Споров в области охраны окружающей среды 4 страница

На сегодняшний день такой порядок компенсации установлен законодательством о радиационных авариях применительно к нескольким радиационным катастрофам, произошедшим в прошлом, а также законодательством о чрезвычайных ситуациях (например, Закон РСФСР от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" (с изменениями); Федеральный закон от 10.07.2001 N 92-ФЗ "О специальных программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории").

В целях реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью людей или их имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ), необходимо наряду с государственной помощью потерпевшим предусмотреть в гражданском законодательстве возможность возмещения вреда, причиненного в результате массовых деликтов. При этом необходимо учесть следующее: массовый деликт не является каким-то специальным деликтом в российском гражданском законодательстве, он может включать в себя специальные составы деликтов при причинении вреда деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079 ГК РФ).

Соглашаясь с данной точкой зрения, ряд авторов обращают внимание и на другую сторону рассматриваемого вопроса. По их мнению, государство, давая научную и юридически обоснованную санкцию (например, заключение государственной экспертизы) на деятельность объектов, относящихся к источникам повышенной опасности, практически не несет гражданско-правовой ответственности за последствия принятого решения. Государственная экспертиза, выданная лицензия, разрешение на нормативный выброс или сброс превращаются в чисто бюрократический этап со всем своим финансовым и техническим бременем для юридического лица, не гарантирующим защиту окружающей среды, имуществу и здоровью человека в случае причинения им вреда <1>. Для эффективного решения указанной проблемы следует установить предел ответственности эксплуатирующей организации за массовые деликты в рамках суммы финансового обеспечения (фонда), определяемой в отношении каждого объекта компетентным государственным органом. При этом субсидиарную ответственность за причинение вреда необходимо возложить на государство как на субъект, санкционирующий путем лицензирования и государственных экспертиз осуществление такой деятельности.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Краснова И.О. Возмещение экологического вреда // Закон и правоприменение. 2005. N 1-2. С. 52; Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978. С. 205.

Действующее законодательство в некоторых случаях предусматривает возможность ограничения гражданской ответственности эксплуатирующей организации или привлечения к субсидиарной ответственности государства, но данные правила действуют в отношении эксплуатации лишь некоторых разновидностей экологически особо опасных объектов. Например, организация, эксплуатирующая гидротехническое сооружение, должна иметь финансовое обеспечение предела ответственности, которое включает страховой полис, государственные и иные гарантии, собственные средства (ст. 17 Закона о безопасности гидротехнических сооружений). Общие условия ответственности государства за причинение вреда содержатся в законодательстве об отдельных видах особо опасных объектов. При этом можно отметить, что данные правовые положения не лишены недостатков. Например, законодательство об атомной энергетике прямо не говорит о субсидиарной ответственности государства за причиненный вред в результате эксплуатации объектов атомной энергетики: вышеуказанная ст. 57 Закона об атомной энергии содержит обязанность Правительства РФ выплатить суммы по возмещению убытков и вреда, ответственность за которые несет эксплуатирующая организация в части, превышающей установленный для данной организации предел ответственности. По нашему мнению, формулировка в законе должна быть точной и прямо указывать на субсидиарную ответственность государства. Данное утверждение продиктовано следующими причинами. Судебные акты Конституционного Суда РФ, принятые в 2001 - 2002 гг. по делам о проверке конституционности положений нормативно-правовых актов, касающихся выплат гражданам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС, содержат утверждение, что вред в результате масштабных катастроф является реально неисчисляемым и невосполнимым, а задачей государства является определить размер компенсационных выплат. Иными словами, в случае возникновения чрезвычайной ситуации вполне возможно, что государство вновь пойдет по пути выплаты компенсационных выплат, а суды, мотивируя, что причиненный вред является реально неисчисляемым и невосполнимым, будут принимать решения об отказе в исках пострадавшим.

Закон о гидротехнических сооружениях (ст. 18) устанавливает, что в случае, если затраты, необходимые для возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения, превышают сумму финансового обеспечения эксплуатирующей организации, порядок компенсации будет определяться Правительством РФ. Не исключено, что в случае крупномасштабной аварии речь пойдет не о гражданско-правовом возмещении вреда, а о выплатах в рамках социального законодательства.

Статья 80. Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 80

1. Действующее законодательство предусматривает возможность ограничить, приостановить или прекратить деятельность лиц, осуществляемую с нарушением требований экологического законодательства, в административном и гражданско-правовом порядке. Эти два способа, направленных на недопущение причинения вреда в будущем и совершения новых правонарушений, можно именовать административно-правовым и гражданско-правовым запретами на осуществление опасной деятельности.

2. Административно-правовой запрет по своей сути является административно-предупредительной мерой, которая направлена на превенцию правонарушений, предупреждение противоправных действий и их отрицательных последствий в сфере предотвращения возможности наступления чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административно-правовой запрет в соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ может применяться в случае угрозы причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Административное приостановление деятельности может быть назначено только по решению суда и только в том случае, если такой вид наказания предусмотрен статьями Особенной части КоАП РФ. В отношении правонарушителей, привлекаемых к административной ответственности за экологические проступки, может применяться мера наказания, заключающаяся в административном приостановлении деятельности. Такая мера может применяться только по решению суда на общий срок до 90 суток. Судья может приостановить деятельность организации или предпринимателя, только если существуют одновременно несколько обстоятельств. Первое обстоятельство - это последствия, которые могут наступить, если не приостановить деятельность. Прежде всего это угроза жизни или здоровью людей, также это может быть техногенная катастрофа, причинение существенного вреда окружающей среде. Второе обстоятельство - за совершенное нарушение полагается наказание в виде именно административного приостановления деятельности. И третье обстоятельство - тяжесть наказания. Судья вправе приостановить деятельность, если сочтет, что менее строгий вид наказания (например, штраф) не предотвратит повторное нарушение.

На основании ходатайства лица, которому назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, суд вправе досрочно прекратить исполнение наказания, если будет установлено, что устранены обстоятельства, являющиеся основанием для его назначения.

3. Подобно административному порядку приостановления хозяйственной деятельности, гражданско-правовой запрет устанавливается также по решению суда или арбитражного суда. В юридической науке существует целое направление по выработке эффективных механизмов привлечения к ответственности, когда субъект ориентировался бы на само недопущение правонарушений, старался обеспечить "ответственность за порядок", а не отвечал бы "за беспорядок". Ответственность за будущее, когда поведение исходно направлено на недопущение правонарушений, традиционно именуется перспективной (позитивной) и в известном смысле противостоит обычной юридической ответственности, именуемой ретроспективной (то есть ответственности за прошлое, за совершенное). При этом позитивная ответственность не является разновидностью правовой (юридической) ответственности.

Несмотря на такое устоявшееся в правовой науке мнение, российское гражданское законодательство имеет тенденцию правового закрепления привлечения субъектов к позитивной ответственности, по крайней мере в настоящее время существуют примеры схожих правовых явлений. Речь идет прежде всего о ст. 1065 ГК РФ "Предупреждение причинения вреда", которая может быть положена в основу исков о запрещении опасной деятельности, то есть когда вред фактически еще не причинен, а последствия для его потенциального причинителя уже могут наступить.

Гражданско-правовое запрещение деятельности, создающей опасность причинения вреда, отличается от административного пути правовой борьбы за свои права. Яркими и характерными чертами, выделяющими этот способ защиты, являются его направленность на ограждение прав субъектов от посягательств в будущем и относительная свобода запрета, что не обязательно должно быть связано с нормативным запретом. Природа мер, предусмотренных ч. 1 и ч. 2 ст. 1065 ГК РФ и на первый взгляд сходных, является различной. Меры в виде приостановления и прекращения деятельности, причиняющей вред или угрожающей новым вредом, следовало бы отнести к мерам ответственности, а меры по запрещению деятельности, которая может создать опасность причинения вреда, - к мерам защиты права, которое еще не нарушено, но может быть нарушено осуществлением такой деятельности.

В качестве особенности реализации положений ст. 1065 ГК РФ можно отметить отсутствие необходимости доказывания размера и денежной стоимости предполагаемого в будущем вреда, поскольку рассматриваемая статья не ограничивается исключительно регламентацией запрещения деятельности, которая причиняет исключительно имущественный вред.

Статья 1065 ГК РФ, по нашему мнению, является важным инструментом гражданско-правовой борьбы за соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение экологической безопасности. Данное утверждение основано на том, что ст. 1065 ГК РФ не ограничивается исключительно регламентацией запрещения деятельности, которая причиняет имущественный вред, следовательно, необходимость доказывания размера и денежной стоимости предполагаемого в будущем вреда отсутствует.

С другой стороны, при рассмотрении положений ст. 1065 ГК необходимо отметить определенные проблемы правоприменения: эксплуатирующим экологически опасные объекты организациям нечасто запрещают заниматься опасными видами деятельности по судебному решению. Основная трудность состоит в том, что владельцы источников повышенной опасности осуществляют свою деятельность на основе общего разрешения закона заниматься ею. Можно ли, руководствуясь ст. 1065 ГК РФ, запретить, например, деятельность по эксплуатации экологически опасного объекта? Такая деятельность, хотя и разрешена законом и на ее осуществление выдана лицензия, по самой своей сути изначально создает опасность причинения вреда в будущем. Очевидно, на поставленный вопрос должен быть получен отрицательный ответ, но лишь в том случае, если все лицензионные требования соблюдаются эксплуатирующей организацией и при эксплуатации не превышаются предельно допустимые антропогенные нагрузки на человека и окружающую среду. В противном случае пришлось бы признать, что закон вместо стимулирования общественного прогресса создает предпосылки для возврата в каменный век. Суд не вправе удовлетворять такой иск потенциального пострадавшего, поскольку это будет противоречить общему разрешению закона заниматься особо опасной деятельностью.

В случае эксплуатации экологически опасного объекта с нарушением условий выданных эксплуатирующей организации разрешений, лицензий, в том числе превышения лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, размещения опасных отходов, несоблюдения требований промышленной безопасности, риск причинения вреда в будущем возрастает: угроза из потенциальной превращается в реальную. Именно в данном случае исходя из положений действующего гражданского и экологического законодательства может быть применима ст. 1065 ГК РФ о запрещении причинения вреда в будущем. Судебная практика иногда идет по ложному пути.

Так, в Постановлении кассационной инстанции ФАС Восточно-Сибирского округа утверждалось, что загрязнение окружающей среды не считается нарушением природоохранного законодательства и должно рассматриваться как разрешенное (лицензированное) причинение вреда, за которое устанавливаются платежи. При этом суд не усматривает разницы между разрешенным загрязнением и сверхнормативным. Об этом говорит тот факт, что в кассационной инстанции суд оставил без изменения решение об отказе в иске Государственного комитета по охране окружающей среды к ОАО "Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат" о прекращении экологически вредной деятельности и постановление апелляционной инстанции по данному делу. Между тем в Постановлении судом отражено, что исходя из материалов дела ответчиком в процессе производственной деятельности допускаются выбросы в атмосферу и сбросы в озеро Байкал вредных веществ в количествах, превышающих пределы допустимых, за что к нему неоднократно были применены меры ответственности за нарушение законодательства <1>. Подобный пример свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права. Факт причинения вреда в связи с превышением предельно допустимых выбросов и сбросов свидетельствует о реальности угрозы причинения вреда в будущем, что должно служить достаточным основанием для запрещения деятельности, создающей такую опасность.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 14 декабря 1999 г. N А19-10220/98-Ф02-1752/99-С2.

В последние годы судами чаще стала применяться рассматриваемая нами статья. И принятые решения свидетельствуют, что суды все чаще поддерживают позиции истцов, которые настаивают на прекращении особо опасной деятельности. Так, решением Арбитражного суда Ярославской области, оставленным в силе Постановлением кассационной инстанции, суд, руководствуясь ст. 1065 ГК РФ, обязал ответчика - ОАО "Ярэнерго", ликвидировать гидротехническое сооружение - дамбу, эксплуатация которой негативно повлияла на собственность экспериментального рыбопитомника "Нептун": произошло понижение уровня воды в прудах рыбопитомника, что повлекло массовую гибель икры, малька и молоди ценных промысловых рыб <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23.11.2004 N А82-7382/2003-12 // СПС "КонсультантПлюс".

Одним из показательных процессов в сфере применения гражданско-правового запрета является дело по иску общественной организации "Правосознание" и челябинского городского эколого-просветительского движения "Движение за ядерную безопасность" к государственному унитарному производственному объединению "Маяк" о запрещении эксплуатации водоемов - хранилищ жидких радиоактивных отходов, прекращении сброса радиоактивных отходов в озеро Карачай и другие водоемы. Определением суда производство по делу прекращено: суд первой инстанции сделал вывод о том, что спор не является экономическим, поскольку имущественных требований истцом не заявлено. Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа данное определение было отменено, дело передано на новое рассмотрение, и исковые требования были удовлетворены (Постановление ФАС Уральского округа от 22 января 2001 г. N Ф09-1975/2000-АК).

В данном случае позиция кассационного суда является верной. Споры между организациями по искам о предупреждении причинения вреда вытекают из норм гражданского законодательства. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предметом регулирования гражданского законодательства являются договорные и иные обязательства, в том числе обязательства вследствие причинения вреда, имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Следовательно, эти споры имеют экономический характер, и в соответствии со ст. 27 АПК РФ должны разрешаться арбитражными судами.

По некоторым делам на одном и том же основании разные суды принимали решения как о приостановлении деятельности, так и об ее прекращении (запрете). Так, решениями судов по трем делам деятельность по природопользованию, осуществляемая без соответствующей лицензии (разрешения), была приостановлена, по девяти - по аналогичному основанию - прекращена (запрещена). Например, решением Прокопьевского районного суда от 8 ноября 2007 г. удовлетворен иск Новокузнецкой межрайонной природоохранной прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Разрез Талдинский-Западный" о прекращении экологически вредной деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов, осуществляемой в отсутствие лицензии и лимитов на их размещение. Согласно сведениям статистической отчетности формы 2-ТП (отходы) за 2006 год предприятием ООО "Разрез Талдинский-Западный" было размещено 9,624 т опасных отходов, хотя лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов на предприятии отсутствует. Доводы представителя ответчика о том, что лицензия на деятельность по обращению с опасными отходами в настоящее время находится в стадии получения, судом были отклонены, поскольку закон связывает возможность осуществления данной деятельности только с наличием лицензии на такую деятельность.

С учетом установленных в судебном заседании обстоятельств суд решил прекратить деятельность ООО "Разрез Талдинский-Западный" по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов до получения лицензии на право осуществления данного вида деятельности в области обращения с отходами производства <1>.

--------------------------------

<1> Обзор Кемеровского областного суда от 12 марта 2008 г. N 01-19/152 судебной практики по рассмотрению судами Кемеровской области уголовных дел и дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования, а также о рассмотрении судами гражданских дел по искам о взыскании ущерба и другого вреда, причиненного в результате нарушения экологического законодательства // Справочная правовая система "Гарант". Версия от 12 сентября 2009 г.

Таким образом, судебная практика показывает, что у судов нет единой точки зрения относительно того, какое суд должен принять решение (о приостановлении, прекращении или запрете) в случае осуществления лицом деятельности в отсутствие лицензии (разрешения).

Глава XV. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ

Дата добавления: 2015-05-08