Правотворчество в переходный период 3 страница

2) дефекты правотворческой процедуры — нарушение правил правотворческого процесса, т.е. соответствующих процессуальных норм о правотворчестве, начиная с подготовки проекта правового акта и заканчивая вступлением акта в силу;

3) компетенционные дефекты выражаются в неправильно познанной необходимости принятия нормативно-правового акта, неверном определении уровня правового регулирования, принятии правового акта неуполномоченным на то субъектом;

4) технико-юридические дефекты — многообразные нарушения правил юридической техники, от которых страдает ясность, унификация, компактность и логичность нормативно-правовых актов;

5) функциональные дефекты выражаются в неправильном выборе юридических средств достижения цели, отсутствии механизма реализации предписаний нормативно-правовых актов.

На различных этапах переходного периода острота перечисленных правотворческих дефектов неодинакова, она смягчается по мере совершенствования и стабилизации правотворчества.

Многие правотворческие ошибки рассматриваемого периода объясняются возрастанием роли субъективного фактора в формировании права. В переходное время роль субъективного фактора становится настолько значительной, что им пытаются восполнить недостаточную зрелость материальных и иных глубинных предпосылок преобразований. Новое, в том числе переходное, право вырастает не только на собственном базисе, но и на основе ситуационных факторов, «сверху» в результате правотворческой деятельности реформаторских сил. При поддержании эволюционной формы перехода субъективный фактор не отрывается от объективной основы и не превращается в основной системообразующий фактор, от состояния которого в решающей степени зависит становление нового строя.

Субъективный фактор в значительной степени предопределяет поспешность подготовки и принятия нормативно-правовых актов в переходный период. Нетерпение реформаторских сил в реализации намеченных целей, противостояние субъектов нормотворчества, придерживающихся противоположных концепций развития законодательства, влияют на темпы правотворческой деятельности. Радикально настроенные реформаторские силы имеют склонность к скорейшему обновлению нормативно-правового массива, затрагивающего весь спектр вопросов, нуждающихся в правовом регулировании. При этом игнорируются внутрисистемные связи права, необходимость концептуального обеспечения правовой реформы. За несколько лет переходных преобразований в России было принято более 500 законов, в том числе немалое количество кодифицированных правовых актов. В первые годы переходного периода законодательный процесс доводился до абсурда, когда в один день принималось до 50 законодательных актов. В этом случае лишалась всякого смысла сама законотворческая процедура, предполагающая продуманность и выверенность всех этапов рассмотрения акта высшей юридической силы. Подзаконное нормотворчество испытывает те же трудности. Подготовленные в спешке подзаконные акты нередко отменяются следом за их вступлением в силу. 18 августа 1996 г. был издан, а вскоре отменен Указ Президента Российской Федерации «Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц». Через две недели после издания был отменен Указ Президента Российской Федерации о лишении социальных льгот работников прокуратуры, но за это время только из центрального аппарата уволилось 49 человек, а всего из системы прокуратуры 600. В регионах данная ситуация находит зеркальное отражение. По данным Управления юстиции Свердловской области, большинство представляемых в период с 1994 по 1998 гг. законопроектов области отличалось недостаточным уровнем разработки, а еще большее сожаление вызывало низкое качество уже принятых и вступивших в силу областных законов. Следовательно, законодательство о правотворческой деятельности должно предусматривать юридические преграды поспешного принятия нормативно-правовых актов. При самом стремительном темпе правотворчества в переходный период возникает представление о медленно идущем развитии права. И только последовательное обновление нормативно-правового массива позволяет охранять правовую систему как таковую от разрушения.

Значительная активизация правотворческого процесса в переходный период имеет и другие причины. В это время происходит становление общественных отношений нового типа, что предопределяет творческий, созидательный характер правообразования. Данный процесс в условиях перехода имеет свои «критические» точки, приходящиеся на начальные этапы преобразований. Кроме того, интенсивность правотворчества обусловлена множественностью субъектов правотворческой деятельности. Отражая незавершенность структуры государственной власти, переходный правотворческий процесс осуществляется достаточно широким кругом органов всех ветвей власти. При этом компетенция этих органов отличается подвижностью и зачастую неясностью. В таких условиях совсем не исключается открытая борьба между властными структурами за правотворческие полномочия, дублирование и параллелизм правотворчества.

В литературе высказывалось мнение о том, что множественность правотворческих органов государства опасна для правового регулирования в переходный период. Так, В.П. Радьков в числе обязательного условия стабильности закона называл сосредоточение законодательной власти в руках исключительно одного (законодательного) органа. В условиях современной России, базирующейся на принципе разделения властей, Конституционный Суд Российской Федерации издает правовые акты, юридическая сила которых не уступает силе закона, а в некоторых случаях и превышает ее (когда те или иные положения законодательного акта признаются Постановлением Конституционного Суда не соответствующими Конституции). В ситуации чрезвычайной пробельности права множественность правотворческих органов, олицетворяющих три классические ветви государственной власти, представляется оправданной. Необходимо лишь законодательным путем в самом начале переходного периода перераспределить правотворческие полномочия между ними. В этом случае каждый субъект правотворчества в пределах своей компетенции будет укреплять нормативный комплекс, устраняя упущения других субъектов.

В связи с этим обращает на себя внимание слабая инициативность Правительства как субъекта законодательной инициативы. В Российской Федерации Правительство вносит в Государственную Думу только 30 % законопроектов, в Болгарии и Венгрии — 25 и 35 % соответственно. И это притом, что Правительство должно выступать основным субъектом законодательной инициативы. В Германии, например, от Правительства в Бундестаг поступает более 80 % законопроектов. Показательно и то, что законодательные органы субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ наделены правом законодательной инициативы, но пользуются им редко. Следовательно, в отсутствие надлежащей государственной дисциплины властные структуры разных уровней стремятся в нарушение своей правотворческой компетенции и соответствующих процедур в опережающем порядке осуществлять правовое регулирование. Возникает вопрос: в каких случаях в переходный период допустимо использовать опережающее правовое регулирование?

В переходных условиях субъекты правотворчества закономерно работают на правовое опережение в целях скорейшего обеспечения своих интересов. В условиях федеративного государства существует два уровня законотворчества. Сферы законодательной компетенции в Российской Федерации разграничены в соответствии со ст. 15, 71, 72, 76 Конституции. Это позволило законодательным органам субъектов Федерации активизировать свое правотворчество. Ими в годы реформ принято от 50 до 400 законов. Лидерами по числу региональных законов являются Республика Башкортостан (более 380 законов), Республика Карелия (около 300), Вологодская область (около 250). Неравномерное развитие правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации объясняется тем, что правотворчество республик осуществлялось и до принятия Конституции РФ 1993 г. Республики имеют сравнительно бóльший опыт правоподготовительных работ, восприняв опыт бывших автономных республик.

Именно в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают наибольшее количество законов (в частности, в республиках они составляют свыше четырех пятых от общего числа принимаемых законов). В сфере исключительной компетенции Российской Федерации и ее субъектов инициативных актов пока мало, хотя для этого у органов субъектов Федерации есть полный простор.

Субъекты Федерации выбрали тактику опережающего законотворчества в силу целого ряда объективных и субъективных причин. Сработал ситуационный фактор в развитии законодательства — субъекты Федерации поспешили оформить атрибуты своей относительной самостоятельности. Поспешность принятия ряда законов объясняется желанием региональных элит противостоять федеральному центру (это стремление наблюдается в законодательстве РСФСР 1990-1991 гг.). С другой стороны, нельзя не заметить вынужденности опережающего правотворчества субъектов Федерации. Неспособность федерального законодателя удовлетворительно осуществлять свои функции объективно подталкивает субъектов Федерации к заполнению правовых пробелов. Пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они существеннее сказываются на повседневной практически-организационной деятельности органов власти субъектов Федерации.

В ряде Уставов краев и областей России прямо указывается, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области, ст. 21 Устава Курганской области). В октябре 1994 г. был принят Закон Республики Башкортостан о борьбе с коррупцией, в январе 1992 г. Земельный кодекс Республики Мордовия.

Свобода правотворчества субъекта Федерации должна иметь свои правовые пределы. Недопустимо, например, чтобы законодательные акты регионов вторгались в предметные области ведения федеральной власти, выходя за рамки своей легитимной сферы. Если уголовный закон в Российской Федерации может приниматься только на федеральном законодательном уровне, следует пресекать попытки субъектов Федерации присваивать себе компетенцию федерального законодателя по вопросам уголовного права. Так, в законодательных планах республик Татарстан и Башкортостан в 1995 г. значились свои Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. В Конституции Республики Башкортостан предусмотрена возможность самостоятельного определения вопросов уголовного права и судопроизводства. В Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан оговорено, что в данной сфере Башкортостану предоставляются Федерацией особые права. Но названные акты противоречат Конституции России и должны быть приведены с ней в соответствие. В ст. 71 Конституции РФ перечислены предметы ведения, составляющие исключительную компетенцию Российской Федерации. При отсутствии федерального закона по предметам ведения, указанным в ст. 71, у субъектов Российской Федерации не может возникнуть основания для опережающего правового регулирования, ибо это вопросы не их законодательной компетенции. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. и Определении по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан от 27 июня 2000 г. указал на неконституционность такого правотворчества.

Может ли субъект Российской Федерации издавать законы и иные нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения, если еще не издан соответствующий регулирующий федеральный закон? Отдельные авторы рекомендуют не форсировать тактику опережающего правового регулирования в этой сфере (Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.В. Лазарев и др.). Субъектам Федерации предлагается вообще воздержаться от принятия нормативно-правовых актов в сфере совместного ведения до издания соответствующего федерального правового акта. Сознавая необходимость восполнения пробелов в праве, Свердловская область выступила инициатором закрепления права субъекта Федерации на издание своего закона в сфере совместного ведения при отсутствии соответствующего федерального закона. В ст.5 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, подписанного 12 января 1996 г., предусмотрено, что до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения либо в случае неполного урегулирования федеральным законом полномочий федеральных и областных органов государственной власти по предмету совместного ведения Свердловская область осуществляет собственное правовое законодательное регулирование по указанному предмету ведения. Аналогичное положение содержится в ст. 4 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 г. Право субъектов Российской Федерации на опережающее правотворчество косвенно было признано Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области.

При опережающем региональном правотворчестве в отсутствие федеральных правовых ориентиров субъект Федерации решает неотложные задачи правового регулирования. И эту практику можно признать целесообразной в условиях переходного периода. Однако, как только в сфере совместного ведения будет издан соответствующий федеральный нормативно-правовой акт, субъект Федерации обязан привести свои акты в соответствие с ним. Высказывалось мнение о том, что до принятия федерального нормативно-правового акта субъекты Российской Федерации по предметам совместного с Федерацией ведения фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. С этим нельзя согласиться. Конкуренция в сфере правотворческой компетенции может возникать при параллельном, дублирующем правовом регулировании одних и тех же общественных отношений разными субъектами правотворчества. При опережающем правотворчестве в рамках совместного ведения регулирование осуществляется субъектом Федерации и самой Федерацией разновременно. А после принятия федерального нормативно-правового акта соответствующие акты субъектов Федерации силу не утрачивают, но продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному акту. Разновременность принятия актов и субординация между ними не позволяют говорить о какой-либо законодательной конкуренции при опережающем правовом регулировании. В переходный период оно может рассматриваться в качестве неотъемлемого атрибута переходного правотворчества, но в рамках правотворческой компетенции органа государственной власти. В случаях издания нормативно-правовых актов в нарушение их правотворческой компетенции (в частности, при издании Президентом Указа по вопросам законодательной компетенции или при издании Правительством Постановления по вопросам компетенции Президента) состояние опережающего правового регулирования возникать не может. Правотворчество различных компетентных субъектов объединяется единой правовой системой, и это обстоятельство обусловливает согласованность всех уровней правотворческой деятельности.

Наряду с опережающим правотворчеством в переходный период получает широкое распространение делегированное правотворчество. Делегирование законодательных полномочий Е.Н. Суставова определяет как санкционирование парламентом принятия нормативных актов, имеющих силу закона, высшими органами исполнительной власти государства, на что они не имеют права в соответствии с собственной компетенцией2. В переходных условиях законодательный процесс, рассчитанный на нормальное, стабильное функционирование правовой системы, утрачивает свою прежнюю эффективность. Законодатель перестает оперативно реагировать на возрастающую сложность переходного общества. В конституциях ряда европейских стран, относящихся к романо-германской правовой семье (Федеративной Республике Германии, Италии, Франции, Испании, Португалии), предусматривается возможность использования делегированного законотворчества1. Но опыт указанных стран показывает, что данный институт проблем, его вызывающих, не снимает и, в свою очередь, сам оказывается неэффективным в переходное время. В отличие от опережающего правового регулирования, осуществляемого в рамках компетенции правотворческого органа, делегированное законотворчество всегда предполагает превышение органами исполнительной власти своих полномочий, что нетерпимо в стабильной обстановке. Следовательно, делегированное правотворчество по своей юридической природе является средством чрезвычайного правового регулирования, не совместимого с эволюционной формой перехода.

Делегированное правотворчество может служить признаком преобладания авторитарных тенденций на том или ином этапе переходного правового развития. При этом нарушается субординация между источниками права, а значит, ослабляются субординационные и координационные связи правовой системы. Указы Президента или Постановления Правительства обретают бóльшую юридическую силу, чем закон. Чрезвычайные условия, которыми оправдывается использование делегированного законотворчества, могут послужить оправданием и более радикальных акций — установления авторитарной диктатуры. Во избежание подобных отрицательных последствий не стоит допускать в переходный период делегирования парламентом своих законодательных полномочий другим органам государственной власти. Свертывание законотворческой деятельности представительных органов государства не отвечает принципам демократизма и профессионализма правотворчества, т.к. органы исполнительной власти не подготовлены к осуществлению законотворчества, и по этой причине восполнение ими пробелов в праве окажется ненадлежащим.

В переходной России институт делегированного законотворчества не получил юридического признания. К сожалению, в моменты противостояния законодательной и исполнительной властей Президент Российской Федерации фактически подменял законы своими указами, пользуясь неопределенностью своей компетенции. При внесении изменений и дополнений в Конституцию России нужно учесть необходимость четкого изложения полномочий каждого субъекта правотворческой деятельности с тем, чтобы впредь не допускалось дублирование уровней правотворчества.

Ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению взаимно делегировать осуществление части своих полномочий. Речь идет именно о делегировании отдельных полномочий, в то время как предметы ведения остаются «нетронутыми». Субъект Российской Федерации при делегировании ему полномочий не вправе регулировать круг вопросов по исключительным предметам ведения РФ, т.к. они являются сферой федерального законодателя. Ст. 6 (ч. 1) Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. И, наконец, проектом Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» Президенту предоставляется право своим указом делегировать часть своих полномочий Правительству, а Правительство своим постановлением вправе делегировать часть своих правотворческих полномочий подведомственным ему федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 и 2 ст. 24 проекта). Подобные положения представляют угрозу для целостности переходной правовой системы, а потому подлежат исключению из нормативно-правовых актов и их проектов. Каждый субъект правотворческой деятельности должен действовать в границах собственной компетенции. Для восполнения пробелов в переходном праве существуют более цивилизованные способы: право внесения соответствующего законопроекта в порядке законодательной инициативы, например. Даже в переходный период законотворчеством должен заниматься законодательный орган.

Значительной проблемой правотворчества в переходный период становится корпоративизация процесса принятия правовых решений, что вызвано глубокой дифференциацией переходного общества. Одним из проявлений указанной тенденции является лоббизм, т.е. влияние групп давления на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения определенных корпоративных интересов. В переходное время лоббизм в правотворческой сфере приобретает тотальный характер, не имеющий аналогов в условиях стабильного правопорядка.

В отечественной правовой литературе высказано пожелание создать нормативную базу лоббизма как системы профессионального представительства интересов различных социальных групп в органах государственной власти, прежде всего правотворческих1. В.А. Лепехин объясняет причину необходимости скорейшего принятия закона «О регулировании лоббистской деятельности» тем, что проблема лоббизма, будучи актуальной, находится вне правового пространства, вне законодательного регулирования2. Признавая существенную роль лоббизма в переходном правотворческом процессе, проанализируем возможности правовой регламентации этого явления.

Лоббизм предполагает систему приемов и способов реализации интересов различных групп граждан путем давления на органы государственной власти. Лоббизм опосредует преимущественно экономические интересы корпоративных групп, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею. Не случайно поэтому основным субъектом лоббистской деятельности выступают финансово-промышленные и криминальные группировки, а также региональные аппараты власти, стремящиеся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. Так, с 1995 г. не удается принять федеральные законы Российской Федерации «О гарантировании вкладов граждан в банках» и «О банкротстве кредитных организаций», которые предусматривали бы надежную страховку возврата вкладов. Но лоббистские усилия банков воспрепятствовали появлению столь необходимых актов.

В переходный период смена социально-политической и экономической обстановки происходит довольно быстро, и электоральная система с ее обычно четырехлетним циклом не успевает за изменениями проблематики. Поэтому если в странах стабильной демократии лоббисты действуют в парламенте, то в переходных странах они сосредотачивают свою активность в структурах исполнительной власти. Здесь лоббизм сливается с такими негативными явлениями, как коррупция и организованная преступность. Структуры крупного бизнеса в борьбе за квоты, таможенные сборы, предоставление счетов в банках на обслуживание устанавливают личные криминальные связи с представителями органов государственной власти. Это обусловливает высокий вес клиентельных группировок, стоящих у власти, и повышает потенциал коррупции. В советский период лоббизм в сфере правотворчества (в основном подзаконного) осуществлялся исключительно государственными органами (министерствами, ведомствами, органами региональной власти), в настоящее время их монополизм в данной сфере размыт частными корпорациями. В условиях значительного сокращения доли ведомственного нормотворчества в правотворчестве переходных стран–бывших республик СССР ведомственный интерес нередко находит отражение в законах и постановлениях Правительства. Законодательство о защите прав потребителей и соответствующие ему подзаконные акты Правительства Российской Федерации изобилуют нормами, возводящими в приоритет узковедомственные интересы монополистов (учреждений связи, железнодорожного транспорта и др.)–исполнителей потребительских услуг. В частности, согласно Транспортному Уставу железных дорог Российской Федерации от 11 февраля 1998 г. неустойка за просрочку исполнения своих обязательств потребителем в два раза превышает размер неустойки за аналогичное правонарушение со стороны перевозчика груза. В данном случае узкогрупповой интерес монополистов скрывается за коллективной волей депутатов представительного органа либо правительства. Примером лоббирования со стороны крупных хозяйственных корпораций можно назвать Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей Российским акционерным обществом «Газпром» в 1994-1996 годах», по которому РАО «Газпром» получило освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование (п.п. 8, 9). Преобладание лоббистской деятельности в структурах исполнительной власти в переходный период можно объяснить устойчивым стремлением реформаторских сил, сосредоточившихся именно в этих органах, подменять собой законодателя. Там, где с первого этапа перехода этому возводятся надежные юридические препятствия, акты органов исполнительной власти не играют доминирующую роль в системе правового регулирования.

В переходный период всякие попытки регламентации лоббистской деятельности будут напоминать легализацию организованной преступности и коррупции. Слишком велика ценность нормативно-правовых актов, принимаемых в это время, чтобы открыто допускать до их создания всех заинтересованных субъектов, способных подменить общесоциальные задачи правового регулирования своими узкокорыстными установками.

Примечательно, что регистрация лоббистских организаций и определение рамок их деятельности осуществляется только в странах англосаксонской правовой семьи (США, Канада, Англия, Австралия, Бразилия). В континентальной правовой семье лоббизм не институализирован. Пожалуй, только в условиях прецедентной системы права легализация лоббизма не влечет за собой социально вредные последствия. В условиях господства нормативно-правовых актов в качестве основной формы права лоббизм превращается в теневое давление на субъектов правотворческой деятельности, не поддающееся регламентации правом. Право не регулирует те процессы, которые не поддаются внешнему контролю. Сам термин «лоббизм» происходит от английского слова «lobby» – «кулуары», где представители органов государственной власти могут конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных правовых решений. К середине XIX в. голоса конгрессменов в нижней палате парламента США стали просто покупать. Зарубежная практика демонстрирует, что даже в странах англо-саксонской правовой семьи отсутствуют механизмы эффективного контроля за лоббистской деятельностью.

Таким образом, ввиду многочисленных отрицательных свойств лоббизма, перекрывающих его сомнительные достоинства (обеспечивает интересы меньшинства, выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, ускоряет претворение целей реформ в реальную практику1) и объективной невозможности правового регулирования лоббистской деятельности любые попытки легализовать этот вид теневой деятельности в переходный период будут обречены на провал. Целесообразнее юридически запретить открытые формы лоббизма как разновидность коррупции по примеру опыта Индии.

Итак, основной проблемой правотворчества в переходный период представляется его несистемность. Она предопределяется неясностью концепции правовых преобразований, множественностью субъектов правотворческой деятельности с неопределенной компетенцией. В целях укрепления внутрисистемных связей правовой системы важно наряду с устранением указанных недостатков правотворчества постоянно заботиться о согласовании принимаемых актов с действующими нормами права. При подготовке проектов нормативно-правовых актов необходимо учитывать интересы последующей систематизации законодательства. Определяя связь и взаимодействие проектируемого нормативно-правового акта c действующими нормами, необходимо представлять, как с принятием нового акта будет выглядеть вся система норм по данному вопросу. Надлежащая, лишенная поспешности подготовка нормативно-правовых актов позволит избежать противоречий, чреватых скорой отменой или частичным изменением акта. В значительной унификации и универсализации нуждаются правовые статусы субъектов правотворческой деятельности. Усложненность, дублирование и неопределенность их правотворческой компетенции необходимо устранять самым неотложным образом. Слабость правотворчества во многом обусловлена тем, что в переходный период затягивается оформление единой законодательной власти.

Системный характер правотворческой деятельности может обеспечить пакетный принцип принятия тематически однородных нормативно-правовых актов. Когда принятие закона и конкретизирующих его положений подзаконных актов сближены во времени, достигается комплексное правовое регулирование переходных общественных отношений, к тому же лишенное многих потенциальных противоречий. Отдельные статьи законов, принимаемых на начальном этапе переходного периода, содержат отсылки к нормам, которые не принимаются в течение многих лет. Например, в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» содержится десять отсылок к Постановлениям Правительства (п. 2 и 4 ст. 5, п. 4 ст. 7, п. 1 и 2 ст. 10, п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 20, п. 1 ст. 25, ст. 26, ст. 38), из которых на 2000 г. были приняты 1/3, а на 2007 г.– 2/3. Следом за Гражданским кодексом Российской Федерации предстояло принять около 30 законодательных актов, прямо предусмотренных этим кодексом. Однако и эта задача не выполнена до сих пор. При использовании пакетного принципа правотворчества между изданием закона и соответствующих ему нормативно-правовых актов не должно быть значительного разрыва во времени (более одного года). Это позволяет своевременно готовить перечни актов, утративших силу, а также подлежащих изменению и дополнению. Положительным можно признать опыт одновременного принятия уголовно-правовых законов и законов о судоустройстве в Российской империи в 1864 г., а затем в СССР в 1924, 1958 и 1960 гг. Данный опыт стоит распространить и на законодательство других отраслей права. Принятие пакета нормативно-правовых актов при обязательном его согласовании с уже действующими нормами права обеспечивает синхронность развития переходной правовой системы. Поэтому нужно законодательно ввести порядок, при котором принятие закона и одновременно всего пакета сопровождающих его норм стало бы общим правилом правотворчества в переходный период.

Дата добавления: 2015-05-10