Правовое обеспечение мониторинга

Мониторинг нормативных правовых и судебных актов должен быть системно организованным. Это уже отмечено. Важно это требование перевести в реальность.

Часто работа различных субъектов в этой области носит локальный характер. Переход от точечных приемов монито­ринга нормативных правовых актов разных уровней и в си­стемах разных ведомств нуждается в стандартно установ­ленных параметрах учета, инвентаризации и отслеживания последующего изменения законов, иных законодательных актов, равно как и всех иных форм правоприменительных нормативных правовых актов. Для осуществления монито­ринга нужны и стабильные установки по выявлению дина­мики уже принятых и действующих нормативных право­вых актов. Известно, что регистрация таких актов в системе Министерства юстиции не дает полной картины. Не все принимаемые акты регистрируются, и достаточно сложно проследить, все ли принимаемые акты публикуются и по­ступают в банки эталонных экземпляров. Для проведе­ния мониторинга необходимы не только параметры учета, но и такие показатели, которые позволяют учесть все опе­рации с уже принятым и действующим актом.

Система контроля исполнения, слежение за изменением или отменой таких актов также распылена по ведомствам и осуществляется, как правило, для отчета об исполнении распорядительных актов вышестоящих органов.

Самостоятельное значение имеют и индикаторы оцен­ки эффективности действующих нормативных правовых актов, включая законы. Здесь, как мы уже отмечали ранее, должны быть две группы индикаторов. Первая обращена к системе нормативных правовых актов и позволяет оце­нить ее полноту, своевременность, законность, соответ­ствие акта компетенции органа, его издающего, законность включенности акта в систему правового нормотворчества. Прежде всего это касается федеральных законов и законов субъектов РФ.

Вторая группа индикаторов позволяет оценить резуль­таты правоприменения и исполнения нормативных право­вых актов с точки зрения их значения для получения со­циально значимого результата по различным секторам, отраслям, подотраслям экономического, социального, культурного и других форм жизни общества и его граждан. Речь идет об оценке эффективности правоприменения в со­циальной сфере отношений. Законы или иные акты могут иметь место, а результат может быть минимальным или ну­левым. Эти показатели необходимы экспертам для опреде­ления социальной значимости действующих нормативных правовых актов, для выработки новых, более эффективных шагов в области правового регулирования, развития зако­нодательства.

Именно этой стороне мониторинга уделено внимание в пакете правовых актов, подготовленных по проблеме мониторинга правоприменения в Минюсте России. Они включают предполагаемый проект указа Президента РФ по данному вопросу, проект Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утверждаемого Президентом РФ, и проект Методики проведения монито­ринга правоприменения. До сих пор актов такого назначе­ния не было.

В проекте указа Президента РФ предусмотрено возло­жение проведения такого мониторинга на Минюст России. Эта новая функция министерства предполагает осущест­вление мониторинга по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейско­го суда по правам человека, в связи с которыми необходи­мо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также координацию мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными орга­нами исполнительной власти, и его методическое обеспе­чение. Предполагается, что по результатам проведения мо­ниторинга на всех уровнях деятельности исполнительной власти и местных администраций Минюст России готовит ежегодный доклад для Президента по мониторингу право­применения и принятых мерах на уровне министерства. Правительству РФ предписано до 31 декабря составлять план мониторинга за предыдущий год, а к 1 июня представ­лять доклад Президенту о реализации предложений по со­вершенствованию нормативных правовых актов РФ. Выс­шим судебным органам России, Генеральной прокуратуре РФ, Уполномоченным по правам человека и правам ребен­ка, Счетной палате РФ, ЦИК, Общественной палате РФ, государственным корпорациям и компаниям предписано направлять в Минюст России предложения в проект плана мониторинга и информацию о результатах своей деятель­ности в этом направлении.

Для публичного обсуждения проект предложений раз­метается на сайте федерального органа исполнительной власти, за исключением сведений, относящихся к государ­ственной тайне. Проект предложений должен быть досту­пен на сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не менее 10 дней после его размещения.

Представляет интерес и проект Методики проведения мониторинга правоприменения. В разделе об основных правилах мониторинга выделены такие виды мониторинга, как: отраслевой, межотраслевой, точечный, оперативный. Дан перечень видов актов, которые подлежат мониторингу по признаку субъектов, их принимающих. Методика пред­усматривает и виды и источники информации, которая ис­пользуется для мониторинга. В этой части важно отметить внимание к информации, поступающей от научных учреж­дений, СМИ и от граждан. Принятие этого блока докумен­тов значительно повысит уровень мониторинга правопри­менения.

Важным условием налаживания системно организо­ванного мониторинга является выработка и непременное условие соблюдения единого понятийного аппарата. Тер­минология, однозначное толкование категорий и понятий в системе мониторинга крайне необходимы для его органи­зации. Без этого нельзя получить сравнимых и убедитель­ных наблюдений и дать оценку их результатов. К таким категориям в первую очередь следует отнести такие, как: «сфера правового регулирования», «законодательство», «нормативные правовые акты», «индивидуальные акты», «правовое поле», «правовое пространство», «правовая сре­да», «правоприменение», «правоисполненис», «правовая система», «система права» и, наконец, сам термин «мони­торинг».

Это область специальной лингвистической подготовки мониторинга — выбора формы стандартизации терминов и согласование их нормативно установленных дефиниций. До сих пор эта сторона дела в большей мере занимала тео­ретиков права. Но даже и в этом случае разные специали­сты трактуют один термин по-разному, с учетом специфики отрасли права. Но настает время, когда этот уровень право­вого мышления должен войти в сферу практики законо­творчества и правоприменения. Термины в системе мони­торинга и оценки его результатов должны быть понятны не только специалистам, но и тем, кто применяет и испол­няет законы.

23.6. Автоматизированная информационная система «Правовой мониторинг»

Система правового мониторинга возможна только на основе формирования информационной системы «Пра­вовой мониторинг». Непременным условием осуществления учета, инвентаризации и последующего мониторинга явля­ется использование информационных технологий в этой обла­сти. Здесь встают вопросы создания специальных программ для учета, инвентаризации, которыми должны пользоваться структуры организации систем управления и правового ре­гулирования на уровне первичной обработки нормативных правовых документов. Эти технологии хорошо отработаны и действуют в специальных информационно-поисковых системах: «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс» и др. Для того чтобы каждый правотворческий орган и субъект правоприменения овладел правилами осуществления уче­та, инвентаризации и отслеживания жизни определенного акта и их массивов, необходимо введение основ система­тизации и классификации нормативного правового мате­риала и обучение работе по соответствующим программам на ЭВМ. Необходима электронная система сбора и обра­ботки электронных паспортов разных видов нормативных правовых актов. Это же требуется и для осуществления экспертной работы но различным критериям и на разных стадиях работы с нормативным материалом.

Для получения обобщенных данных в различных разре­зах мониторинга необходима общероссийская автоматизи­рованная система «Правовой мониторинг» или «Монито­ринг законодательства и правоприменения». В этом случае нужна и концепция такой общероссийской автоматизиро­ванной системы, разработка ее правового статуса и опре­деление ряда организационных проблем ее деятельности. Эта постоянно действующая система должна создаваться как распределенная по регионам и ветвям государственной власти и их конкретным органам, как система, основанная на единых стандартах и методиках работы с нормативными правовыми актами на базе применения современных ин­формационных технологий.

Еще одним важным условием системности мониторинга является его структурно-организационное обеспечение и ко­ординация деятельности всех центров, осуществляющих эту деятельность. Первые шаги в этом направлении уже обозна­чились на примере Ставропольского края, Московской об­ласти. Много полезных начинаний и в других регионах.

Можно сказать, что всероссийским центром организа­ции мониторинга уже стал Совет Федерации, как инициа­тор этого вопроса. Большая работа ведется и в Государ­ственной Думе. Верхняя палата парламента может стать центром мониторинга федеральных законов, но ведь речь идет о правовом мониторинге в целом. Не исключено, что сравнительный анализ мониторинга по законам субъек­тов РФ также может быть сосредоточен на этом уровне. По предстоит определить, в каком центре сосредоточить решение всех методических проблем мониторинга, вклю­чая и выработку единой терминологии и критериев оцен­ки продукта правового творчества с учетом разнообразия видов этого продукта — видов нормативных правовых ак­тов и уровней их принятия. Это еще раз возвращает нас к проблеме организационного обеспечения методического и аналитического центра мониторинга нормативных право­вых актов, включая федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ, все многооб­разие управленческих правовых актов и актов судебной си­стемы.

Системность мониторинга предполагает определение правового пространства его проведения. Понятие право­вого пространства не имеет однозначного толкования и нормативной дефиниции. В этом вопросе просматрива­ется несколько ракурсов. Это может быть «пространство», в котором действуют субъекты законодательной инициати­вы, пространство, в котором действуют субъекты правово­го нормотворчества на уровне принятия законов, а также принятия подзаконных нормативных актов. Деятельность субъектов правоприменения, как уже определено на преды­дущих стадиях разработки проблемы, разделяется на сферу исполнительной власти и местного самоуправления и сфе­ру деятельности субъектов в правоохранительной системе. В этих вариантах «пространство» определено сферой ком­петенции субъектов нормотворческой инициативы и нрава принимать определенные правовые акты.

В другом варианте «правовое пространство», которое ин­тересует мониторинг, определено более широко. Оно вклю­чает и сферу действия нормативных правовых актов, т.е. охватывает не только правоприменение, но и правоисполнение. В это пространство включаются уже и отношения ис­полнительного свойства, принятие индивидуальных актов, заключение договоров публичного и гражданско-правового характера, совершение иных сделок. Пространство в этом случае, на первый взгляд, будет совпадать с границами го­сударства. Но сегодня это не так. Расширяется фронт от­ношений, выходящих за пределы государственной границы в связи с использованием глобальных сетей, Интернета. Се­тевая природа распространения информации существенно отражается и на правовой информации, и на пространстве жизни нормативных правовых актов определенного госу­дарства. Россия здесь не исключение.

Возникают и более тонкие проблемы. Одна из них каса­ется правового пространства действия федерального закона и иных актов нормативного характера, исходящих от Прези­дента РФ, Правительства РФ. Эти нормативные акты дей­ствуют на всей территории России. Вопрос возникает в связи с пониманием режима «исключительного ведения» субъектов РФ. По нашему мнению, «исключительность» ведения и «са­мостоятельность» в данном случае касаются инициативы и права субъекта принять свой акт относительно тех предме­тов ведения, которые входят в его компетенцию. Это касается и территории, на которой действуют акты субъекта Федера­ции. Они действуют на всей территории России или на терри­тории только данного субъекта. Это должно быть оговорено в самом акте. Но и в этих случаях принимаемые акты должны соответствовать федеральному законодательству в принципе и не противоречить Конституции и законам РФ.

Условия опережающего нормотворчества субъектов определены Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации"». С момента принятия одноименного федерального закона относительно закона субъекта РФ. принятого в режиме опережающего законотворчества, действие закона субъекта РФ прекращается или приобретает характер развивающего акт федеральный.

Встает вопрос и о пространстве действия ведомственных нормативных актов. Здесь границы пространства определя­ются сферой распространения компетенции определенного федерального органа и системой размещения субъектов, взаимодействующих с ним функционально.

Административная реформа поставила ряд новых про­блем в области регулирования правового нормотворчества органов исполнительной власти. Согласно Указу Прези­дента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре фе­деральных органов исполнительной власти», нормативные акты имеют право принимать только министерства. Такие органы как агентства и службы надзорного характера, вхо­дящие в систему определенного министерства, уполномоче­ны принимать только индивидуальные акты. Как это будет реализовываться, притом что в структуру агентств входят бывшие самостоятельные министерства, покажет практи­ка. Однако уже и сейчас понятно, что мониторинг должен охватить и сферу индивидуальных подзаконных правовых актов, издаваемых агентствами и службами.

Заявления Президента РФ в процессе публичных вы­ступлений в феврале 2008 г. фиксируют необходимость пересмотра позиций административной реформы, начатой в 2003 г. и не давшей позитивных результатов. И опреде­ленные шаги в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти были сделаны уже в мае 2008 г. Однако в процессе углубле­ния административной реформы очень важно синхронно выстраивать мониторинг нормативной основы деятельности органов исполнительной власти по различным функциям их деятельности.

В рамках административной реформы процесс обновле­ния системы органов исполнительной власти только начался, и предстоит большая работа по упорядочению функций и пол­номочий в системе федеральных органов исполнительной вла­сти, равно как и в органах исполнительной власти субъектов РФ, и в системе местного самоуправления. Здесь нужна осо­бая, специализированная методика мониторинга статутных нормативных актов, обеспечение их связанности и координа­ции. Разграничение функций и полномочий по всей системе исполнительной власти — задача непростая.

Дата добавления: 2015-05-10