-164). Учение о фиске (казне) появилось в Древнем Риме и просуществовало на протяжении многих веков, однако не нашло отражения в нашем законодательстве. В ст. 1071 ГК РФ термин «казна» употребляется дважды, причем в двух разных значения - и как объект, и как субъект права. Подумайте, как оценить эту норму, учитывая подход законодателя, отраженный в большинстве актов?

Поскольку в гражданском обороте участвуют различные публичные образования необходимо определить состав имущества, находящегося в собственности каждого из них. Как определить собственника того или ионого государственного имущества? quest10Разграничение государственного имущества впервые в современной истории было проведено на основании Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации <…>» от 27.12.1991 № 3020-1 и иных нормативных актов (см., напр.: ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс <…>» от 17.04.2006 № 53-ФЗ, ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 № 26-ФЗ, ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ, ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 № 73-ФЗ и др.).

В законодательстве определен перечень видов имущества, которое может находиться только в федеральной собственности (см., напр.: ст. 6 и 12 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ, ст. 5 ФЗ «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ и др). Подумайте, является ли такое имущество изъятым из оборота?

Передача имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность, из собственности субъекта РФ в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется в порядке, предусмотренном ч. 11 ст. 154 ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты<…>» от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Каковы способы приобретения и прекращения права государства на имущество? Государство может приобретать право собственности на общих основаниях. quest11Вместе с тем, в отличие от других субъектов гражданского права, государство может приобретать право собственности особыми способами, доступными только ему (см. п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231, п. 2 ст. 233, п. 2 ст. 238, ст. 239, ст. 240, ст. 242, ст. 243 и 306 ГК РФ). Прекращение права собственности государства осуществляется на общих основаниях, однако существуют и особые способы прекращения права государственной собственности – например, приватизация (ст. 217 ГК).

Каковы особенности содержания права собственности государства? Содержание права государственной собственности не отличается от содержания права собственности других субъектов гражданского права. Правомочия государства-собственника также сводятся к владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом. Однако реализация этих правомочий имеет свои особенности. quest12Так, управление и распоряжение объектами федеральной собственности от имени РФ осуществляют органы государственной власти (ст. 125 ГК РФ):

1. Правительство РФ.

2. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).

3. Федеральные органы, осуществляющие полномочия собственника имущества федеральных унитарных предприятий.

Особое место среди указанных органов отведено Правительству РФ и Росимуществу (п. 13 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314, Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432).

1. Правительство РФ является главным федеральным органом, уполномоченным управлять федеральным имуществом (ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ), включая распоряжение им. Правительство РФ принимает решения о создании, реорганизации в форме разделения, выделения федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и преобразования их в федеральные государственные учреждения, а также об изменении вида указанных предприятий на федеральные казенные предприятия (п.3 Постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» от 03.12.2004 № 739). Многие полномочия по управлению государственной собственностью РФ переданы Правительством РФ Росимуществу.

2. Росимущество является федеральным органом государственной власти и осуществляет полномочия собственника федерального имущества (п. 1 и 5 Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432). Росимущество:

1. принимает решения о закреплении федерального имущества за государственными юридическими лицами (см. Распоряжение Росимущества «О закреплении недвижимого имущества за федеральным государственным унитарным предприятием «Центральный научно-исследовательский институт химии механики» на праве хозяйственного ведения» от 01.08.2008 № 1222-р),

2. дает государственным юридическим лицам согласие на распоряжение государственным имуществом (см. Распоряжение Росимущества «О реализации высвобождаемого движимого имущества Федерального центра информатизации при Центральной избирательной комиссии РФ» от 02.05.2006 № 1019-р),

3. принимает решения об условиях приватизации (см.Распоряжение Росимущества «Об условиях приватизации акций <…>»
от 03.05.2007 № 1303-р)

4. приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность (см. Распоряжение Росимущества «О безвозмездной передаче федерального имущества в государственную собственность Санкт-Петербурга» от 12.08.2008 № 1242-р, Распоряжение Росимущества «О передаче федерального имущества в собственность Санкт-Петербурга» от 24.07.2008 № 1194-р), и т.д.

3. Наконец, Постановлением Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав
собственника <…>» от 03.12.2004 № 739 определены полномочия федеральных органов государственной власти по осуществлению полномочий собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий. При этом такие федеральный органы государственной власти должны согласовывать свои действия с Росимуществом.

Ранее функции по:

· продаже приватизируемого федерального имущества,

· реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество,

· реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ,

осуществлялись Российским фондом федерального имущества (РФФИ). При этом РФФИ не являлся государственным органом. Он осуществлял свою деятельность на основании устава, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.12.2002 № 925 и являлся специализированным государственным учреждением при Правительстве РФ.

Однако на основании п. 10 Указа Президента РФ от 12.05.2008 № 724 соответствующие функции были переданы Росимуществу, а Распоряжением Правительства РФ от 28.06.2008 № 947-р РФФИ было ликвидировано с 1 августа 2008 года.

§ 5. Государство как участник сделки

quest13Государство closetest13может быть участником любых сделок, если только участие в той или иной сделке не лежит за пределами его целевой правоспособности. Так, государство не может выступать стороной договора проката, коммерческой концессии и др. Также государство не может заключать сделки в качестве специального субъекта - банка, страховщика. Среди наиболее распространенных сделок, совершаемых государством: договоры поставки или подряда для государственных нужд, договоры займа. Рассмотрим несколько примеров:

1. С помощью договоров поставки/подряда для государственных нужд государство обеспечивает свою деятельность необходимыми товарами, работами и услугами (§ 4 гл. 30 и § 5 гл. 37 ГК РФ, ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 № 60-ФЗ, ФЗ «О государственном материальном резерве» от 29.12.1994 № 79-ФЗ). Договор заключается государственным заказчиком – государственным органом, органом управления государственным внебюджетным фондом, бюджетным учреждением либо иным получателем средств бюджета. Означает ли это, что государственный заказчик заключает договоры поставки/подряда для государственных нужд от своего имени и становится стороной таких договоров? quest14Нет действительной стороной договора выступает государство, действуя через государственных заказчиков, что подтверждается п. 1 ст. 9 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ и судебной практикой (см. Постановление Пленума ВАС РФ «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям <…>» от 22.06.2006 № 24, Постановление Президиума ВАС РФ от 25.07.2006 № 4405/06).

2. С помощью договоров займа государство обеспечивает поступление необходимых ему денежных средств, выступая в качестве заемщика. Происходит это путем выпуска ценных бумаг. Режим государственных (муниципальных) ценных бумаг определяется ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29.07.1998 № 136-ФЗ. Эмитентом ценных бумаг может быть орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого отнесено составление и исполнение федерального бюджета (т.е. Минфин РФ). Основная разновидность выпускаемых ценных бумаг – облигация (ст. 817 ГК РФ). Государственные (муниципальные) займы являются одной из разновидностей государственного долга, обеспечиваемого всем имуществом, составляющим государственную (муниципальную) казну (см. гл. 14 БК РФ).

3. Государство может выдавать государственные гарантии (см. ст. 115-117 БК РФ), т.е. становиться должником в гражданско-правовом обязательстве. Несмотря на терминологическую близость государственной гарантии к банковской гарантии (§ 6 гл. 23 ГК РФ), государственная гарантия является самостоятельным способом обеспечения исполнения обязательств, доступным лишь государству (см. п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 22.06.2006 № 23).

4. Государство может заключать соглашения о разделе продукции (см. ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ),концессионные соглашения (см. ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ, Распоряжение Правительства РФ от 31.10.2006 № 1494-р, Постановление Правительства Санкт-Петербурга «О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге» от 01.11.2006 № 1344), принимать пожертвования (ст. 582 ГК РФ), заключать иные договоры, выступать в качестве организатора лотерей (ст. 1063 ГК РФ).

§ 6. Ответственность государства

Государство, как и любой другой субъект гражданского права, несет гражданско-правовую ответственность как неисполнение или ненадлежащее исполнение договора (ст. 393 ГК РФ), так и из причинение вреда (ст. 1064 ГК РФ). Договорная ответственность государства подчиняется общим нормам о гражданско-правовой ответственности субъектов гражданского права.

Внедоговорная ответственность государства, имеет особенности, вытекающие из властной природы государства и его органов. Так, государственные органы наделены властными полномочиями в отношении иных субъектов права. Осуществляя свою властную деятельность, государственные органы, должностные лица могут выйти за пределы полномочий и тем самым причинить вред другим субъектам. В таких случаях ответственность за действия государственных органов (должностных лиц) несет государство (ст. 16 и 1069 ГК РФ).

quest15Таким образом, ответственность государства наступает за:

1. действия государственных органов;

2. действия должностных лиц.

Необходимо подчеркнуть, что правило об ответственности государства за причинение вреда распространяется лишь на государственные органы (органы местного самоуправления, должностных лиц), причем независимо от того, являются ли они одновременно юридическими лицами. Государственные юридические лица (унитарные предприятия, учреждения) отвечают по общим правилам о деликтной ответственности.

К кому должен быть предъявлен иск при привлечении государства к гражданско-правовой ответственности? Проблема эта связана с тем, что в законодательстве избрана плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте, при которой нет единого ответчика (ст. 1071 ГК РФ). Надлежащим ответчиком является государство в лице соответствующего финансового или иного органа (см. также п. 12 Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» от 01.07.1996 № 6/8). Однако п. 10 ст. 158 БК РФ говорит о выступлении от имени государства главных распорядителей бюджетных средств. Несмотря на существующее противоречие между указанными нормами ГК РФ и БК РФ, указание в исковом заявлении органа, не являющегося главным распорядителем бюджетных средств (надлежащим органом), не препятствует рассмотрению спора по существу (п. 12 Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» от 01.07.1996 № 6/8 и п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 22.06.2006 № 23),.

quest16 Следует помнить, что независимо от того, какой орган указан ответчиком в конкретном деле (МВД, Минфин и т.д.), ответственность возлагается на государство и возмещение происходит за счет казны.

Дата добавления: 2015-05-10