Административный процесс в США

Первый источником, содержащим правовые основы административного процесса в США, является Конституция, а именно: пятая, шестая и четырнадцатая поправки к Конституции США^[1], закрепившие понимание надлежащего процесса^[2].

При этом главным законом, освещающим всю административную деятельность в США, остается принятый в 1946 году Закон об административной процедуре (ЗАП), часто называемый Административно-процессуальным актом^[3].

На мой взгляд основная проблема в понимании административного процесса в США возникает при не совсем точном переводе названия Закона об административной процедуре (ЗАП), данный перевод ни только не отражает содержание закона, но и вносит дополнительные сложности при толковании основных понятий административного права.

Во-первых, следует иметь в виду, что существуют различные варианты перевода термина «procedure»: 1) процедура; 2) процесс; 3) производство. Так, англо-русский юридический словарь под редакцией С.Н. Андрианова, А.С. Берсона и А.С. Никифорова под термином «procedure» понимает процедуру, порядок, производство, процесс (см. Андрианов С.Н. Англо-русский юридический словарь. / Андрианов С.Н., Берсон А.С., Никифоров А.С. – М.: Рус. яз., 1993. С. 344-345).

Во-вторых, сам Закон «Об административной процедуре» в США является ярким примером «широкого» толкования административного процесса, так как в круг регулируемых ЗАП США вопросов включаются:

- издание нормативных и индивидуальных актов (rule making),

- обжалование актов в рамках исполнительной власти (разрешение конкретного административного дела юрисдикционного характера) (adjudication),

- судебное обжалование (judicial review), при этом «административный процесс» не отождествляется с «административным производством, то есть особым процессуальным порядком рассмотрения публично-правовых споров неконституционного характера», так как это принято для «узкого» толкования административного процесса.

В пункте 12 §551 Закона «Об административной процедуре»^[4], что под «административным процессом (процедурой)» понимаются «проводимые административным учреждением (агентством) процедуры (производства) в смысле пунктов^[5] 5, 7 и 9 настоящего параграфа»^[6].

В свою очередь, вышеназванные пункты регулируют соответственно 3 группы вопросов, разрешаемых в рамках компетенции того или иного административного органа:

•правотворчество (rule making): издание индивидуальных и нормативных актов,

•обжалование актов в рамках исполнительной власти (квазисудебная деятельность) (adjudication),

•лицензирование (licensing).

Согласно пункту 5 §551 Федерального закона «Об административной процедуре» «правотворчество означает проводимую в учреждении процедуру (процесс, производство) по формулированию норм, внесению в них поправок или их аннулированию»^[7].

В соответствие с пунктом 4, «норма - это предписание учреждения (целое или в части), носящее общеобязательный или индивидуальный характер, с дальнейшим воздействием, созданным для введения, толкования или назначения закона или политики, или описывающее требования к организации, процедурам или деятельности учреждения, и включает в себя утверждение или распоряжение относительно: ставок, заработной платы, корпоративных или финансовых структур или их преобразований, цен, средств, устройств, услуг, пособий, оценок, расходов, бухгалтерского учета, практики, имеющих отношение к чему-либо из вышеназванного»^[8]. Законодатель, видимо, все-таки различает акты, носящие общеобязательный и индивидуальный характер, в самом понятии «норма», но при этом не проводит никакого различия в процедуре их принятия. Далее по тексту законодатель говорит о нормотворчестве (правотворчестве в нашем понимании) как едином явлении, включающем в себя оба вида актов.

Под квазисудебной деятельностью, а именно «разрешением административного дела» понимается издание административного акта в ходе рассмотрения административного дела в форме приказа (order) (пункт 7)^[9].

В свою очередь, «приказ» означает окончательное распоряжение учреждения по вопросу, иному, чем правотворчество, но включая лицензирование, будь это распоряжение утвердительным, отменительным, запретительным или пояснительным по форме (пункт 6). То есть по сути это распоряжение отменяет, изменяет или оставляет без изменения обжалуемый административный акт, направленный на наделение (приобретение статуса пенсионера) или отказ в предоставлении того или иного права (например, отказ в регистрации юридического лица), запрет на совершение определенных действий (отзыв лицензии) или разъяснение спорных моментов или иных вопросов.

«Лицензирование» подразумевает проводимую в учреждении процедуру выдачи, продления, отказа, отзыва, приостановления, аннулирования, изъятия, ограничения, внесения поправок, изменения или согласования лицензии (пункт 9)^[10].

«Лицензия» же означает разрешение органа исполнительной власти на осуществление конкретного вида деятельности, включающее в себя следующие элементы: полный или частичный допуск, сертификат, утверждение, регистрацию, привилегию, участие, изъятие стимулирующего характера или иную форму разрешения (пункт 8).

Вместе с тем, Стоит отметить, что в США понятие лицензирования шире, чем в РФ^[11] и включает в себя деятельность по выдаче разрешений.

Таким образом, видно, что Закон «Об административной процедуре» в США раскрывает всю деятельностью органов публичной власти по выполнению их функций и задач, то есть отражает весь административный процесс в США.

Далее важную роль в регулировании административно-процессуальных отношений в США играет Модельный Закон об административной процедуре^[12]. Возникает также сомнения, что данный перевод является точным и полностью раскрывает содержание рассматриваемого нормативного акта. Так, «многие статуты, содержащие нормы административного процесса, основаны на положениях Модельного Закона об административной процедуре, который был принят Специальной Национальной Конференцией и уполномочен привести к единообразию законодательства Штатов»^[13].

Важно, что на практике многие Штаты используют Закон об административной процедуре (процессе) в качестве примера для издания собственных законов.

Например, штаты Алабама, Дэлавер, Калифорния, Северная и Южная Каролина, Техас и Юта имеют свои административно-процессуальные кодексы, многие другие штаты (в том числе Нью-Йорк, Миннесота, Нью-Джерси, Канзас, Оклахома) имеют свои административно-процессуальные законы.

Повседневная деятельность административных органов регламентирована «внутренними» актами. Такими актами в США являются правила деятельности административных органов, которые разрабатываются административными органами. Целью создания правил является информирование о подробностях деятельности органа^[14].

Субъекты административно-процессуальных отношений

Закон «Об административной процедуре» (процессе) (далее-ЗАП) дает нам детальное понимание сторон в административном процессе.

Согласно §551 п.3 понятие «сторона» включает в себя частное лицо или ведомство, названное или признанное стороной, выполняющее надлежащие действия или наделенное полномочиями для приобретения статуса стороны в административной процедуре, и лицо или ведомство признанное ведомством в качестве стороны для определенной цели. ^[15]

Таким образом, одной из сторон является частное лицо, а другой орган исполнительной власти, наделенный статусом административного учреждения.

В ЗАП США также дается уточнение понятия частное лицо (§551 п.2): Частное лицо включает в себя физическое лицо, товарищество, корпорацию, публичную или частную организацию, отличную от ведомства^[16]. То есть частное лицо в смысле ЗАП США – физические и юридические лица, общественные объединения.

В качестве другой стороны выступает орган исполнительной власти (административное учреждение) в лице:

1. Органов исполнительной власти. Согласно американскому законодательству административными учреждениями являются только те из них, которые не осуществляют военные или внешнеполитические функции и которые имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т.е. решать вопросы об их правах и обязанностях^[17] (см. статья 551(1) Титула 5 Свода законов США). Для обозначения понятия административные учреждения законодатель использует термин «agency».

Административные учреждения подразделяются на:

1) департаменты (executive agencies):

- Внутренней безопасности (Department of Homeland Security (DHS))

- Внутренних дел (Department of the Interior (DOI))

- Жилищного строительства и Городского развития (Department of Housing and Urban Development (HUD))

- Здравоохранения и Социального обеспечения (Department of Health and Human Services (HHS))

- Образования (Department of Education (ED))

- По делам ветеранов (Department of Veterans Affairs (VA))

- Сельского хозяйства (Department of Agriculture (USDA))

- Торговли (Department of Commerce (DOC))

- Транспорта (Department of Transportation (DOT))

- Труда (Department of Labor (DOL))

- Финансов (Department of Treasury))

- Энергетики (Department of Energy (DOE))

- Юстиции (Department of Justice (DOJ))^[18].

Отдельные структурные подразделения этих департаментов – отделы, службы, управления, также могут быть административными учреждениями, если они обладают полномочиями по изданию нормативных актов и приказов, направленных на установление и изменение правового статуса частных лиц.

Как отмечалось выше, военные и внешнеполитические учреждения не имеют статуса административных. К ним, в частности, относятся департаменты армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил, входящие в систему департамента обороны, и Государственный департамент США.

2) независимые агентства (independent agencies).

В виду большого количества независимых агентств (следует учитывать, что критерием их отнесения к административным учреждениям также являются полномочия по определению статуса частных лиц) их условно можно разделить на 3 вида, в зависимости от основного направления их деятельности:

а) политические:

- Комиссия по гражданским правам (Commission on Civil Rights),

- Федеральная комиссия по выборам (Federal Election Commission (FEC)).

б) экономические:

- Федеральная резервная система (Federal Reserve System)

- Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям (Securities and Exchange Commission (SEC))

- Комиссия по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission)

- Администрация малого бизнеса (Small Business Administration, SBA)

- Агентство торговли и развития (Trade and Development Agency)

- Национальная администрация кредитных союзов (National Credit Union Administration, NCUA)

- Регулирующая комиссия атомной промышленности (Nuclear Regulatory Commission, NRC)

в) социальные:

- Администрация социальной защиты (Social Security Administration, SSA)

- Комиссия равных возможностей в сфере занятости (Equal Employment Opportunity Commission, EEOC)

- Комиссия по трудовой безопасности и защите здровья (Occupational Safety and Health Review Commission)

и др.

Независимые агентства задумывались, как существующие вне федеральных ведомств (структурно обособленные от них для большей независимости в принятии решений), но принадлежащие к исполнительной ветви власти, хотя некоторые принадлежат к законодательной или судебной ветви.

В качестве примера независимых агентств, не являющихся административными учреждениями и соответственно не выступающими стороной в административно-процедурных отношений, можно привести Библиотеку Конгресса США и Офис Конгресса США по бюджету.

Главы департаментов, их заместители и руководители важнейших подразделений, так же, как и руководители независимых агентств (как правило, члены коллегии, насчитывающей от 5 до 11 человек) назначаются Президентом с одобрения Сената. Последние, однако, назначаются обычно на установленный законом срок, превышающий срок полномочий Президента, и состав коллегий обновляется не полностью, а по частям, дабы обеспечить преемственность и лишить Президента возможности назначить всех руководителей из своей команды^[19]. При этом должностные лица департаментов могут быть уволены Президентом в любое время по его усмотрению, в то время как руководители независимых агентств могут быть отстранены Президентом досрочно лишь за серьезные проступки, перечень которых указан в законодательстве^[20]. К тому же обычно только немногим более половины состава коллегиального руководства агентства может быть назначено из числа представителей одной и той же политической партии с целью исключения однопартийного подхода. Что, к сожалению, не свойственно российской политической системе, где руководители федеральных министерств, агентств, служб и правительство представлены, как и большинство депутатов Государственной Думы, членами одной партии.

Условно все независимые агентства в рамках исполнительной власти можно разделить в зависимости от превалирующего направления их деятельности.

Во-первых, независимые агентства, осуществляющие как правотворческую, так и квазисудебную деятельность, то есть нормотворческую, процедурную и юрисдикционную в нашем понимании: Комиссия междуштатной торговли (с 1887 г.); Комиссия изящных искусств (с 1910 г.), Федеральная peзервная система (с 1913 г.), Федеральная торговая комиссий (с 1915 г.), Федеральная электроэнергетическая комиссия (с 1920 г.), Комиссия ценных бумаг и платежных средств (с 1934 г.), Федеральная комиссия связи (с 1934 г.), Национальное арбитражное управление (с 1934 г.), Национальное управление трудовых отношений (с 1935 г.), Агентство по охране окружающей среды (с 1970 г.), Почтовая служба (1970 г.) и др.;

Во-вторых, независимые агентства, осуществляющие преимущественно квазисудебные функции: Комиссия гражданской службы (с 1883 г.); Комиссия по претензиям индейцев (1946 г.), Система набора на военную службу (с 1948 г.), Комиссия по урегулированию претензии к иностранным государствам (с 1954 г.), Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства (с 1964 г.), Комиссия по технике безопасности и охране здоровья на производстве (с 1970 г.) и др.

2. Президента США.

На дискуссионный вопрос, является ли Президент США административным учреждением в смысле ЗАП, в 1942 г. Ф. Траубридж фом Баур ответил утвердительно^[21]. По смыслу ст. 2 (а)^[22] Федерального закона «Об административной процедуре» Президент должен быть отнесен к разряду административных учреждений. В пользу указанного толкования свидетельствует тот факт, что Президенту делегированы конгрессом огромные правотворческие полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из них субделегированы Президентом главам департаментов и другим должностным лицам.

^[1]См., например: Поправка V.

Никто не должен привлекаться к ответственности за преступление, караемое смертью, или иное позорящее преступление иначе, как по постановлению или обвинительному акту, вынесенному большим жюри, за исключением случаев возбуждения дел, касающихся состава сухопутных и морских сил либо милиции, когда последняя в связи с войной или угрожающей обществу опасностью находится на действительной службе; никто не должен дважды отвечать жизнью или телесной неприкосновенностью за одно и то же правонарушение; никто не должен принуждаться свидетельствовать против самого себя в уголовном деле; никто не должен лишаться жизни, свободы или имущества без законного судебного разбирательства; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения.

Поправка XIV.

Раздел 1. Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и не может отказать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов (СПС «Гарант»).

^[2]Мельникова В. И. Источники административно-процессуальных норм в зарубежных странах. / Мельникова В. И. // Право и политика. 2004. № 5. с. 43.

^[3] Существуют различные варианты перевода. Тем не менее, представляется, что важным в американском административно-процедурном законе является не его название и форма, а содержание, которое направлено на реализацию и защиту прав и законных интересов граждан США.

^[4] Administrative Law: A Casebook. // Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc.2006. P. 753-764.

^[5] Закон «Об административной процедуре». Раздел 5 Свода законов США. Глава 5. Административная процедура (производство).

^[6] «Agency proceedings» means an agency process as defined by paragraphs 5, 7 and 9 of this section…

^[7] «Rule making» means agency process for formulating, amending or repealing a rule…

^[8] «rule» means the whole or a part of an agency statement of general or particular applicability…

^[9] «Adjudication» means agency process for the formulation of an order…

^[10] «Licensing» includes agency process respecting the grant, renewal, denial, revocation, suspension, annulment, withdrawal, limitation, amendment, modification, or conditioning of a license…

^[11] См. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ // СЗ РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3430; 2002. № 12. Ст. 1093.

^[12] http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/msapa/2009mar_clean.pdf

^[13] «Administrative Law and Procedure» Elizabeth С. Richardson, 1996 IIP An International Thomson Publishing Company. P. 53.

^[14] Мельникова В. И. Источники административно-процессуальных норм в зарубежных странах. / Мельникова В. И. // Право и политика. 2004. № 5. с. 48.

^[15] «“party” includes a person or agency named or admitted as a party, or properly seeking and entitled as of right to be admitted as a party, in an agency proceeding, and a person or agency admitted by an agency as a party for limited purposes».

^[16] «person» includes an individual, partnership, corporation, association, or public or private organization other than an agency.

^[17]Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран. / Козырин А.Н., Штатина М.А., Зеленцов А.Б. – М., 2003. с. 368.

^[18] См. http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Executive.shtml#Executive_Departments.

^[19] См.: http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Executive.shtml.

^[20] В качестве примера применения на практике данного положения см. Humphrey's Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935).

^[21] Trowbridge vom Baur F. «The Art of Brief Writing». (1976). Op. cit., p.93.

^[22] “agency” means each authority of the Government of the United States, whether or not it is within or subject to review by another agency.

Дата добавления: 2015-05-10