Економічні методи управління у сфері природокористування та охорони навколишнього середовища

7.1. Економічні методи управління
раціональним природокористуванням
та їх види

Економічні методи управління процесом природокористування належать до найпоширеніших у світовій практиці. Це — платежі за ресурси та забруднення, надання пільг в оподат­куванні підприємств, надання на пільгових умовах коротко- і довгострокових позичок для реалізації проектів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, звільнення від оподаткування фондів охорони довкілля; передача частини кош­тів позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища на довготривалих договірних умовах підприємствам, установам, організаціям і громадянам для вжиття заходів із гарантованого зниження викидів і скидів забруднювальних речовин, на розвиток екологічно безпечних технологій та вироб­ництв, інвестиції на охорону природи, створення державного та регіональних екологічних фондів.

В економічній науці тривалий час застосовувались різні підходи до економічної оцінки природних ресурсів і встановлення розмірів плати за їх використання. Їх можна класифікувати за наступними групами:

Затратний підхід. Відповідно до нього оцінка природних ресурсів визначалася за величиною затрат на їх видобуток, освоєння чи використання. На цьому принципі базується встановлення плати за забір води промисловими підприємствами, що діє в даний час. Основним недоліком даного підходу є те, що ресурс кращої якості, який розташований у вигідному для освоєння місці, одержує меншу вартість, в той час як його споживна вартість буде вищою, ніж гіршого за якістю. Таким чином, даний підхід не сприяє раціональному природокористуванню і подальшому сталому розвиткові.

Результативний підхід. У відповідності з цим підходом економічну оцінку (вартість) мають тільки ті природні ресурси, які приносять прибуток. Іншими словами, вартість ресурсу визначається грошовим вираженням первинної продукції, яку одержують від експлуатації природного ресурсу, чи різниці між одержаним прибутком і поточними витратами. Такий підхід також має багато недоліків з точки зору раціонального природокористування. По-перше, не для кожного природного ресурсу можна визначити вартість первинної продукції. По-друге, прибуток від використання ресурсу може бути як прямим, так і опосередкованим, який дуже важко оцінити адекватно. Це відноситься, зокрема, до використання природних об’єктів з рекреаційною метою, до кліматич­них ресурсів території тощо. По-третє, при такому підході не враховується фактор часу. Невикористаний ресурс, який не має у відповідності з даним підходом вартості, може бути використаний і навіть стати дефіцитним у процесі освоєння території розвитку нових технологій і виробництва в цілому. Тому оцінки потенційного ефекту на перспективу необхідні при плануванні природокористування.

Затратно-ресурсний підхід. Відповідно до цього підходу при визначенні вартості природного ресурсу поєднуються затрати на його освоєння та прибуток від використання. Дана концепція має ту перевагу, що оцінка природного ресурсу, яка одержана таким способом, буде вищою, ніж у попередніх випадках, що створює можливість для стимулювання раціонального використання природних ресурсів. Однак, він має і недоліки попередніх підходів.

Рентний підхід. Використання теорії ренти при оцінці природ­них ресурсів визнано більш обґрунтованим:

· при рентних оцінках «кращий» ресурс (використання якого приносить більший дохід при однакових затратах) одержує більшу вартість;

· затрати на освоєння ресурсу зорієнтовані на деякий середній рівень і, отже, їх оцінка об’єктивніша;

· обґрунтована необхідність розрізняти власника ресурсу та його користувача для виникнення категорії рентних платежів;

· рентні оцінки враховують фактор обмеженості природного ресурсу.

Відтворювальний підхід. Даний підхід є порівняно новим, оскільки пов’язаний з екологічною кризою. Суть його полягає в тому, що сукупність середовищеутворювальних (відновлювальних і невідновлювальних) природних ресурсів на визначеній території та стан навколишнього середовища, наближені до природ­ного (заданого) рівня, розглядаються як деякий стандарт, від­правний рівень. В такому випадку використання будь-якого природного ресурсу має передбачати його відновлення у попередній якості (для відновлювальних ресурсів) і кількості чи (для невідновлювальних) компенсації з урахуванням непогіршення стандар­ту якості навколишнього природного середовища в даному місці. Вартість природного ресурсу буде в даному випадку визнача­тися як сукупність затрат, необхідних для відтворення (чи компенсації втрат) ресурсу на визначеній території. Даний підхід передбачає потенційну дефіцитність природних ресурсів і в бага­тьох випадках може призвести до їх завищених оцінок. Однак, приймаючи до уваги той факт, що в основних сировинних регіо­нах резерви екстенсивної експлуатації природних ресурсів вичер­пані, а стан навколишнього природного середовища близь­кий до катастрофічного, саме цей підхід здається найдоцільнішим.

Монопольно-відомчий підхід. Даний підхід є різновидом затратного. Суть його полягає в тому, щоб розмір платежів за використання природних ресурсів відповідав потребам фінансового забезпечення діяльності спеціалізованих державних служб, які в даний час здійснюють монопольне розпорядження (управління) природними ресурсами. В Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» цей підхід знайшов відображення в поділі плати за використання природних ресурсів на два види — плата за право використання і плата на відтворення і охорону природних ресурсів. Другий вид являє собою компенсацію затрат спеціальних відомств, які здійснюють відтворення і охорону природних ресурсів.

При визначенні розміру цього виду плати потрібно враховувати дві обставини. По-перше, дані платежі повинні включати в себе частину диференційної ренти, оскільки затрати на відновлення ресурсів у кращих умовах будуть меншими, ніж у гірших. Отже, розміри платежів повинні бути диференційованими в залежності від умов використання. По-друге, при визначенні затрат спеціалізованих служб необхідно враховувати економічну ефективність цих затрат для того, щоб звести суб’єктивні фактори при визначенні розмірів платежів до мінімуму. Жодна з цих обставин не враховується при введенні платності використання природних ресурсів у відповідності з тими нормативними документами, які розроблені ресурсними відомствами.

Система платежів за користування природними ресурсами включає в себе не тільки способи визначення розмірів плати, але й механізми її встановлення, вилучення і використання.

Плата за право користування природними ресурсами повинна залежати від умов, які визначають попит і пропозицію на цей ресурс на конкретній території, і вилучатися у вигляді конкретного податку (збору) або плати за ліцензію, що дає таке право, чи у вигляді орендної плати. При цьому даний вид платежу не несе в собі ресурсоощадної чи іншої подібної функції.

Плата за відтворення (компенсацію) природного ресурсу повинна залежати від середовища і визначатися затратами на підтримання заданого рівня якості навколишнього природного середовища з урахуванням встановлених для даного регіону пріоритетів розвитку і фактора часу. Враховуючи сказане, друга складова повинна мати на першу прямий вплив. Тому ставки платежів за користування природними ресурсами не можуть бути постійною величиною в умовах ринкової економіки.

Формування і використання коштів від плати за відтворення природних ресурсів доцільно поставити в залежність від рівня управління і від величини можливих затрат. При такому підході неважко визначити перелік природних ресурсів і об’єктів, основні затрати на відновлення яких нестиме державний бюджет. Відповідно і розпорядження цими ресурсами, включаючи порядок і методи встановлення платежів за їх використання, має визначатися державними службами.

Можна сформулювати два критерії для визначення подібного переліку — економічний і екологічний.

У відповідності з економічним критерієм до державної компетенції повинні відноситися сировинні ресурси, які відіграють стратегічну роль для економіки України. В перелік попадуть також унікальні ресурси та об’єкти, програми охорони і відновлення яких не можуть бути реалізовані на регіональному чи місцевому рівні. В той же час це не виключає можливості залучення додаткових фінансових та інших ресурсів на реалізацію цих програм з ініціативи місцевих органів влади.

Відсутність чіткості з економічних проблем природокористування в Конституції України, а також суперечливість законодавчих актів у цій сфері не дозволяє в даний час розробити однозначний
і ефективний механізм визначення і введення плати за користування природними ресурсами. З урахуванням сказаного вище науковою основою для визначення розмірів такої плати служить їх економічна оцінка, в основу якої покладено диференційну ренту. У загальному вигляді розрізняють шість видів платежів за ресурси:

1) платежі за право користування природними ресурсами;

2) плата за відтворення та охорону природних ресурсів;

3) рентні платежі за експлуатацію кращих природних ресурсів чи за якістю, чи за місцем їх розташування стосовно ринку;

4) штрафні платежі за понаднормативне використання природ­них ресурсів;

5) компенсаційні платежі за вибуття природних ресурсів із цільового використання або погіршення їхньої якості, спричинене діяльністю цих підприємств;

6) плата підприємств за використання середовища для розміщення відходів виробництва.

Нормативи платежів за землю диференціюються за видами сільськогосподарських угідь, за типами ґрунтів і використовуються в розрахунках кошторисної вартості об’єктів, що споруджуються на землях, вилучених із сільськогосподарського обігу. Нормативи платежів різняться залежно від землекористувачів. Так, для промислових об’єктів за відведення орних земель і багаторічних насаджень платежі в 2—2,5 раза вищі, ніж за відведення кормових угідь, сіножатей і пасовищ.

Платежі за воду здійснюються промисловими підприємствами і комунальним господарством. Вони диференціюються по басейнах рік і коливаються в межах від 1,5 до 3 коп. за 1 м³ води.

Упродовж останніх десятиріч ціни на паливні ресурси в Україні були настільки низькими, що це призвело до збитковості вугільної промисловості. Крім того, електроенергія була тільки у 2,8 раза дорожчою від вугілля (у США — в 4,1 раза), а це сприяло впровадженню енергомістких виробництв.

До економічних методів управління процесом природокористування належать також платежі за забруднення. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 13 січня 1992 р. № 18, плата за забруднення навколишнього середовища встановлюється за:

· викиди в атмосферу забруднювальних речовин стаціонарними та пересувними джерелами забруднення;

· скиди забруднювальних речовин у поверхневі води, територіальні та внутрішні морські води, а також у підземні горизонти, в тому числі скиди, що проводяться підприємствами через систему комунальної каналізації;

· розміщення відходів у навколишньому середовищі.

Розміри вказаних платежів встановлюються на підставі лімітів викидів і скидів забруднювальних речовин, що визначаються для підприємств з урахуванням гранично допустимих викидів (ГДВ) і скидів (ГДС) щодо кожного інгредієнта в тоннах на рік. Ліміти розміщення відходів у навколишньому природному середовищі визначаються для підприємств як фізичний обсяг відходів за класами їх токсичності. Встановлюють їх органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України у формі видачі дозволів на викиди і скиди забруднювальних речовин і розміщення відходів. Ліміти викидів і скидів забруднювальних речовин встановлюються на один рік і доводяться до підприємств не пізніше 1 липня попереднього року.

За понадлімітні викиди і скиди забруднювальних речовин і розміщення відходів (понад ГДВ, ГДС) установлюються штрафні платежі — підвищений розмір плати порівняно з базовими нормативами плати (податками в межах від 1 до 5 разів).

Платежі за забруднення навколишнього природного середовища (крім розташованих у містах республіканського підпорядкування) перераховуються в таких розмірах: 70 % — до позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища рад народних депутатів; 20 % — до позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища Автономної Респуб­ліки Крим та обласних рад народних депутатів; 10 % — на рахунок республіканського позабюджетного фонду Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Підприємства, розташовані в містах республіканського підпорядкування, платежі за забруднення навколишнього природного середовища перераховують: 90 % — до позабюджетних фондів охорони природи міських рад народних депутатів і 10 % — на рахунок республіканських позабюджетних фондів охорони природи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Критерієм для розрахунку платежів за забруднення є збитки від нього. Ці збитки проявляються рівночасно в моральному, соціальному, естетичному, натуральному, економічному аспектах. Але здебільшого оцінюються економічні збитки, які завжди є тільки частиною, хоч і дуже вагомою, загальних збитків. Оцінка моральних і соціальних збитків становить певні труднощі через відсутність відповідних методик.

Під економічними збитками від шкідливого впливу на навколишнє середовище відходів виробництва розуміють фактичні або можливі витрати на компенсацію цих утрат. Забруднення навколишнього середовища призводить до виникнення двох видів витрат: на запобігання впливу на забруднення середовища та на запобігання впливу забрудненого середовища на них. Витрати на відвернення забруднення здійснюються безпосередньо на підприємстві чи в іншому джерелі забруднення для зменшення шкід­ливих викидів. Це може бути будівництво очисних споруд, впровадження екологічно чистих технологій, попередня обробка палива (наприклад, видалення сірки) тощо. Ці витрати зменшують економічні збитки.

Витрати на компенсацію збитків разом із власне збитками і становлять економічні збитки. Ці дві форми збитків виступають одна щодо одної як своєрідна альтернатива.

Економічні збитки — величина комплексна. Найчастіше їх виражають сумою основних локальних збитків:

а) від погіршення здоров’я населення;

б) в комунальному господарстві;

в) у сільському та лісовому господарствах;

г) в промисловості.

Сутність збитків від погіршення здоров’я населення полягає в недовиробництві національного продукту через втрати робочого часу, додаткові витрати на медичне обслуговування, на виплату за листом непрацездатності і пенсій тощо. Збитки в комунальному господарстві можна розглядати як додаткові витрати на прибирання пилу, часте фарбування дерев’яних і металевих конструк­цій, витрати на миючі засоби тощо. Збитки в сільському госпо­дарстві обумовлюються зниженням цінності посівних площ на забруднених ділянках, причому це, по-перше, зниження врожайності сільськогосподарських культур, а по-друге — забруднення сільськогосподарської продукції. Урожайність зернових культур внаслідок забруднення зменшується на 20—25 %, соняшнику — на 15—20, овочів — на 15—30 %. У забруднених районах зростає захворюваність великої рогатої худоби: лейкозом — у 2, туберкульозом — в 1,5, маститами — в 1,9 раза вище, ніж в екологічно чистих районах. Знижується продуктивність худоби: наприклад, у Донецькому регіоні надої молока на 13—14 % нижчі, ніж в умовно чистих господарствах.

Забруднення сильно позначається на лісовому господарстві: відомо, що забрудненням пошкоджено в Німеччині 35 % лісових масивів, в Австрії — 30 %. Збитки, що їх завдає атмосферне забруднення виробничим фондам, приховують у собі збитки на поточні капітальні ремонти основних виробничих фондів, збитки від передчасної утилізації обладнання, збитки від простоїв облад­нання в ремонті тощо.

Дослідження, проведені у США, показали, що в структурі економічних збитків від забруднення повітря перше місце посідає здоров’я населення (37,9 %), друге — комунальне й побутове господарство (31,7 %), третє — транспорт і промисловість (29,8 %). Сільське господарство — на останньому місці (0,6 %).

7.2. Платежі за ресурси, їх види і нормативи

Безплатність і дешевизна природних ресурсів, які використовувалися в господарській практиці раніше, завдали, поряд з іншими факторами, великої шкоди природо-ресурсному потенціалу України, її екології. Перспективні вимоги суспільного розвитку, екологізація сучасного виробництва, закони ринку диктують вищий рівень цін на природні ресурси відносно до цін на кінцеву споживчу продукцію.

Основою для формування нового економічного механізму забезпечення розширеного відтворення природних ресурсів, їх охорони, регулювання раціонального використання став принцип платного, компенсаційного за змістом природокористування зі створенням системи відповідних платежів.

Об’єктами плати є джерела природних ресурсів — родовища корисних копалин, водосховища, лісові ділянки тощо, а суб’єкта­ми — підприємства, організації та установи, їх філії та об’єднан­ня, окремі громадяни, які використовують природні ресурси (неза­лежно від форм власності, організації господарської діяльності та підпорядкування).

Введення платного природокористування покликане розв’яза­ти таке коло питань:

· створити економічні умови для прискореного розвитку ринкових відносин у цій сфері та привести всю систему природокористування в Україні у відповідність з практикою найрозвинутіших країн і міжнародними стандартами;

· стимулювати комплексне, раціональне використання природ­них ресурсів і створити для нього відповідні науково-технічні передумови;

· забезпечити стале і достатнє фінансування робіт з охорони та відтворення природо-ресурсного потенціалу, посилення на цій основі соціальних і екологічних функцій природних ресурсів;

· вирівняти умови господарювання при використанні природних ресурсів різної якості та доступності;

· розширити інвестиційні можливості щодо соціально-еконо­мічного розвитку територій з інтенсивним природокористуванням;

· забезпечити узгодження загальнодержавних інтересів з інтересами територій шляхом збалансованого розподілу коштів, одер­жуваних від плати за природні ресурси, між державним і місцевими бюджетами;

· запобігати порушенням встановленого режиму природоко­ристування.

Плата за природні ресурси може вноситися у вигляді спеціальних зборів, податку (земельного, лісового тощо), орендної плати або в інших формах, передбачених законодавством.

Платежі за користування природними ресурсами є формою реалізації економічних відносин між державою або іншим власником природних ресурсів, з одного боку, і суб’єктами господарської діяльності, що здійснюють їх експлуатацію, — з другого. Виходячи з методологічних передумов, такі платежі є засобом вилучення частини абсолютного і додаткового доходів природокористувачів. Відповідно вони складаються з фіксованих відрахувань від вартості одержаної продукції чи послуг, а також із змінних за величиною відрахувань, пов’язаних з диференційною рентою.

Диференційна рентна частина плати служить вирівнюванню економічних умов господарювання і не дозволяє природокористувачам одержувати невиправдано високий прибуток за рахунок використання природних ресурсів, кращих за якістю і споживною вартістю. До цієї категорії понять належать гірнича, лісова, земельна, водна рента тощо.

Фіксована (або умовно постійна) частина плати за користування природними ресурсами як частка вартості товарної продукції чи послуг визначається чи у відносних, чи в абсолютних показниках. Зокрема, вона виступає у вигляді процентних відрахувань від вартості річного видобутку мінеральної сировини чи одержаної з неї продукції (в зарубіжній практиці — «роялті»), від ціни реалізації заготовленої лікарської рослинної сировини, від величини річного валового доходу рекреаційних та інших підприємств тощо. Ця час­тина плати не залежить від природокористувачів.

Нормативи (ставки) плати за використання природних ресурсів можуть диференціюватися в межах України за фізико-гео­графічними ознаками, за природноекономічними зонами і адміні­стративно-територіальними утвореннями, за категоріями приро­докористувачів (зокрема, водокористувачів) тощо.

Плата за використання природних ресурсів стягується через ставки земельного і лісового податків, ставки «роялті», у складі орендної плати або в інших формах, передбачених законодавством. Вона може виступати як самостійна форма плати (наприклад, «роялті» для мінеральних ресурсів) або входити як складова при визначенні єдиного показника з іншими видами платежів (наприклад, у складі тарифів на воду тощо).

При використанні природних ресурсів у межах встановлених лімітів (квот) платежі за них відносяться на витрати виробництва і стягуються з доходу (балансового прибутку) підприємств, об’єд­нань, організацій тощо, які володіють і користуються надрами, водою, мисливськими угіддями та іншими природними ресурсами. Разом з тим вилучення рентних платежів може здійснюватися не тільки через дохsд, але й через прогресивний податок на прибуток. У зарубіжній практиці відомі обидва підходи, і спостерігається їх еволюція (перехід) один в одного залежно від економічної та ресурсної політики.

Платежі за понаднормативне і нераціональне використання природних ресурсів (дикорослих рослин, тварин, мінеральних грязей, води тощо) у вигляді штрафів стягуються з прибутку, що залишається у розпорядженні природокористувача, і з його приватних коштів.

Нормативи плати за користування природними ресурсами визначаються з урахуванням їх поширення, якості, можливості відтворення, доступності, комплексності, продуктивності, місцезнаходження, можливостей переробки й утилізації відходів та інших факторів.

Платежі за використання водних ресурсів. У 1992 р. в Україні були визначені тарифи на використання водних ресурсів, які затверджені і введені в дію Постановою Кабінету Міністрів України № 5 від 8 лютого 1994 р.

Методологічною основою визначення вказаних тарифів є рент­на концепція економічної оцінки водних ресурсів, яка складається з двох частин: 1) компенсаційної; 2) економічної оцінки води як природного ресурсу, який характеризує диференційний економічний ефект, який має отримати суб’єкт від використання води і який визначають за рівнем дефіцитності водних ресурсів у часі і просторі. Економічна оцінка дефіцитності води дорівнює економічній оцінці приросту доступних для використання водних ресурсів, яку встановлюють на рівні приросту замикаючих (граничних) витрат.

Оскільки на всіх станціях водопідготовки (очищення води) склад споруд практично однаковий, а вартість реагентів становить 2—4 % від загальних витрат, регіональні відмінності у значеннях середніх тарифів зумовлюються переважно різницею у витратах електроенергії на подачу води, амортизаційних відрахуваннях тощо. Саме цим можна пояснити той факт, що в Чернігівській області середній тариф на воду в 3,7 раза вищий, ніж у Кіровоградській області.

Розміри тарифів на воду в комунальних системах по групах водокористувачів в значній мірі мають суб’єктивний характер і залежать від рішень місцевої влади, зумовлених розміром одержаних дотацій, економічного стану водокористувачів та іншими причинами.

Тарифи на воду в системі водопостачання визначаються місцевими органами влади. На основі економічної оцінки води в сис­темі водопостачання за даними фактичних витрат обчислюється середній тариф.

Ціни на воду, за якими встановлюють діючі тарифи, визначені за економічною оцінкою водних ресурсів, що враховує економічний ефект від використання води як природного ресурсу в галузях економіки та її суспільну вартість як товару, створеного за рахунок певних затрат праці.

Повна економічна оцінка водокористування (Р_пв) дорівнює сумі двох ставок плати:

1) за використання води як природного ресурсу та формування доступних для використання водних ресурсів в системі водозабезпечення (Р_з);

2) за забір води, її очищення та розподіл між водокористувачами в системі водоподачі (Р_в), отже:

Р_вп = Р_з + Р_в.

Собівартість 1 м³ води визначають за формулою:

,

де З — річні витрати, грн;

Q — кількість забраної води, тис. м³.

Вартість одного кубічного метра реалізованої чистої води буде становити:

,

де D — доходи від реалізації води, грн;

Q — об’єм реалізованої води, тис. м³.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 18.05.1999 р. № 836 на території України діють такі нормативи плати за спеціальне використання прісних водних ресурсів (табл. 7.1—7.4).

Таблиця 7.1

Дата добавления: 2015-05-24