Механизм действия переходного права 2 страница

Парадоксальность ситуации состоит в том, что общество, ослабляя государство, создает угрозу самому себе. В переходных условиях роль государства как органа управления делами гражданского общества значительно возрастает, а потому противопоставление государства и общества в качестве потенциальных врагов крайне опасно. Государство и общество, представляя собой различные формы социального взаимодействия, включаются в единый, целостный организм. Отсюда вытекает не только возможность, но и необходимость параллельного роста активности как государства, так и гражданского общества, усиления их взаимовлияния в переходный период.

В.П. Малков предупреждает, что расширение регулирующей роли государства повлечет увеличение государственного принуждения как метода руководства обществом. Он сводит тем самым многообразное государственное регулирование к принуждению, отчего его выводы оказываются односторонними. Идея усиления правового регулирования со стороны государственной власти предполагает использование самых разнообразных методов, включая методы стимулирования, рекомендации, поощрения, убеждения, силы авторитета.

Разработка стратегии переходного правового развития должна учитывать, что именно государству принадлежит доминирующая роль в преобразовании общества. Государство выступает одним из основных факторов переходных преобразований, гарантом прав и свобод, удерживая новые общественные процессы в границах права.

4. В переходный период наблюдается кризис действия права, обусловленный во многом кризисом общественных отношений. Имеет место неудовлетворенность механизмом действия права в различных сферах общественной жизни. В уголовно-правовой науке преступление рассматривается как вид девиантного поведения. Но в переходные периоды само общество становится девиантным, отклоняющимся от действующих норм права и не обретшим в полной мере новых. В таком обществе количество преступлений многократно возрастает. По данным П. Сорокина, если принять за 100 единиц количество вооруженных грабежей и убийств в Москве в 1914 г., то в 1918-1919 гг. они составляли соответственно 2850 и 1060. П. Сорокин указал на растущую поляризацию общества переходной эпохи, на тех, кто сохраняет позитивный ценностный потенциал, и тех, кто использует нестабильную обстановку для высвобождения из-под правовых норм и переходит на уровень инстинктивного, биологического.

Ряд авторов, изучающих управление кризисными ситуациями, полагают, что в переходных условиях правовое регулирование обретает в целом авторитарные черты (Е.Н. Мощелков, А.Н. Медушевский). Одним из парадоксов переходного развития восточноевропейских стран состоит в том, что отрицание большевизма как системы власти и метода социальных преобразований сочетается с воспроизведением этих методов в процессе реформ. Распад СССР и использование военной силы в Чечне осуществлялись по-большевистски, неправовыми методами.

В пользу авторитарной тенденции в переходном правовом регулировании свидетельствует возрастание субъективного фактора в правотворчестве. Значительное число нормативно-правовых актов принимается в переходный период не коллегиально, а единолично высшими должностными лицами государства. Специалисты отметили, что вместо экономии репрессии в новом Уголовном кодексе Российской Федерации 1996 г. допущена ее избыточность, особенно когда идет речь не о самых опасных преступлениях. Заметно выросло число уголовно-правовых норм с безальтернативными санкциями в виде лишения свободы, в том числе за преступления небольшой (27) и средней (85) тяжести. Федеральный закон от 20 мая 1998 г. об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РФ содержит положения по ужесточению санкций, в первую очередь за преступления, связанные с оборотом оружия, и налоговые преступления. Здесь проявляется тенденция к насыщению ординарного уголовного права нормами, чрезвычайными по своему содержанию, включаемыми в обычно применяемый Уголовный кодекс. Принятые в российском уголовном праве нововведения характеризуются следующими признаками: увеличением числа деяний, рассматриваемых как уголовно наказуемые; расширением круга лиц, которые могут быть подвергнуты уголовному наказанию в качестве специальных субъектов уголовной ответственности на основе более суровых уголовно-правовых предписаний; введением более суровых мер наказания. Законодательство субъектов Российской Федерации также изобилует примерами усиления репрессивной политики. Так, Закон Республики Мордовия «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» от 20 января 1996 г. допускал обыски граждан без санкции суда и прокуратуры и содержание подозреваемых лиц под стражей свыше трех суток.

Воплощены в российское процессуальное законодательство идеи об упрощении и ускорении рассмотрения дел в судах. Согласно положений УПК Российской Федерации судьи получили возможность рассматривать единолично дела о преступлениях небольшой и средней тяжести, увеличилась сфера применения протокольной формы подготовки дела, сведены к минимуму контрольные функции суда на этапе принятия дела к рассмотрению, введены некоторые ограничения прав адвоката в ознакомлении с материалами дела на начальных этапах предварительного расследования, установлена возможность продления срока предварительного заключения и содержания обвиняемого под стражей до двух лет до вынесения приговора. В ГПК Российской Федерации также расширена сфера единоличного рассмотрения дел судьей, предусмотрена возможность вынесения судебного приказа, отменена обязанность суда оказывать сторонам содействие в поиске доказательств по собственной инициативе.

Среди новелл, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, можно отметить упрощенный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров с сокращением роли профсоюзного комитета как органа по рассмотрению трудовых споров, сокращение срока письменного предупреждения об увольнении по инициативе работника до двух недель, возможность заключения срочного трудового договора с пенсионерами по возрасту при общем запрете дискриминации в сфере труда. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях значительно расширил круг надзорных и контрольных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Казалось бы, этих и многих подобных новых правовых решений достаточно для признания механизма действия переходного права в целом авторитарным по характеру. Однако существуют и вполне очевидные признаки демократизации правового регулирования, в частности, в развитии гарантий права на защиту подозреваемых и обвиняемых лиц, расширении прав граждан на обжалование в суде действий и решений должностных лиц и государственных органов.

Можно заключить, что общий правовой режим в переходное время отражает сочетание двух полярно противоположных тенденций организации общественных отношений — авторитарности и демократизма. В уголовном процессуальном праве России, с одной стороны, наметилось упрощение ряда производств при ведении предварительного расследования и осуществлении общих условий судебного разбирательства, а с другой – появилась усложненная процедура суда присяжных. Новый Уголовный кодекс Российской Федерации наиболее зримо отражает стремление практических работников ужесточить санкции статей, а теоретиков – гуманизировать текст кодекса и соблюсти международно-правовые стандарты защиты прав человека.

В переходный период можно констатировать наличие стойких проявлений авторитарной тенденции, установление же авторитарного режима будет означать свертывание переходных процессов. Ставка на государственную власть как основного проводника преобразований не может оправдывать диктаторство государственных институтов. Преобладание авторитарных тенденций в правовом регулировании свидетельствует о несовершенстве избранных для преобразовательной деятельности средств. Авторитаризм есть реакция на неудачи формирования нового строя общественных отношений. Эволюционная форма перехода несовместима с торжеством авторитаризма даже на первоначальном этапе преобразований из опасения перед тотальными разрушениями. Авторитарный принцип правового регулирования лишен конструктивного содержания на всех этапах переходного правового развития. Организованное насилие сигнализирует в переходный период о нарушении связей между правовой системой и ее средой. Следовательно, воссоздание относительной стабильности правовой системы требует восстановления контроля над насилием.

5. В условиях переходного общества наблюдается динамика организационной основы механизма действия права и правореализационной деятельности. Относительная стабильность нормативно-правового регулирования во все периоды сочетается с его динамизмом, но в переходный период это сочетание утрачивает органический характер. Динамизм правового воздействия начинает превалировать над его стабильностью. Динамика действия права предполагает постоянное обновление нормативно-правового материала, изменение условий действия правовых норм, дифференциацию правовых норм и институтов.

Динамизм правового воздействия обусловлен рядом факторов, различных по своему характеру и значению: изменением общественной жизни; появлением новых отношений, не учтенных прежним правом; накоплением правового опыта, позволяющим исправить допущенные в недавнем прошлом ошибки правового развития; новым соотношением противостоящих социальных сил, требующим своего оформления в законодательстве после очередного витка социального соперничества; отторжением неадекватно заимствованных образцов зарубежной юриспруденции; частым изменением содержания переходной конституции, вынуждающим приводить в соответствие с ней остальной нормативно-правовой массив. Сама неустойчивость объекта правового регулирования в переходный период вызывает нестабильность нормативно-правовых актов. Условия переходного развития требуют от права особой подвижности, гибкости и быстроты, соответствующих темпам, характеру и масштабам осуществляемых преобразований.

Динамика действия переходного права не свидетельствует о каком-либо второстепенном значении права. Эти особенности переходного развития свидетельствуют лишь о незавершенности процесса формирования новых общественных отношений и об отсутствии устойчивости в соотношении социальных сил. Появление качественно новых отношений, нуждающихся в правовом регулировании, порождает быстрое нарастание объемов нормативно-правового материала, необходимость принятия нормативных актов в тех областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием, и одновременно соответствующей корректировки уже действующих актов права.

Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», принятый 26 октября 1994 г., уже 23 октября 1996 г. был исправлен. 5 сентября 1997 г. названный закон был принят в новой редакции с измененным названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наконец, 5 марта 1999 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла обширный пакет поправок к данному закону, затронувший более половины его статей. Нередко изменения и дополнения в закон вносятся спустя несколько месяцев после его принятия.

В 1990-е гг. новые федеральные законы составляли около половины всех принимаемых законов, а законы об изменениях и дополнениях ранее принятых законов – почти треть всех принимаемых законов. Данная тенденция отражает помимо прочего субъективную основу переходных преобразований, а именно – стремление реформаторов и всего общества осуществить переход ускоренными темпами. В результате, как правило, нарушается закон естественно-исторического перехода от одного общественно-политического строя к другому. Нарушение этого закона влечет парадоксальное последствие – тотальную пробельность переходного права, несмотря на активность субъектов правотворчества.

Около 80 % действующих в Российской Федерации нормативно-правовых актов приняты после 1993 г., т.е. после вступления в силу новой Конституции. Для сравнения: после принятия Конституции СССР 1936 г. и до 1985 г. было принято всего 129 законов, включая законы об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР.

В зависимости от отраслевой принадлежности соотношение вновь принимаемых законов и законов об изменениях и дополнениях неодинаково:

Отрасли законодательства	Количество вновь принимаемых законов	Количество законов об изменениях и дополнениях	Коэффициент стабильности
Основы конституционного строя			0,38
Гражданское законодательство			0,27
Законодательство о труде			0,60
Законодательство о культуре			0,33
Уголовное законодательство			10,0
Законодательство об админи­стративных правонарушениях			1,80

Данные цифры говорят о приоритетах правовой реформы, более или менее адекватно определенных отечественным законодателем.

В субъектах Российской Федерации общая тенденция роста числа принимаемых нормативно-правовых актов также ощутима. За период с 1990 по 2000 гг. законодательными органами Республики Мордовия было принято 238 законов, 105 из которых — это законы о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты. В области избирательного законодательства в Мордовии было принято за указанный период 19 законов, 8 из которых – о внесении изменений. В области административного законодательства было принято 26 законов, 11 — об изменениях и дополнениях. К 2001 г. в России насчитывалось более 580 тысяч нормативно-правовых актов субъектов Федерации, что составляло 64 % в общем нормативном объеме.

Можно отметить, что интенсивное наращивание темпов правотворчества на первых этапах переходного периода побуждает субъектов правотворческой деятельности вносить в принятые нормативно-правовые акты изменения и дополнения на последующих этапах перехода. По мере стабилизации системы новых общественных отношений количество вновь принимаемых нормативно-правовых актов постепенно снижается, а доминирующей формой правотворчества становится кодификация. Так, за период с октября 1917 г. по июль 1918 г. ЦИК РСФСР принял 100 декретов, СНК – 600 правовых актов. А с 1956 г. по 1 января 1980г. 24 878 актов союзного законодательства были изменены частично, а 25 712 актов — отменены полностью. В 1864 г. были введены в действие Судебные уставы, в соответствии с которыми было обновлено Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Изменения и дополнения в указанные акты вносились еще дважды – в 1870 и 1885 гг., пока в 1903 г. не было принято Уголовное уложение Российской Империи.

Изучение характера динамики действия права в переходный период позволяет сформулировать нетрадиционный вывод: для условий переходности пригодно издание и действие временных нормативно-правовых актов, которые в совокупности и образуют «переходное законодательство». В переходный период искусственно подчеркивать долговечность принимаемых нормативных актов наделением их труднопреодолимыми механизмами пересмотра нецелесообразно. Иначе их применение окажется проблематичным, а то и невозможным ввиду несоответствия правовых норм потребностям общественного развития. Таким образом, переходное право (отчасти) представляет собой совокупность временных нормативно-правовых актов.

Временность переходного нормативно-правового массива обусловлена не заранее предустановленным законодателем календарным сроком его действия, а самим характером переходных общественных отношений. На различных этапах переходного периода задачи, которые ставит перед собой переходная власть, различны. Поэтому действие разных «поколений» нормативно-правовых актов ограничено временем, необходимым для выполнения той или иной конкретной задачи. По этой причине переходные нормативно-правовые акты нельзя отождествлять с актами определенно-длительного действия.

В начале коренного реформирования в странах Восточной Европы многие государства, включая Российскую Федерацию, поспешили принять в качестве постоянной свою конституцию. Польша отказалась следовать общему устремлению и ограничилась принятием конституционного закона временного значения «О взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями Республики Польша, а также о местном самоуправлении» от 17 октября 1992 г. Когда другие страны потерпели неудачу в попытке закрепить свои преобразования в актах долговечного характера и признали конъюнктурный характер принятых в начале перехода основополагающих законодательных актов, Польша приняла свою Конституцию 2 апреля 1997 г. Кроме того, польские законодатели не принимали законов о декоммунизации, приватизации или реституции, а также нового Уголовного кодекса, которые могли бы обострить социальную напряженность в стране. Опыт Польши свидетельствует, что принцип эволюционности, постепенности и последовательности изменений и построения правовой системы наиболее оправдан.

Не приведет ли реализация указанной рекомендации к оформлению режима личной власти в переходный период? Ведь в правовых нормах общество усматривает залог стабильности общественных отношений. А временные правовые акты утратят стабилизирующие свойства, и процесс правового регулирования переходных процессов будет лишен постоянных ориентиров. Можно сослаться на правовой опыт Веймарской Германии, Югославии, Таджикистана и многих других государств, демократические и постоянные конституции которых не воспрепятствовали установлению авторитарных диктатур в стране. Значит, постоянный или кратковременный период действия нормативно-правового акта залогом демократии не является. Временный характер правовых актов призван лишь подчеркнуть специфическую юридическую природу нормативно-правового материала, принимаемого в переходный период; а именно то, что нормативные акты объективно не могут отличаться стабильностью в крайне нестабильных условиях действия. Интенсивное обновление права в переходный период отражает интенсивное обновление общественной жизни. А постоянство идеологических ориентиров переходного развития должны гарантировать общественное мнение и соответствующие программные документы (Декларации, Общественные договоры и т.п.). Если само общество отстранится от ранее разделяемых им социальных идеалов, никакие конституционные установления не воспрепятствуют этому. Учет переходным правом динамизма общественной жизни в переходный период есть необходимое отражение реальной действительности.

Динамизм действия права в переходный период вместе с тем предполагает не количественное, хаотическое наращивание нормативно-правового материала, приводящее к утрате правом системных качеств, а последовательное расширение правового массива в соответствии с достигнутыми результатами реформирования общества. Последовательность выражается в понимании реформ как сложной, поэтапной социальной инженерии, позволяющей избежать скачкообразных социальных потрясений.

6. Интересам планомерного управления переходными процессами должны удовлетворять новые правовые подходы, которые не сводились бы к повтору существовавших ранее подходов. В частности, в переходный период нужно отказаться от скрупулезной детализации законов. Излишняя формализация права в переходный период перерастает в неразумную заурегулированность отношений, при которой сковывается творческая инициатива субъектов права, исключается возможность учета конкретных обстоятельств, выбора наиболее оптимальных решений. Ценность формальной определенности права должна быть соразмерной условиям действия переходного права.

Какими основными путями можно обеспечить органическое соединение динамизма общественных отношений с динамизмом права в переходный период? Если бы речь велась в данном случае о совмещении несовместимого, тогда пришлось бы признать приостановление действия права на весь период перехода. Наличие непрерывного правового регулирования в рассматриваемый период требует совершенствования права с тем, чтобы добиться его соответствия требованиям постоянно изменяющихся общественных отношений.

Для переходного периода предпочтительно широкое использование диспозитивной формы правового воздействия, что объясняется усложнением задач управления. Диспозитивное регулирование допускает усмотрение субъектов права, самостоятельно оценивающих правовую ситуацию и разрешающих возникшие противоречия. Эта форма правового регулирования ориентирована на достижение социальных компромиссов, предоставляет рамочные возможности для выбора варианта правового поведения. С помощью диспозитивного регулирования восполняются пробелы в переходном праве, образовавшиеся ввиду невозможности принятия однозначного нормативно-правового решения по соответствующим вопросам.

Оптимальным средством диспозитивного правового регулирования в переходный период можно признать издание модельных законодательных актов. Эти рекомендательные законы обеспечивают нормативную ориентацию в регулировании общественных отношений и общие подходы при подготовке нормативно-правовых актов нижестоящими субъектами правотворчества. В такого рода законах заинтересованы субъекты федеративного государства либо конфедерации. Так, Межпарламентская Ассамблея СНГ приняла более 60 модельных законодательных актов. Большой опыт издания модельных законов накоплен Государственным институтом регионального законодательства Иркутской области. В 1990-е гг. учеными этого института были разработаны «Модельный краевой (областной) закон о краевых (областных) нормативных правовых актах: концепция и содержание», «Модельный устав края (области)», «Модельный краевой (областной) закон о краевых (областных) государственных должностях» и др.

Потребностям гибкого правового регулирования переходных процессов соответствует и особый способ изложения правовых норм: так называемые каучуковые или открытые нормы, изложенные с использованием нормативных обобщений высокого порядка, рамочных, диспозитивных установлений, оценочных понятий. Широкие обобщения указывают на общие черты определенной группы правовых явлений, оставляя в стороне множество конкретных особенностей. Конституции, принимаемые в переходный период, во многом представляют собой совокупность открытых норм, в рамках которых возможна гибкая интерпретация правила в зависимости от конкретной правовой ситуации. Г. Вольманн отмечал, что открытые конституционные нормы позволяют по-разному определять форму правления переходного государства, которая может эволюционировать в различном направлении2. Однако открытые нормы не могут служить основанием для признания неких предполагаемых или «скрытых» полномочий государственных органов и должностных лиц. Использование государственной власти в каждом конкретном случае предполагает юридические полномочия, закрепленные в праве. Так, например, каучуковая формулировка ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент является гарантом Конституции, не допускает руководства главой государства федеральными законодательными и судебными органами, а, следовательно, издания им законодательных актов либо осуществления правосудия.

На момент издания переходного законодательства оптимальные правовые модели желаемых общественных отношений удается найти не всегда. «Размытость» нормативно-правовых положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков правовых решений. Но подобный способ изложения нормативного материала представляется непригодным при закреплении гарантий прав и свобод населения. В частности, в Конституции Румынии содержится право на достойный уровень жизни, не подкрепленное механизмом обеспечения.

Изменение содержания присуще правовым нормам, в формулировках которых содержатся оценочные термины. Содержание понятий, обозначенных оценочными терминами, меняется вместе с изменением социально-политической ситуации. Такое изменение происходит ввиду смены критериев социальной оценки тех или иных явлений, обозначенных оценочными критериями. А.Ф. Черданцев указывал на подвижность характера оценочных норм права как недостаточно определенных по содержанию. Оценочные нормы можно считать определенными амортизаторами между формальной определенностью правового регулирования и динамично развивающимися в переходный период социальными отношениями. С помощью этих норм субъект нормотворчества более полно охватывает регулированием конфликтные сферы отношений, учитывая их возможные изменения. Изданием нескольких оценочных норм законодатель может сэкономить на разработке массы казуистических. В активном использовании общих оговорок, открытых и оценочных норм рамочного характера реализуются диспозитивные начала правового регулирования, проявляется динамизм переходного права, его приспособляемость к изменяющимся историческим условиям действия. Такая приспособляемость переходного права к динамике общественной жизни должна носить правовой характер, ничего общего не имеющий с приспособляемостью правореализации к сиюминутным интересам реформаторских сил. Нравственный стандарт, международно-правовой каталог прав и свобод человека, а также принципы права являются критерием уточнения смысла оценочных норм и рамочных установлений. Таким образом, уточнение значения нормативных обобщений высокого порядка осуществляется не только путем их привязки к конкретным ситуациям, но и отправляясь от общепризнанных духовных ценностей.

Показательными примерами долговечности нормативно-правовых актов, несмотря на действие в переходной обстановке, могут служить Великая хартия вольностей 1215 г., Гражданский кодекс Франции, а также конституции Италии и Японии, принятые во второй половине XX столетия. Стабильность указанных основополагающих правовых актов обязана нарушениям правил юридической техники (какими их принято было понимать в отечественной теории права). В частности, тексты данных актов отличаются краткостью, неопределенностью большинства нормативных положений, неполной юридической урегулированностью социальных отношений.

Получается парадоксальная ситуация – чем совершеннее тот или иной нормативно-правовой акт с точки зрения основ юридической техники, тем он недолговечнее. Стремление скрупулезно, вплоть до малейших деталей, отрегулировать переходные общественные отношения ускоряет процесс «старения» правовых актов, обрекая их на периодическое обновление.

Таким образом, именно гибкое правовое регулирование способно обеспечить в переходный период приспособление действующего права к изменяющимся общественным отношениям. Основными средствами гибкого регулирования являются нормы-принципы, рамочные установления, открытые и оценочные правовые положения, отвечающие началам диспозитивности.

7. При недооценке механизма действия права сам факт издания новых нормативно-правовых актов выдается за успех правовой реформы. С.Н. Братусь писал, что «как только закон вступил в силу, он стал объективной социальной реальностью». Видимо подобными суждениями объясняются ожидания немедленного исправления ситуации от принятия многочисленных нормативных актов. Но даже совершенные законы сами по себе не обеспечивают желаемого правопорядка. Нормы права включаются в общественную практику не автоматически после вступления в юридическую силу, а через соответствующую деятельность субъектов. В этой деятельности нормы и реализуются. Поэтому устойчивость правовой системы в переходный период зависит от четкой правореализации.

Тесная системная связь между двумя важнейшими компонентами правовой системы – правотворчеством и правореализацией – имеет в своей основе прежде всего их функциональную взаимообусловленность. Так, изменение функционального аспекта правовой системы приводит к изменению ее структурной основы. Простой нормативный анализ переходного права без учета факторов его применения окажется неполным. Условия реализации правовых норм в переходный период настолько специфичны, что заложенная в нормах модель социального поведения далеко не всегда воплощается в конкретные общественные отношения. Кризис правового регулирования, сопровождающий процесс строительства и адаптации новой правовой системы, отрицательно влияет на механизм действия права.

Активная преобразующая роль переходного законодательства реализуется лишь в том случае, если новые правовые нормы приводят в движение предусмотренный ими механизм действия права. Международные организации и эксперты оценивали российское законодательство периода реформ на «4», а за его выполнение ставят «единицу».

Подход к механизму действия права в переходных условиях должен опираться на принципиальное признание кризисности социальной обстановки. Всякая переходная ситуация имеет приметы кризиса, и правореализация в такой ситуации в принципе является недостаточной по целям и результатам. Однако это утверждение лишь подчеркивает необходимость совершенствования системы государственного управления, а не освобождает государство от выполнения присущих ему функций.

В переходный период закономерно нарушается соответствие между статической совокупностью нормативно-правовых актов и их действием, практическим регулированием общественных отношений либо иного рода воздействием на них. Возникает разрыв между нормативно-правовой базой и процессуальной формой или механизмом реализации, между правотворчеством и правореализацией. Выходом из создавшегося положения является не столько упование на механизм самоорганизации правовой системы, сколько на оптимизацию процессов управления, в частности – организацию исполнения правовых норм.

Дата добавления: 2015-05-10