Обґрунтування необхідності прийняття акта

На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 15.03.2014 N 7676/0/1-14 Робочою групою з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, утвореною наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 17.03.2014 N 75, розроблено проект Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (далі - проект Закону).

Необхідність розроблення цього проекту Закону зумовлена суперечливістю положень статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відсутністю процедури об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст.

Існуюча система органів місцевого самоврядування з урахуванням сучасного адміністративно-територіального устрою України не завжди дозволяє сформувати самодостатні територіальні громади, які б володіли відповідними матеріальними і фінансовими ресурсами, територією та об'єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на зазначені органи завдань та функцій.

За попередніми даними, 10278 сільських рад представляють інтереси 284451 сільського населеного пункту, 64 міста обласного значення включають більше 200 населених пунктів. Слід також відзначити, що не кожне село, селище, місто на практиці є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, а його жителі - самостійною територіальною громадою. Так, близько 1 тис. населених пунктів приєднані до міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення і разом з ними становлять єдині територіальні громади, водночас зберігаючи за собою права територіальних громад сіл, селищ, міст.

На розвиток положень частини першої статті 140 Конституції України щодо добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що добровільне об'єднання територіальних громад у сільську громаду і вихід з її складу відбувається за рішенням місцевих референдумів.

Передбачений чинним законодавством порядок об'єднання територіальних громад є недостатньо дієвим через його ускладненість. Для реалізації права на об'єднання громад має бути відкоригована стаття 6 базового Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та прийнятий спеціальний закон, який встановлює процедури такого об'єднання та фіксацію факту створення нової громади.

Оскільки за змістом відповідних положень Конституції та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" система органів місцевого самоврядування (а отже, й система територіальних громад, які їх утворюють) нерозривно пов'язується із системою адміністративно-територіального устрою, що визначена в частині першій статті 133 Конституції України, то цілком очевидним є те, що добровільне об'єднання чи роз'єднання територіальних громад за рішенням місцевих референдумів завжди повинно супроводжуватися створенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких і має здійснюватися місцеве самоврядування.

Такий підхід відображено у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з яким "територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або ж добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр" (стаття 1).

Це означає, що територіальні громади не можуть довільно об'єднуватися в одну територіальну громаду чи виходити з її складу виключно за рішенням місцевих референдумів, як це передбачено у статті цього ж Закону, оскільки під час вирішення питань адміністративно-територіального устрою діють зовсім інші закономірності та правила. А тому об'єднання чи роз'єднання територіальних громад повинно здійснюватися на іншій концептуальні основі, аніж та, що передбачена у статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Річ у тому, що територіальна громада як адміністративно-територіальна одиниця - це відносно відокремлена частина єдиної, цілісної території держави, що є просторовою основою для організації та діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. А тому за змістом відповідних положень пункту 13 частини першої статті 92, статті 132 та частини першої статті 133 Конституції України, а також пункту 3 Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. N 11-рп (справа про адміністративно-територіальний устрій) питання визначення внутрішньої територіальної організації держави, що включає утворення, ліквідацію, зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, є здебільшого питаннями загальнодержавного значення, що стосуються не тільки населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, але й суспільства загалом. Тому вирішення цих питань передбачає безпосередню участь держави в особі відповідних органів державної влади, що знайшло, зокрема, відтворення в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України.

Утім, це не виключає участі у вирішенні цих питань й територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування, які не можуть бути повністю усунені від процесу вирішення цих питань, особливо в тих випадках, коли це стосується інтересів місцевого самоврядування. Зазначене підтверджується змістом статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, згідно з якою зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних територіальних громад, в тому числі, якщо це можливо - шляхом проведення місцевого референдуму. Проте така думка, як випливає з наведеного формулювання, не може вважатися домінуючою під час вирішення цих питань.

Це зумовлено насамперед тим, що питання утворення, ліквідації чи зміни меж адміністративно-територіальних одиниць нижчих рівнів (у тому числі шляхом об'єднання чи роз'єднання територіальних громад) об'єктивно стосуються не тільки інтересів населення, що проживає в їх межах, а й інтересів населення адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (районів, областей), а також держави загалом. Саме тому утворення чи ліквідація адміністративно-територіальних одиниць не може пов'язуватися виключно з рішеннями місцевих референдумів відповідних територіальних громад про їх об'єднання в одну територіальну громаду чи вихід із складу сільської громади, як це передбачено в статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Рішення таких референдумів (а за законопроектом - рішення відповідних рад) можуть розглядатися лише як форма участі територіальних громад у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, а тому вони повинні мати факультативний характер. Зокрема, право територіальних громад на добровільне об'єднання виключно за рішеннями місцевих референдумів заперечується змістом положення пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, згідно з яким утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів віднесено до повноважень Верховної Ради України. Очевидним є те, що в окремих випадках об'єднання територіальних громад сіл, селищ та міст в одну територіальну громаду може призвести до зміни меж міст, районів, що віднесено до повноважень парламенту.

Разом з тим підхід законопроекту до об'єднання територіальних громад узгоджується з вимогами статті 132 Конституції України, за змістом якої створення адміністративно-територіальних одиниць повинно здійснюватися з урахуванням насамперед економічних, політичних, екологічних, географічних, демографічних, історичних, культурних та інших чинників, а не тільки волевиявлення відповідних територіальних громад.

Дата добавления: 2015-05-07