Тема 11. Правове регулювання аудиторської діяльності

В последнее время сформировалась еще одно направление – анализ юридической ответственности как явления общесоциального. Результатом его стала концепция позитивной юридической ответственности.

Другая группа исследователей рассматривает юридическую ответственность в рамках существующих правовых категорий. Они трактуют ее как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность, как реализацию санкций правовых норм и т.д.

Юридическая ответственность — это обязанность правонарушителя претерпевать особые, заранее установленные государством в санкциях правовых норм меры государственно-правового принуждения за совершенное правонарушение в установленном для этого процессуальном порядке.

Юридическая ответственность имеет следующие признаки:

наступает только за те деяния, которые предусмотрены правовыми нормами;

налагается только за совершенные поступки, а не за мысли или намерения;

налагается компетентными государственными органами в ходе определенной законом процедуры;

влечет за собой неблагоприятные последствия для нарушителя;

предполагает государственное принуждение правонарушителя к исполнению норм права;

наступает только один раз за одно и то же деяние.

Цели юридической ответственности – конкретное проявление общих целей права. В качестве таковых выступают закрепление, регулирование и охрана общественных отношений. Эти цели и обусловливают существование регулятивной и охранительной функций права.

Поскольку юридическая ответственность «участвует» в реализации охранительной функции, то и ее цель в общей форме можно определить как охрану существующего строя и общественного порядка. Ответственность же, применяемая к конкретному правонарушителю, имеет (наряду с охраной общественных отношений) более узкую цель – наказание виновного. При этом государство, осуществляя меру государственного принуждения, преследует еще одну цель – предупреждение совершения правонарушений впредь.

Кроме того, существуют и чисто правовые цели юридической ответственности, которые служат средством обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования путем обеспечения реализации субъектами правоотношений субъективных прав и юридических обязанностей, являются важнейшей гарантией законности.

Указанные цели юридической ответственности определяют ее функции.

Главная среди них – штрафная, карательная функция. Она выступает как реакция общества в лице государства на вред, причиненный правонарушителем. Прежде всего это наказание правонарушителя, которое есть не что иное, как средство самозащиты общества от нарушения условий его существования. Наказание – всегда причинение правонарушителю духовных, личных, материальных обременений. Оно реализуется путем либо изменения юридического статуса нарушителя через ограничение его прав и свобод, либо возложения на него дополнительных обязанностей. Однако наказание правонарушителя не самоцель. Оно является также средством предупреждения (превенции) совершения новых правонарушений. Следовательно, юридическая ответственность осуществляет ипревентивную (предупредительную) функцию.

Реализуя наказание, государство воздействует на сознание правонарушителя. Это воздействие заключается в «устрашении», доказательстве неизбежности наказания и тем самым в предупреждении новых правонарушений. Причем предупредительное воздействие оказывается не только на самого нарушителя, но и на окружающих. Это, конечно, ни в коей мере не означает, что наказание может осуществляться без учета тяжести нарушения и вины нарушителя, лишь в назидание другим. Излишняя, ничем не оправданная жестокость наказания не может быть условием предупреждения нарушения впредь. Опыт показывает, что предупредительное значение наказания определяется не жестокостью его, а неотвратимостью.

При этом наказание направлено и на воспитание нарушителя, т.е. юридическая ответственность имеет также воспитательную функцию. Эффективная борьба с нарушителями, своевременное и неотвратимое наказание виновных создают у граждан представление о незыблемости существующего правопорядка, укрепляют веру в справедливость и мощь государственной власти, уверенность в том, что их законные права и интересы будут надежно защищены. Это в свою очередь способствует повышению политической и правовой культуры, ответственности и дисциплины граждан, активизации их политической и трудовой деятельности, а в конечном счете – укреплению законности и устойчивости правопорядка.

В значительном числе случаев меры юридической ответственности направлены не на формальное наказание виновного, а на то, чтобы обеспечить нарушенный интерес общества, управомоченного субъекта, восстановить нарушенные противоправным поведением общественные отношения. В этом случае юридическая ответственность осуществляет правовосстановительную (компенсационную) функцию. Наиболее ярко она проявляется в гражданском праве, предполагающем такие, например, санкции, как возмещение убытков (ст. 15 ГК РФ). Конечно, возмещение ущерба возможно далеко не во всех случаях (нельзя воскресить убитого и т.д.). Однако там, где это достижимо, компенсационная функция юридической ответственности – одна из важнейших.

Таким образом, юридическая ответственность связана в основном с охранительной деятельностью государства, с охранительной функцией права. Но она выполняет и свойственную праву в целом организующую (регулятивную) функцию. Уже сам факт существования и неотвратимости наказания обеспечивает организующие начала в деятельности общества.

Понятие, основания и условия наступления дисциплинарной ответственности

В случае нарушения правил внутреннего трудового (служебно­го) распорядка, несоблюдения служебной дисциплины государст­венные и муниципальные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответствен­ность — это именно тот вид юридической ответственности, кото­рый по частоте применения и потенциальным возможностям тра­диционно доминирует в системе государственной и муниципаль­ной службы Российской Федерации. Данный факт признается большинством специалистов еще с середины 60-х гг. XX в.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполно­моченными должностными лицами (органами) к совершившим дисциплинарное правонарушение и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридиче­ской ответственности, дисциплинарная направлена на обеспече­ние дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хо­тя здесь есть и исключения из общего правила).

Дисциплинарную ответственность можно определить как само­стоятельный вид юридической ответственности, применяемый за совершение дисциплинарных проступков и заключающийся в на­ложении дисциплинарных взысканий. Дисциплинарная ответст­венность характеризуется следующими основными чертами:

ее основанием является дисциплинарный проступок, при­чем законодательство не содержит исчерпывающего перечня дис­циплинарных проступков;

за совершение дисциплинарного проступка накладываются дисциплинарные взыскания, перечень которых может различаться для отдельных категорий работников;

она применяется только к физическим лицам, как правило, в рамках служебной подчиненности;

обязательным условием применения дисциплинарной ответ­ственности является наличие вины правонарушителя.

Дисциплинарная ответственность государственных и муници­пальных служащих существенно различается.

Дисциплинарная ответственность государственных служа­щих — это специальный вид дисциплинарной ответственности. Специальная дисциплинарная ответственность, как известно, от­личается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соот­ветствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установ­ленному порядку обжалования взысканий². Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Однако не совсем верно сводить специфику специальной дис­циплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в литерату­ре. В настоящее время достаточно автономная и действительно отличная от существующей в трудовом праве система дисципли­нарной ответственности сформирована лишь на государственной военной службе. Что же касается гражданской и правоохрани­тельной службы, то, за незначительными исключениями, нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность служащих ука­занных видов службы, представляют собой рецепцию норм трудо­вого законодательства. Между тем, как представляется, различия между общей дисциплинарной ответственностью работников и специальной дисциплинарной ответственностью государственных служащих должны иметь сущностный характер, так как, несмотря на внешнее сходство, эти виды ответственности отличаются прежде всего по своему целевому назначению.

Что же касается дисциплинарной ответственности муници­пальных служащих, то она является общей и применяется по об­щим правилам, установленным трудовым законодательствам. В то же время некоторые особенности дисциплинарной ответственно­сти муниципальных служащих могут фиксироваться в муници­пальных правовых актах.

Остановимся на дисциплинарной ответственности государст­венных и муниципальных служащих более подробно.

Основанием для привлечения государственного или муници­пального служащего к дисциплинарной ответственности, как уже отмечалось выше, является нарушение служебной дисциплины. При этом понятие «дисциплинарный проступок» как основание дисциплинарной ответственности государственных и муници­пальных служащих сформулировано не для всех видов служебной деятельности. Так, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Закон о службе в таможенных органах ограничиваются констатацией того, что дисциплинарные взыска­ния накладываются за нарушение служебной дисциплины, не на­зывая это нарушение дисциплинарным проступком. Закон о про­куратуре указывает, что основанием дисциплинарной ответствен­ности является неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей, а также совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника.

В отличие от указанных актов, федеральные законы о государ­ственной гражданской и муниципальной службе прямо устанав­ливают, что основанием привлечения к дисциплинарной ответст­венности является совершение дисциплинарного проступка. Оп­ределения дисциплинарных проступков, сформулированные в этих законах, отличаются от содержащегося в ст. 192 ТК РФ.

Так, в соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе дис­циплинарным проступком признается неисполнение или ненад­лежащее исполнение гражданским служащим по его вине возло­женных на него должностных обязанностей. Как видно, в данном случае авторы Закона посчитали основанием дисциплинарной от­ветственности не любое нарушение служебной дисциплины, а лишь неисполнение тех обязанностей, которые закреплены за го­сударственным гражданским служащим по занимаемой им долж­ности. Это положение уже справедливо критиковалось в юридиче­ской литературе, так как, «осуществляя профессиональную слу­жебную деятельность в рамках структуры государственного органа, гражданский служащий не может быть свободен от соблю­дения установленной в этом органе служебной дисциплины и, следовательно, ответственности за ее нарушение»'.

Более удачным в этом плане выглядит ч. 1 ст. 27 Закона о муни­ципальной службе, в которой под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муни­ципальным служащим по его вине возложенных на него служеб­ных обязанностей. Тем не менее на практике нередко возникает вопрос: а какие именно обязанности муниципального служащего относятся к служебным? Ориентиром здесь может служить опре­деление Верховного Суда РФ от 16 октября 2001 г. № 8-ГО 1-6.

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисцип­линарных взысканий полностью устанавливается законодательст­вом и не подлежит расширительному толкованию.

Как известно, ст. 192 ТК РФ предусматривает применение к работникам только трех дисциплинарных взысканий: замечания, выговора и увольнения. Если законодательство о муниципальной службе этот перечень оставляет неизменным, то в законодательст­ве об отдельных видах государственной службы можно встретить значительное количество дополнительных взысканий, таких как: предупреждение о неполном должностном соответствии; осво­бождение от замещаемой должности гражданской службы (ст. 57 Закона о гражданской службе); строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение на­грудного знака (ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации); предупреждение о неполном служеб­ном соответствии по результатам аттестации (ст. 29 Закона о служ­бе в таможенных органах); понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Россий­ской Федерации»; лишение нагрудного знака «Почетный работ­ник прокуратуры Российской Федерации» (ст. 41⁷ Закона о проку­ратуре); лишение очередного увольнения из расположения воин­ской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; снижение в воинской должности; снижение в воин­ском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на од­ну ступень со снижением в воинской должности; отчисление из военного образовательного учреждения профессионального обра­зования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест (ст. 28⁴ Закона «О статусе военнослужащих»).

В то же время нельзя не отметить, что при таком многообразии дисциплинарных взысканий далеко не все они отличаются друг от друга по фактическим последствиям для государственного служа­щего. Понятно, что существенной спецификой обладает примене­ние таких, например, взысканий, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака или тем более дисциплинарный арест. В то же время с точки зрения реальных последствий достаточно сложно найти различия между такими взысканиями, как замеча­ние, выговор, предупреждение о неполном должностном или слу­жебном соответствии.

Законодательство о государственной и муниципальной службе, так же как и ТК РФ, не содержит четких указаний по поводу при­менения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. Исключением из общего правила является увольнение как мера дисциплинарного взыска­ния. Так, например, п. 5 ч. 1 ст. 57 Закона о гражданской службе закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения граж­данского служащего при совершении им дисциплинарного про­ступка (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; прогул; появление на службе в со­стоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», не­обоснованного решения, повлекшего нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесе­ние ущерба имуществу государственного органа; и др.).

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности

В целом порядок привлечения государственных и муниципаль­ных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен об­щему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство требует до наложения дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки или служебного расследования.

Служебная проверка (расследование) — это совокупность меро­приятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа (органа местного самоуправления) в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследо­вания дисциплинарных проступков государственных и муници­пальных служащих или для опровержения сведений, порочащих их честь и достоинство. Проведение служебных проверок (в некото­рых актах они именуются служебными расследованиями) является условием привлечения к дисциплинарной ответственности служа­щих органов внутренних дел, прокуратуры, таможни и т. д. Правила об обязательности проведения служебных проверок перед привле­чением к дисциплинарной ответственности муниципальных служа­щих содержатся и в некоторых муниципальных правовых актах.

Наиболее полно вопросы проведения служебной проверки уре­гулированы законодательством о государственной гражданской службе.

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя (если ее целью является решение вопроса о привлече­нии гражданского служащего к дисциплинарной ответственности) или по письменному заявлению гражданского служащего (если ее целью является опровержение порочащих гражданского служаще­го сведений).

В научной литературе высказаны противоположные позиции относительно обязательности проведения служебной проверки до дисциплинарного взыскания. Большинство специалистов счита­ют, что служебная проверка должна быть проведена в каждом случае нарушения служебной дисциплины. Некоторые же пола­гают, что она должна проводиться только в случаях, когда одна из сторон служебного правоотношения заявила (проявила инициа­тиву) о необходимости такой проверки. Л.А. Чиканова аргумен­тирует свою позицию тем, что «в противном случае проверка должна будет проводиться независимо от того, есть ли в этом объективная необходимость, например когда факт нарушения служебной дисциплины очевиден и гражданский служащий не оспаривает его, о чем указывает в письменном объяснении, кото­рое обязательно».

Как представляется, точка зрения Л. А. Чикановой в данном случае не только противоречит императивному требованию ч. 2 ст. 58 Закона о гражданской службе, но и не учитывает целей слу­жебной проверки, обозначенных в ч. 2 ст. 59 того же Закона. При проведении служебной проверки устанавливается не только факт на­рушения служебной дисциплины, но и вина гражданского служа­щего; причины и условия, способствовавшие совершению граж­данским служащим дисциплинарного проступка; характер и раз­мер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Все эти события часто отнюдь не очевидны и могут не содержаться в объяснении, представ­ленном гражданским служащим.

Норма об обязательности проведения служебной проверки вполне отвечает интересам государственной службы как публич­ного вида профессиональной деятельности. В то же время она на­правлена на обеспечение прав гражданских служащих, в том числе права на равный доступ к государственной службе (в части гаран­тий от незаконного увольнения).

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного орга­на. В то же время судебная практика свидетельствует о том, что невключение в состав комиссии по проведению служебной про­верки представителя профсоюзного органа является несущест­венным нарушением установленного порядка привлечения к дисциплинарной ответственности и не может служить основани­ем для отмены приказов о наложении дисциплинарных взыска­ний.

Представитель нанимателя, назначивший служебную провер­ку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

В проведении служебной проверки не может участвовать граж­данский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Порядок проведения служебной проверки в государственном органе должен быть установлен локальным правовым актом. В дан­ном документе могут быть урегулированы такие вопросы, как:

установление сроков назначения служебной проверки;

указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к про­ведению служебной проверки;

закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от про­ведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;

установление полномочий лиц, проводящих служебную про­верку.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. В су­дебной практике сложилась позиция, согласно которой предста­витель нанимателя не вправе приостанавливать проведение слу­жебной проверки в связи с отсутствием гражданского служащего или продлевать срок ее проведения².

Результаты служебной проверки сообщаются представителю на­нимателя, назначившему служебную проверку, в форме письмен­ного заключения. В письменном заключении по результатам слу­жебной проверки указываются:

факты и обстоятельства, установленные по результатам слу­жебной проверки;

предложение о применении к гражданскому служащему дис­циплинарного взыскания или о неприменении к нему дисципли­нарного взыскания.

Указание в письменном заключении на конкретный вид дис­циплинарного взыскания, которое предлагается применить к го­сударственному служащему, не является нарушением требований

ч. 9 ст. 59 Закона о гражданской службе.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещае­мой должности гражданской службы на время проведения служеб­ной проверки с сохранением на этот период денежного содержа­ния по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего производится представите­лем нанимателя, назначившим служебную проверку.

Отстранение от исполнения должностных обязанностей в ука­занном случае не является дисциплинарным взысканием, его сле­дует рассматривать как дисциплинарную принудительную меру. Смысл ее применения заключается в том, чтобы не дать служаще­му возможности скрыть факты, подтверждающие совершение им дисциплинарного проступка, кроме того, таким образом ограни­чивается возможность причинения данным служащим вреда иным правоохраняемым интересам. Однако, поскольку данная прину­дительная мера применяется до решения вопроса о дисциплинар­ной ответственности служащего, за ним на этот период сохраняет­ся денежное содержание.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

давать устные или письменные объяснения, представлять за­явления, ходатайства и иные документы;

обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю на­нимателя, назначившему служебную проверку;

ознакомиться по окончании служебной проверки с письмен­ным заключением и другими материалами по результатам служеб­ной проверки, если это не противоречит требованиям неразглаше­ния сведений, составляющих государственную и иную охраняе­мую федеральным законом тайну.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась слу­жебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания к государствен­ному или муниципальному служащему должны учитываться тя­жесть совершенного им дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно по­сле обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее од ного месяца со дня его обнаружения, не считая периода времен­ной нетрудоспособности служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причи­нам, а также времени проведения служебной проверки (служебно­го расследования), если таковая проводится.

Копия акта о применении к служащему дисциплинарного взы­скания с указанием оснований его применения вручается ему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Государственный и муниципальный служащий вправе обжа­ловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комис­сию государственного органа (органа местного самоуправления) по служебным (трудовым) спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарно­го взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыска­ния. Представитель нанимателя вправе снять со служащего дисци­плинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по его письменному заявлению или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе досрочно, дисциплинарное взы­скание не влечет никаких юридических последствий.

1. Поняття і мета аудита та аудиторської діяльності.

2. Правові основи аудиторської діяльності.

3. Принципи аудиторської діяльності.

4. Незалежність аудитора.

5. Види аудита.

6. Аудиторський висновок та його правове значення.

Дата добавления: 2015-05-10