Принципы служебного права 3 страница

Правительство осознавало необходимость изменений в кадровом составе. Для этого необходимо было отбирать на государственную службу способных организаторов из масс, обучать их управленческой работе при наличии у них профессионального образования. Уже в первые годы советской власти появились рабочие факультеты, курсы «красных директоров» разной продолжительности и т.п.

Однако эта задача не могла быть решена достаточно быстро, что делало актуальным использование в управленческом аппарате старых специалистов. С переходом с новой экономической политике новая власть осознала, что без специалистов решение задач стоящих перед государством просто невозможно. Поэтому удельный вес дореволюционных служащих в исполкомах всех уровней в среднем по РСФСР составлял 44,1%.

Таким образом, начальный период нэпа характеризовался превалированием признака профессиональной компетентности и опыта организационно-управленческой деятельности при отборе кандидатов на замещение должностей государственной службы над признаком партийности. Так, среди служащих наркоматов категории «А» партийных было 13,2%, из которых 72,7% вступили в партию после установления советской власти. Удельный вес коммунистов среди служащих категории «Б» составлял всего 5,1%. Однако подобная ситуация рассматривалась как временное явление. По замыслу большевиков управление в государстве должно было осуществляться представителями рабочего класса.

За короткой демократической оттепелью начала двадцатых годов последовал переход к административно-бюрократическому подходу к подбору и расстановке кадров.

С этого времени формирование кадрового состава государственных органов стало исключительной прерогативой правящей партии. Ставший 3 апреля 1922 г. Генеральным секретарем Центрального Комитета партии И.В. Сталин взял под свой контроль кадровую политику органов государственной власти. Созданный еще в 1920 г. учетно-распределительный отдел ЦК стал всесоюзным управлением кадров, в ведении которого находилась работа по формирования не только партийных, но и управленческих, хозяйственных кадров.

Был утвержден перечень должностей, так называемая номенклатура, подлежавших утверждению ЦК партии, а не вошедшие в этот перечень должности рассматривались предварительно в учетно-распределительном отделе ЦК.

В конце 1925 г. ЦК внес изменения в номенклатуру должностей. Теперь она делилась на два основных списка. К первому относились должности, на которые служащие назначались постановлением ЦК, ко второму – с согласия организационно-распределительного отдела ЦК, а не вошедшие ни в один из списков чиновники – с обязательным информированием организационно-распределительного отдела ЦК.

Таким образом, признак профессионализма при подборе кадров к середине 20-х годов заметно ослабевает и на первый план все более явно выступает принцип партийности, трактуемый как верность коммунизму, а позднее и его вождям. Партийный билет стал своего рода рекомендательным письмом для выдвижения на руководящие должности.

Следующим шагом в укреплении принципа партийности как основного при подборе и назначении служащих стало принятие 1 июня 1929 г. ЦИК и СНК постановления «О чистке аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций», основной целью принятия которого была борьба с засильем «чуждых элементов» не только в государственных органах, но и на предприятиях и в общественных организациях. Результатом реализации постановления стало снижение качественного состава государственных служащих. Чисткам подвергались не только служащие, имевшие стаж работы в дореволюционных государственных органах, но наиболее образованные и опытные служащие, которые могли помешать И.В. Сталину в реализации его планов.

Другим приоритетным принципом в формировании кадрового состава служащих стал классовый принцип. В 20-е годы беспрерывно проводились компании по выдвижению рабочих в государственный аппарат. Однако эта работа была существенно затруднена в связи с профессиональной и общеобразовательной неподготовленностью значительной части рабочих. Несмотря на все меры, принятые для «орабочения» государственного аппарата, их результаты к 1930 г. оказались малозначительными. Так, в аппарате ЦИК СССР их оказалось только 0,6%, в аппарате ЦИК союзных республик – 0,8%.

Но несмотря на приоритет рассмотренных выше принципов при подборе кадров для государственной службы, большое внимание уделялось повышению образовательного уровня советского чиновничества. 17 января 1932 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О техническом обучении хозяйственных, профессиональных и партийных кадров», в соответствии с которым учеба, повышение квалификации приравнивались к партийной нагрузке и становились партийным поручение. Так же были приняты и другие акты, направленные не только на обучение государственных служащих, но и на постоянное повышение их квалификации.

Само понятие «государственной службы» в советский период оказалось размытым. К государственным служащим относились не только лица, занимавшие должности в органах государственной власти и управления, но и управленческий персонал, научно-педагогические кадры, специалисты и инженерно-технические работники, осуществлявшие свою деятельность в различных отраслях народного хозяйства. Это не позволяло установить четкие признаки государственной службы и, следовательно, затрудняло поиск путей ее развития и совершенствования.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее.

Таким образом, советская государственная служба утратила ряд признаков государственной службы как социально-правового института. Тем не менее она сохранила не мало элементов, позволявших считать ее публично-правовым отношением между государством и «советским служащим» по поводу условий, методов и результатов его работы от имени и по поручению государства.

Став преемницей Советского Союза, Россия унаследовала все, что было накоплено в области кадровой работы. При этом изменение политического строя, ориентированного на западные ценности, требовало построения демократического правового государства, способного реформировать экономику страны, трансформировать социальную сферу и обеспечить реализацию провозглашенных прав и свобод. Для обеспечения возможности решения задач, стоящих перед государством требовалась эффективная государственная служба.

В качестве первого нормативного акта, направленного на реформирование государственной службы следует назвать Указ Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», которым было предусмотрено создание Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). Роскадры спасли и взяли под свое управление материальную базу и кадровый состав высших партийных школ. Была сохранена и Академия общественных наук при ЦК путем ее трансформации в Российскую академию управления и смены руководителей. Тем самым была сохранена база для дальнейшей работы по развитию законодательства о государственной службе.

Разработка первых проектов нормативных актов была начата в 1991 г. В июле 1992 г. проект Закона «Основные начала государственной службы в Российской Федерации» был направлен Президенту РФ. Комитетом по вопросам работы Советов и развитию самоуправления Верховного Совета РФ был подготовлен аналогичный законопроект «О государственной службе». В целях межведомственного согласования различных законопроектов и подготовки единого проекта была создана единая рабочая группа, результатом деятельности которой стал общий законопроект, который в ноябре 1992 г. был предоставлен палатам Верховного Совета РФ.

Одновременно принимались нормативные акты в форме указов и распоряжений Президента, регламентировавшие отдельные вопросы государственной службы.

22 декабря 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе», которым определялись лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих, и предоставляемые им гарантии, ограничения, а также некоторые другие вопросы прохождения государственной службы. Данный указ носил более общий по сравнению с другими актами характер, поскольку регулировал почти весь комплекс отношений, связанных с прохождением федеральной государственной службы.

Кроме того, до принятия базового федерального закона активизировалась законотворческая деятельность по регулированию отношений в сфере государственной службы в субъектах РФ. В частности, 26 марта 1993 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) «О государственной службе», 8 февраля 1994 г. Закон Республики Татарстан «О государственной службе». Такие же нормативные акты были приняты в республиках Башкортостан, Бурятии, в Воронежской, Московской областях и в городе Москве.

5 июля 1995 г. Государственная Дума приняла ФЗ «Об основах государственной службы в РФ». Данным нормативным актом определялся статус государственного служащего, порядок поступления на государственную службу, порядок ее прохождения. Однако закрепление видов государственной службы в данном нормативном акте отсутствовало.

В подобной ситуации, когда базовый нормативный акт не регулирует государственную службу, а устанавливает правовые основы регулирования труда государственных служащих, формирование и развитие государственной службы как важнейшего института правового государства весьма затруднительно.

Поэтому потребовался пересмотр данного нормативного акта. Причем это была не работа над ошибками (внесение в него изменений), а разработка нового федерального закона.

Несмотря на некоторые различия в принципах формирования кадрового состава государственных служащих, задачах, которые должны была решать последняя в различные исторические периоды, нельзя отрицать, что государственная служба является одним из важнейших факторов стабильности государства и обеспечения единства государственного управления.

Государственная служба различных исторических периодов имеет как сходства, так и различия. Так, очевидно, что к общим чертам монархического и советского периодов государственной службы можно отнести ряд принципов организации: единство системы государственной власти, централизм, контроль, ответственность служащих за исполнение должностных обязанностей. К ним относятся и тенденция постоянного роста численности административного аппарата и бюрократизация государственной службы.

Сравнительный метод показывает далее, что условия становления современной государственной службы имеют как сходство, так и различия с условиями формирования государственной службы в монархической и советской России. Сходство состоит в том, что тогда и теперь государственная служба складывается в условиях перехода к рыночным отношениям, активного государственного строительства, мобилизации сил для защиты территориальной целостности страны от внутренних и внешних угроз. Различия же связаны с коренными изменениями экономической базы реформ, социальной структуры общества, типа государства, образовательного, профессионального и культурного уровня населения.

Имеется ряд черт у современной и советской государственных служб. В обоих случаях наблюдается доминирование трудовой концепции государственной службы. Но особенно сказывается недооценка роли государственной службы, сведение ее к вспомогательным функциям, чрезмерное и порой некомпетентное вмешательство политиков в подбор кадров для данной службы. Вместе с тем, современная государственная служба, в отличие от советской, реально становится правовым институтом, ориентирована на развитие рыночных отношений, развивается в условиях разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, демократизации государства, повышения роли института гражданского общества.

Все сказано выше еще раз подчеркивает необходимость учета исторического опыта формирования нормативной базы государственной службы при разработке современных нормативных актов в данной сфере.

При этом простое заимствование опыта без его корректировки применительно к современным реалиям никогда не принесет желаемых результатов. Необходим разумный и сбалансированный подход, при котором возможно перенести все лучшее, что было в истории российской государственной службы и учесть ошибки, которые имели место в процессе становления и развития государственной службы.

Дата добавления: 2015-05-10