Особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности

Одной из целей реформы местного самоуправления провозглашено повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обеспечение реального решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, обеспечение четкого разграничения полномочий между уровнями власти. В связи с этим, институт муниципально – правовой ответственности приобрел актуальность в российской юридической практике.

В настоящее время исследование вопросов юридического содержания и состава муниципально -правовой ответственности, формирования качественной законодательной базы для ее реализации, стало одной из важнейших задач науки муниципального права.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

Важно учесть, что муниципально-правовая ответственность призвана охранять не только нормы Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований, но и наиболее важные общественные отношения в сферах, которые могут быть и не закреплены в Основном Законе страны. Права и обязанности в области местного самоуправления следует признать таковыми и в том случае, если они урегулированы в федеральном законодательстве без упоминания в Конституции РФ, при условии, что предметом законодательного регулирования являются муниципально - правовые отношения, а так же, если они получили закрепление в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований

На основе комплексного анализа законодательства, а также с учетом достигнутого уровня научной разработки можно сформулировать основные положения теории муниципально - правовой ответственности, базируясь на представлении о муниципальной власти как непосредственном объекте муниципально - правовой ответственности, обосновать существование муниципально - правовой ответственности как особого вида юридической ответственности, требующего специального законодательного закрепления.

Конституция РФ, Федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т.д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц [3,C.133; 4, C.158; 6, C.143]

Муниципально - правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального правонарушения.

Понятие «муниципально - правовая ответственность» является относительно новым в отечественной юридической науке. До настоящего времени не выработано ни единого понятия муниципально - правовой ответственности, ни единой позиции в трактовке его юридического содержания.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Определение местного самоуправления как деятельности "под свою ответственность" не означает, что в системе местного самоуправления нет места "негативной" юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения "за порученное дело". Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М.А. Краснова, что практическое значение категории "под свою ответственность" состоит в том, что, предоставляя свободу действий (самостоятельность), государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой. [2,C.489]

Муниципально - правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям, например: по степени регулирования правоотношений; по направлениям муниципально - правовой ответственности.

I. По степени регулирования правоотношений.

Понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.

В узком, юридическом значении под термином "ответственность" понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий [5, C.366].

Анализ подлежащего применению в сфере местного самоуправления федерального законодательства свидетельствует, что адресатами конституционно-правовых санкций могут быть только прямо упомянутые в нормах права коллегиальные (представительный орган местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования) и индивидуальные (депутат представительного органа местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, глава местной администрации, член избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса) субъекты муниципальной власти. По крайней мере, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ни другие федеральные законы не содержат указаний на допустимость привлечения к конституционной ответственности каких-либо иных органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с ненадлежащим исполнением возложенных на них обязанностей.
Существенное значение для правовой регламентации конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления имеет вопрос о её основаниях. Последние традиционно принято связывать с конституционными правонарушениями (деликтами), представляющими собой разновидность противоправных деяний, посягающих на регулируемые и охраняемые нормами конституционного права отношения, за совершение которых в соответствии с установленными в законодательстве о местном самоуправлении предписаниями предусмотрена возможность применения конкретных юридических санкций.

При их анализе бросается в глаза то обстоятельство, что законодательство о местном самоуправлении (как действующее, так и не вступившее в полном объёме в действие) увязывает их преимущественно с конкретными противоправными решениями (актами) или действиями, подтвержденными в судебном порядке. И хотя в последнее время ситуация начала меняться, вследствие чего основаниями отзыва депутата или отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), а также расформирования избирательной комиссии или досрочного прекращения полномочий её членов может послужить и незаконное бездействие соответствующих субъектов, нельзя не видеть, что в целом ряде случаев при незаконном бездействии коллективные, и прежде всего представительные, органы местного самоуправления остаются в конституционно-правовом аспекте полностью безнаказанными.
Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, которые могли бы устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

II. По направлениям муниципально - правовой ответственности.

Муниципально - правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально -правовая ответственность.

Концепция муниципально - правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально -правовой ответственности.

Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально -правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципально -правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В-третьих, целесообразно выделить муниципально - правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами. Она выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, муниципально - правовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.

Каждое из названных направлений муниципально - правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально - правовой ответственности.

Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально - правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Следует отметить, что несовершенство законодательства на первом этапе реформы местного самоуправления, а также пробелы в нем, привели к тому, что в ряде регионов при практической реализации ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», складывалась чрезвычайная обстановка.

Так, в марте 2006 года в результате выборов в органы местного самоуправления Российской Федерации, были сформированы представительные органы муниципальных районов, входящих в субъекты Российской Федерации.

В частности, в Балашовском муниципальном районе Саратовской области были избраны 25 депутатов Собрания депутатов Балашовского муниципального района. Согласно Устава Балашовского муниципального района, первое, организационное заседание Собрания депутатов должно было состояться не позднее 15 дней с момента опубликования результатов выборов. Однако политическая расстановка сил в районе сложилась таким образом, что правомочное заседание (согласно Устава на менее 17 человек) не могло состояться в течение 3 месяцев с момента проведения выборов.

Органы государственной власти субъекта, прокуратура и суд не имели возможности оказать воздействие на сложившуюся ситуацию, фактическое отсутствие власти в районе, по одной простой причине – действующим законодательством на тот момент не был предусмотрен механизм применения каких – либо санкций, наступление ответственности за сложившуюся чрезвычайную ситуацию в районе было невозможно.

Подобные ситуации складывались и в других регионах, например, в Липецкой области.

Федеральный закон от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований" установил новые механизмы наступления муниципально - правовой ответственности.

Статья 2 Закона вносит в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст. 3822; 2005, N 30, ст. 3104) такие изменения, которые дают право высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. А также в случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, также внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Как будут реализовываться новые механизмы муниципально - правовой ответственности, будут ли они реализовываться на практике вообще, какие недостатки данных норм будут выявлены в ходе их реализации, покажет время. Но проводить комплексный анализ муниципально - правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, ее юридического содержания и порядка реализации, определении данного вида ответственности как научной категории, формулировании ряда теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма реализации муниципально – правовой ответственности необходимо. Результаты настоящего исследования могут быть использованы в качестве рекомендаций законодателям, занимающимся реализацией реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

[1] Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования: Учебное пособие. - Ростов н/Д: СКАГС, 2004. – 430 с.

Дата добавления: 2015-05-09