Понятие законодательства субъекта РФ. Сущность законотворческих полномочий субъекта РФ

Введение.

Хадисов Саадула Магомедович

Письменная работа по региональной политике студента 3-го курса очной формы обучения на тему:

Законодательство субъектов Российской Федерации

Москва 2014
Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Понятие законодательства субъекта РФ. Сущность законотворческих полномочий субъекта РФ…………………………………………………………4

2. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Содержание законотворческих полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъекта РФ….12

3. Проблемы обеспечения единого правового пространства………………...21

Заключение……………………………………………………………………….29

Список литературы………………………………………………………………31

.

Тема законодательства субъектов РФ является одной из центральных в современной науке конституционного права Российской Федерации.

Правотворчество – одно из важнейших направлений работы любого государства. По результатам правотворческой работы судят о государстве в целом. Смысл и значение правотворчества состоит в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наибольшей мере отвечал интересам народа и законодателя, способствовал прогрессу общества.

В современных условиях формирования единого правового пространства на территории РФ особую актуальность приобретают вопросы внутренней гармонизации законодательства РФ. Учитывая то, что Россия федеративное государство и государственная власть разделена между центром и и субъектами РФ, которые в рамках своих предметов ведения и полномочий осуществляют собственное нормотворчество, встает проблема согласованного развития федерального законодательства и законодательства субъектов.

В настоящей работе будут рассмотрены вопросы о понятии и значении законодательства субъектов РФ. Кроме того, предполагается рассмотреть такие вопросы, как:

– содержание правотворческих полномочий субъектов РФ;

– соотношение федерального и регионального законодательства;

– проблемы обеспечения единого правового пространства в РФ.

Российская Федерация согласно ст. 1 Конституции РФ[1] является федеративным государством.

Обозначение российского государства в качестве федеративного характеризует форму его государственного устройства, отличную от формы государственного устройства унитарного государства. Российское государство – это единое государство, состоящее из территориальных структурных единиц, обладающих самостоятельностью в определяемых Конституцией рамках и наделенных совокупностью прав, образующих их правовой статус.

В составе Российской Федерации находятся республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

Каждый из этих субъектов Федерации имеет собственные административно-территориальные границы. В Российской Федерации наряду с центральными органами государственной власти, осуществляющими полномочия на всей территории страны, существуют законодательные и исполнительные органы соответствующих субъектов Федерации. Они осуществляют власть на своей территории в пределах своей компетенции и в отношении предметов ведения, определенных в Конституции РФ. Субъекты Федерации имеют свое законодательство и статус их закреплен в соответствующих конституциях (уставах).

Прежде чем перейти к сущности и содержанию законотворческих полномочий субъектов РФ, необходимо осветить вопрос об их конституционно правовом статусе, поскольку законодательные полномочия вытекают непосредственно из него.

Из анализа юридической природы субъектов РФ следует, что все они наделяются конституцией РФ статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Если обычные административные единицы не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то членам федерации присуща природа квазигосударственного союза как субъекта права по ряду признаков идентичного государству в собственном смысле, но отличающегося отсутствием суверенитета.

Конституция Российской Федерации использует применительно к субъектам РФ термин статус, но при этом не дает его определения, не раскрывает содержания данного понятия.

В юридической науке под правовым статусом вообще понимается, как правило, совокупность прав и обязанностей субъекта права, а также совокупность гарантий реализации его прав (гарантии статуса), ответственности и ограничений (если таковые имеются и имеют существенное значение для правового статуса).

Применительно к конституционно-правовому статуса субъекта РФ это определение может иметь некоторое методологическое значение, однако в несколько модифицированном виде.

Из анализа положений статьи 66 Конституции можно сделать вывод о том, что в ней различаются два значения понятия «статус субъекта РФ»: узкое, совпадающее с титульным, соответствующее части 1 ст. 65 Конституции РФ, и широкое, определяемое кроме Конституции РФ конституциями и уставами субъектов РФ, а также федеральными законами и договорами.

Говоря о понятии статуса субъекта РФ, обычно имеют в виду именно этот широкий смысл данного понятия.

В научной литературе, все же, понятие конституционно-правового статуса субъекта РФ не определяется однозначно, чаще авторы останавливаются на характеристике структуры статуса субъекта федерации.

По мнению А. А. Ливеровского, приемлемой является следующая схема статуса субъекта РФ, состоящая из трех групп элементов:

1) Статический компонент статуса субъекта РФ. Данная группа отражает статику субъекта федерации, выражает его положение как субъекта публичного права. Возможность изменения элементов статического компонента существует, но реализуется крайне редко. В статический компонент включаются следующие элементы:

– официальное наименование субъекта Российской Федерации;

– символика;

– «домицилий»;

– определение официальных языков;

– территория;

– гражданство.

2) Вторую группу составляет функциональный компонент статуса субъекта РФ – развивающийся элемент статуса. К этой группе относят, как правило, предметы ведения субъекта и его полномочия

3) Юрисдикционный компонент статуса. Эта группа элементов характеризует подконтрольность деятельности субъекта и его ответственность[2].

Если следовать приведенной структуре статуса субъекта РФ, то его законотворческие полномочия являются элементом функционального компонента статуса, т. е. развивающегося элемента статуса.

Законотворческие полномочия субъектов РФ проистекают непосредственно из их конституционно-правового статуса, о чем уже было сказано ранее. Конституция РФ устанавливает, что субъекты федерации равны в отношениях между собой и с органами государственной власти РФ. Это означает, что их статус равноценен, одинаков. Однако в некоторых аспектах различия в статусах все же наблюдаются.

Так, например, Конституция РФ характеризует республики как государства в составе России. По мнению отдельных авторов, это положение не следует понимать буквально, ведь республики лишены самого важного признака государственности – суверенитета, а об ограниченном суверенитете речь идти не может принципиально. На таких позициях стоит и Конституционный Суд РФ. Так, в своем Постановлении от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[3] Конституционный Суд указал, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Единственным, пожалуй, отличием от других субъектов в статусе республик можно назвать их право устанавливать наряду с русским языком свой государственный язык (п. 2 ст. 68 Конституции РФ).

В целом же статус субъектов РФ в части законотворческих полномочий одинаков.

Какова же сущность законотворческих полномочий субъекта РФ? Она заключается в праве субъекта Федерации законодательным путем с соблюдением установленной процедуры регулировать определенный круг общественных отношений.

Круг этих общественных отношений определяется исходя из принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Особенность законодательства субъекта РФ заключается в том, что посредством него (законодательства) не выражается суверенитет субъекта, суверенная воля населения субъекта РФ, поскольку такие черты присущи лишь федеральному законодательству. Субъект же федерации, реализуя свое право на законодательство лишь осуществляет закрепленные за ним (переданные ему) полномочия Российской Федерации как суверенного государства.

В науке конституционного права термин законодательство употребляется в широком и узком смысле.

В широком смысле в данное понятие включаются все нормативно-правовые акты, изданные соответствующими органами государственной власти. В этом плане под законодательством субъектов РФ понимается совокупность собственно законов, подзаконных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъекта РФ. Так, например, Конституция республики Алтай в статье 89 (Глава 7 – «Законодательство республики Алтай) устанавливает, что правовую основу республики Алтай составляют:

– Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

– Конституция Республики Алтай;

– конституционные законы и законы Республики Алтай;

– постановления Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай;

– указы главы Республики Алтай, носящие нормативный правовой характер;
постановления Правительства Республики Алтай, имеющие нормативно-правовое значение.[4]

В узком смысле под законодательством субъекта РФ понимается его основной документ (конституция или устав), а также текущее законодательство по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также по вопросам исключительного ведения субъекта РФ.

Исходя из сказанного выше, в структуру законодательства субъекта РФ включается:

– Конституция (устав) субъекта РФ;

– текущее законодательство.

С точки зрения полномочий субъекта РФ в структуре его законодательства можно выделить два компонента:

1) законодательство по предметам совместного ведения субъекта РФ;

2) законодательство по предметам исключительного ведения субъекта РФ.

Возвращаясь к вопросу о статусе субъекта и его отражении в законодательстве субъекта РФ, следует обратить внимание на различие наименований основных документов субъектов Федерации. В республиках такой документ носит наименование «конституция», во всех иных субъектах – «устав». Имеет ли правовое значение такое различие в названиях? Следует, по нашему мнению, согласится с А. В. Безруковым в том, что «различия в наименованиях основных учредительных документов субъектов РФ можно назвать формальными»[5]. Это связано с тем, что правовые последствия применения этих актов и их юридическая защита идентичны. Кроме того, такой вывод следует из анализа норм Конституции РФ, которая не делает различий между конституциями и уставами субъектов. Все эти документы выполняют одинаковые функции.

Итак, мы в целом определили понятие законодательства субъектов РФ, выявили сущность законотворческих полномочий субъектов РФ.

Исходя из вышесказанного, под законодательством субъекта в рамках настоящей работы будет пониматься совокупность актов высшей юридической силы субъекта РФ, включающая в себя учредительный документ субъекта (конституцию или устав), а также текущие акты по вопросам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации, акты по вопросам исключительной компетенции субъекта РФ.

Высшая юридическая сила законодательных актов субъекта РФ выражается, прежде всего, в том, что они действуют непосредственно и обязательны для исполнения всеми гражданами, юридическими лицами, должностными лицами и государственными органами на всей территории субъекта РФ.

Сущность законотворческих полномочий субъекта РФ выражается в его способности и возможности принимать законодательные акты с соблюдением установленной процедуры, обязательные для применения на всей территории субъекта РФ всеми субъектами права, в чем выражается наделенность субъекта РФ полномочиями государственно-властного характера по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ.

Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Содержание законотворческих полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъекта РФ.

В данном разделе речь пойдет о соотношении федерального и регионального законодательства РФ. Значение этого вопроса достаточно велико, поскольку четко сформулированные принципы взаимодействия федеральной и региональной власти (в том числе и в сфере законодательства) – это гарантия стабильности и эффективности развития правовой системы и государства в целом.

Место законодательства субъекта РФ в системе российского законодательства можно охарактеризовать как особый уровень нормативно-правовых актов, занимающих определенную нишу в вертикальной структуре законодательства страны. При этом следует обратить внимание на следующие моменты:

1) соотношение регионального законодательства с федеральным законодательством не всегда строится по принципу иерархичности, т. е. соподчиненности. По мнению ряда авторов, данные две системы в известной степени равноправны.[6] Нельзя, например, полагать, что законодательство субъекта РФ должно соответствовать всему федеральному законодательству (в широком смысле), включая подзаконные акты федеральных исполнительных органов. Каждый уровень российского законодательства формируется относительно самостоятельными органами государственной власти в пределах их компетенции.

2) с другой стороны, связь указанных уровней законодательства настолько сильна, что нельзя говорить об их параллельном и абсолютно независимом существовании. Многие федеральные законы содержат отсылочные нормы на нормативно-правовые акты субъектов РФ. В то же время многие акты регионального законодательства опираются на федеральные законы и принимаются в их развитие.

3) не все законодательство регионов одинаково соотносится с федеральным законодательством. Одни нормативно-правовые акты регионального уровня более самостоятельны, другие переплетены с федеральными актами, и нормы, содержащиеся в них, по сути, составляют единое целое с федеральными. Этим в некоторых случаях обусловлены правовые коллизии между данными уровнями законодательства, так как изменение норм одного уровня автоматически ведет к их нестыковке с нормами нижнего уровня. Об этом будет сказано подробнее далее.

В то же время в определении места законодательства субъекта РФ в российском законодательстве немало нерешенных вопросов. В частности, для федерального и регионального законодательства еще четко не обозначены свои ниши. Очень часто акты указанных уровней необоснованно повторяют друг друга, содержание нередко идентичное, даже названия таких документов не отличаются. По данным некоторых авторов, приблизительно две трети законов субъектов РФ имеют свои аналоги на федеральном уровне.[7]

Нередко между указанными уровнями законодательства возникают противоречия, существенно затрудняющие правоприменительную практику. Возникают иногда ситуации, когда на региональном уровне вопросы решаются на основе законодательства субъекта РФ, а когда дело доходит до Верховного Суда РФ, то такие решения пересматриваются, опираясь на федеральное законодательство.

О причинах обозначенных выше явлений будет сказано выше. Сейчас же хотелось бы обратиться к конституционным основам соотношения федерального и регионального законодательства.

Часть 1 статьи 15 Конституции РФ гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Далее, в соответствии со статьей 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Указанная статья Конституции содержит также конституционные основы механизма разрешения коллизий между законодательством субъектов и федеральным законодательством. Критерием служат предметы ведения:

1) Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения РФ и совместного ведения субъектов РФ и РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

2) В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с исключительной компетенцией субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Следовательно, при разрешении возникающих проблем и коллизий следует исходить, прежде всего, из закрепленных в статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ предметов исключительного ведения РФ, совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 04.07.2003) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[8] осуществляется и разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (в том числе и в сфере нормотворчества).

Согласно данному закону, полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Что касается законотворческих полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также по вопросам исключительного ведения субъектов, то ситуация здесь обстоит следующим образом.

Существует своего рода общий порядок участия субъекта РФ в законотворчестве по вопросам совместного ведения, который установлен указанным выше Федеральным законом от 06.10.99.

Статья 26.4 данного закона устанавливает следующие правила. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

С другой стороны по предметам совместного ведения субъектам РФ предоставлено право так называемого «опережающего нормотворчества». Это право установлено ст. 76 Конституции, согласно которой до принятия федерального закона по предметам совместного ведения, субъекты РФ могут осуществлять регулирование в данной сфере самостоятельно, однако после принятия соответствующего федерального закона, законы субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним или отменены.

В свое время многие субъекты РФ воспользовались данным правом. Это право субъектов неоднократно подтверждалось и Конституционным Судом РФ.[9]

В настоящее время это порождает многочисленные правовые коллизии между федеральным и региональным законодательством.

Обратимся далее к вопросу о содержании законотворческих полномочий в сфере исключительного ведения субъектов РФ.

Для этого необходимо обратиться к конституциям (уставам) конкретных субъектов РФ, поскольку именно в этих документах конкретизируются полномочия в сфере исключительного ведения субъекта РФ.

Однако сказанное относится не ко всем учредительным документам субъектов РФ. Многие из конституций и уставов субъектов РФ ограничиваются лишь формальными фразами на этот счет. Так, конституция республики Дагестан в ст. 65 устанавливает: «Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного с Российской Федерацией ведения Республика Дагестан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».[10]

Аналогичные положения содержит Конституция республики Алтай, а также Степное уложение (конституция) республики Калмыкия.[11]

Однако некоторые субъекты РФ приводят в своих учредительных документах развернутый перечень предметов своего исключительного ведения.

Так, в Уставе города федерального значения Москвы в статье 13 определены предметы ведения города Москвы. В их числе:

1) принятие и изменение Устава и иных правовых актов города Москвы, контроль за их соблюдением;

2) территориальное устройство и территория города Москвы;

3) установление системы органов государственной власти города Москвы, порядка их организации и деятельности; установление и разграничение полномочий и ответственности органов государственной власти города Москвы и их должностных лиц; формирование органов государственной власти города Москвы;

4) регулирование организации местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и особенностями правового положения города Москвы как субъекта Российской Федерации – города федерального значения;

5) собственность города Москвы и управление ею;

6) бюджет города Москвы, территориальные государственные внебюджетные фонды города Москвы;

7) налоги, сборы, платежи, штрафы, за исключением федеральных;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание органов охраны общественного порядка города Москвы, осуществление контроля за их деятельностью, обеспечение пожарной безопасности, организация противопожарной службы города Москвы;

9) комплексное социально-экономическое развитие города Москвы; городские целевые программы экономического, экологического, социального и культурного развития города Москвы;

10) городские вопросы образования, воспитания, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, санитарного благополучия населения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, труда и занятости, социальной защиты и поддержки населения, включая социальное обеспечение.[12]

Следует признать, что установленный перечень исключительных предметов ведения в целом характерен для всех субъектов РФ.

В заключительной части работы будут рассмотрены проблемные вопросы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации с учетом изложенных положений о соотношении законодательства субъектов РФ с федеральным.

Дата добавления: 2015-05-07