Правовое регулирование совместного ведения РФ

Объекты совместного ведения РФ

Совместное ведение РФ и субъектов РФ

Закрепление в ст. 72 Конституции РФ 1993 г. совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ не только очевидный шаг вперед в процессе юридического оформления в России действительно федеративных отношений. Конституционная формализация совместного ведения как самостоятельного государственно-правового института выступает правовой основой механизма реализации таких отношений.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся[6]:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Известно, что процесс оформления новой российской государственности (полная международная правосубъектность, президентская форма правления, новое государственное устройство с новыми субъектами, движение к новому общественному строю), проходивший в начале 90-х гг. прошлого столетия, напрямую связан с принудительным "демонтажем" другого федеративного государственного образования - СССР. Государственно-политические изменения протекали достаточно болезненно и сложно. Формирование Российской Федерации сопровождалось острыми дискуссиями по вопросу принципов организации обновленной федеративной России. Основные формально-правовые и организационные параметры современной правовой системы России институционализируются Федеративным договором 1992 г. и Конституцией 1993 г.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ в юридической науке рассматривается, во-первых, в качестве многоплановой, системообразующей государственно-правовой категории, идентифицирующей федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти. Данный государственно-правовой институт выступает средством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими[7].

Во-вторых, оно рассматривается как совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. При этом предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации определяется как сферы общественной жизни, совокупность определенных общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Федерации, и к компетенции субъектов Федерации.

И, в-третьих, в широком понимании, - как самостоятельный уровень правового регулирования.

Федеративный договор, заложивший юридическую основу совместного ведения РФ и субъектов РФ, фактически объединил в себе три акта:

1) договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Непоследовательность в принятии и подписании федеративного договора проявилась и в том, что первоначально Федеративный договор о разграничении полномочий был подписан с республиками в составе Российской Федерации, а за тем и с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Это вызвало определенное недоумение в среде научной общественности.

Противоречивость толкования понятия института совместного ведения изначально вытекала из положений Федеративного договора, который, определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, фактически разграничивал их полномочия. Впоследствии это не достаточно конструктивно проявилось в практике реализации данных положений. Возможно, целесообразнее было бы на стадии подготовки проекта Федеративного договора в названии в той или иной форме вести речь о порядке объединения усилий Федерации и субъектов Федерации по реализации полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения[8].

Законодательство Российской Федерации, закрепляющее основные принципы построения взаимоотношений Федерации и ее субъектов, в частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве основы построения отношений такого рода устанавливает разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти федерального и регионального уровней.

Представляется, что подобная теоретико-правовая конструкция, базирующаяся исключительно на сегментированности полномочий субъектов правового регулирования, при реализации единого предмета совместного ведения не позволяет учитывать совокупность позитивных аспектов данного юридического феномена. Таковыми являются, например, объединение материальных, нормотворческих, организационных и других усилий для решения тех или иных вопросов, отнесенных к совместному ведению.

Следует сделать ряд выводов относительно роли совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ как государственно-правового института в становлении и развитии федеративных отношений в современной России.

Совместное ведение в системе федеративных отношений выступает в качестве многофункционального системообразующего канала юридических связей, конструктивное предназначение которого состоит в объединении нормотворческого и управленческого потенциала федерации и ее субъектов в целях оптимизации государственного управления в отраслях и сферах общественной жизни, закрепленных ст. 72 Конституции РФ. Именно исполнительная деятельность в процессе реализации предмета совместного ведения выступает катализатором объединения управленческой деятельности Федерации и ее субъектов.

Сравнительный анализ международно-правовой практики федеративного строительства и законодательства Российской Федерации дает основание говорить о том, что исполнительная деятельность в рамках предмета совместного ведения является основой построения единой системы государственной власти. В свою очередь исполнительная деятельность по реализации предмета совместного ведения становится оптимально эффективной при объединении не только управленческих ресурсов субъектов правового регулирования, но и ответственности за результаты такой деятельности.

Конституция РФ и федеральное законодательство свидетельствуют, что именно совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов выступает центральным государственно-правовым институтом в системе государственного управления, обеспечивающим единство федеративно-территориального устройства Российской Федерации в сочетании с особенностями субъектов РФ.

Заключение

Изложенное свидетельствует, что современная конституционно-правовая формализация совместного ведения РФ и субъектов РФ как государственно-правового института, является составной частью исходных положений построения федеративных отношений между центром и регионами.

Несмотря на суммарность закрепления совместного ведения, Конституция РФ, федеральное законодательство, а также законодательство субъектов РФ позволяет рассматривать совместное ведение РФ и субъектов РФ в качестве системообразующего правового образования. Российская Федерация и субъекты РФ, в процессе практической исполнительной реализации предмета совместного ведения, формируют вертикальные и горизонтальные государственно-властные связи между органами исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней, объективно необходимые для функционирования всей системы государственного управления делами общества в широком и узком понимании.

В тоже время, конституционное закрепленное материально-правового содержания совместного ведения РФ и субъектов РФ и сложившаяся практика его исполнительной реализации объективно свидетельствуют о необходимости трансформации данного государственно-правового института. Это связано с тем, что по некоторым параметрам исполнительная деятельность по практическому осуществлению предмета совместного ведения в одних случаях представляется чрезвычайно широкой (законность, правопорядок и т.д.) и соответственно трудно выполнимой. Некоторые же другие вопросы, законодательно отнесенные к совместному ведению, конституционно не охватываются предметом совместного ведения (градостроительная деятельность, сельскохозяйственное производство и др.). По иным вопросам совместного ведения, правовое регулирование и организация исполнительной деятельности осуществляются за пределами конституционной регламентации (режим пограничных зон).

Обращает на себя внимание недостаточная константность функционирования отраслей управления вопросами совместного ведения и отсутствие четкой нормативной регламентации распределения и перераспределения полномочий по данным вопросам между органами исполнительной власти федерального уровня.

Таким образом, исследование ведения РФ и субъектов РФ как объекта правового регулирования, определение места данного государственно-правового института в системе государственного управления, раскрытие материально-отраслевого содержания и определение круга правовых отношений по реализации материальных отраслей совместного ведения является еще одним шагом в изучении основных направлений модернизации государственной исполнительной деятельности в этой сфере жизни государства.

Список использованной литературы

Дата добавления: 2015-05-10