В.И. ВАСИЛЬЕВ 2 страница

Сейчас очевидно, что "собственное" содержание муниципального права складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример - Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", сами эти уставы), и норм тех актов, которые частично касаются вопросов организации и деятельности муниципальной власти.

Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с функциональной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Уже сейчас объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную и полнокровную самостоятельную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования искусственной межотраслевой, "вторичной" в значительной мере, отрасли права.

Заметим, что, следуя идее муниципального права как межотраслевой правовой отрасли, авторы многих учебников преподносят учащимся муниципальное право "в собственном смысле", отдавая дань другим отраслям права достаточно формально и отводя им отнюдь не первостепенное место на страницах своих трудов. Таким образом, "большого" муниципального права не существует. Вопреки заявлениям на этот счет в юридических вузах и факультетах преподается нечто среднее между собственно муниципальным правом, о предмете которого здесь ведется речь, и этим правом с некоторым прибавлением к нему норм и институтов других отраслей права.

Исходя из особенностей аудитории и ее запросов, многие преподаватели склоняются (и не без основания) к тому, чтобы признать муниципальное право в качестве учебной дисциплины, которая может содержать часть материала, напрямую не связанную с муниципальным правом в его, скажем, академическом смысле. В рецензии на первое издание данного учебника, возражая против этого, Н.Л. Пешин, по сути, возражает против общепринятой практики преподавания муниципального права в разных вузах и в разных обстоятельствах. Что касается собственно предмета муниципального права, о котором идет речь, то здесь Н.Л. Пешин стоит, как нам кажется, на "срединной" позиции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. Вообще, рецензия Н.Л. Пешина сама достойна рецензии. В сущности, ее смысл видится в том, чтобы, споря с автором учебника, высказаться самому по ряду вопросов местного самоуправления. Форма такой рецензии в принципе возможна. Только при этом не следует уходить слишком далеко от предмета критики и связывать ее с тем, что в действительности не пишет автор книги. Этого, увы, не получилось.

Н.Л. Пешин указывает, например, что автор книги "практически не касается в учебнике современных теорий местного самоуправления". На самом деле о состоянии этих теорий в учебнике внятно говорится на с. 31, 32. В частности, автор учебника пишет: "В науке существуют различные точки зрения относительно природы муниципальной власти. Преобладающим является мнение о том, что эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти" (с. 42).

Н.Л. Пешин критикует автора книги за то, что он обходит вопрос о решениях Конституционного Суда РФ как источников права. Но на с. 58 учебника каждый может прочесть: "Многие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и в резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права".

Касаясь раздела учебника о соотношении государственной власти и местного самоуправления, Н.Л. Пешин упрекает автора в неполноте отмеченных им сфер взаимодействия той и другой стороны и приводит свою систему принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Но, во-первых, в данном разделе книги упоминается не только тот ограниченный перечень, на который указывает рецензент, на самом деле он шире и включает и определение государством статуса местного самоуправления, и общеобязательность решений органов местной власти, и судебную защиту местного самоуправления (с. 173). Во-вторых, в этой главе не ставилась цель дать исчерпывающий список форм взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления. Автор ставил задачу показать их динамику в связи с принятием Федерального закона N 131-ФЗ. В-третьих, в другом разделе книги определен перечень общих принципов организации местного самоуправления (с. 186, 187), во многом пересекающийся с принципами взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулированными Н.Л. Пешиным. Поэтому, предлагая свою систему принципов, надо было хотя бы сравнить ее с тем, что написано на сей счет в рецензируемом учебнике.

Автор рецензии, касаясь возможности применения на местном уровне принципа разделения властей, сетует, что в учебнике затрагивается эта тема слишком общо. Автор учебника, по его мнению, полагает: на местном уровне указанный принцип "не применяется, хотя функции между органами местного самоуправления разных типов (реализующих программные и проектные функции) разделены". И далее идут рассуждения рецензента о том, почему должны быть разделены предметы ведения и полномочия между органами, их осуществляющими. На самом деле автор книги смотрит на проблему не столь примитивно. "Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей как такового, - пишет он, - на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти" (с. 134). Читатель, надо полагать, чувствует разницу в том, что в действительности написал автор учебника и как "пересказал" его автор рецензии.

Справедливости ради надо отметить, что в рецензии есть верные критические суждения по поводу учебника и местного самоуправления вообще. Но в целом рецензию вряд ли можно признать сделанной корректно.

В своей статье "Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления" <1> Н.Л. Пешин пишет: "...комплексность отношений - она, конечно, остается, но комплексность - это искусственный признак, изначально привнесенный в специфику муниципально-правовых отношений". И далее, рассуждая о тенденциях местного самоуправления, он приходит к выводу: "предметная определенность отрасли муниципального права исчезнет, ее предмет "размывается", и все более обоснованным выглядит подход, предлагающий под "муниципальным правом" понимать, во-первых, отдельно взятый учебный курс (очевидно, по аналогии с существовавшим недавно "советским строительством"), куда включается изучение всего комплекса норм, регулирующих отношения, связанные с местным самоуправлением. Во-вторых, в рамках этой концепции предлагается под собственно "муниципальным правом" понимать весьма небольшую совокупность норм, регулирующих властеотношения, связанные с местным самоуправлением, которые (и то при желании) можно считать конституционно-правовыми, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются в муниципальных образованиях в связи с реализацией публичной власти на муниципальном уровне.

--------------------------------

<1> Конституционное и муниципальное право. 2008. N 15.

Таким образом, главным итогом реформы местного самоуправления вполне может стать исчезновение специфики предмета муниципального права со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными для отрасли последствиями".

О какой специфике идет речь? О специфике "комплексного муниципального права"? О той, что в предмет муниципального права включают местное самоуправление как общественную структуру с присущими ей чертами "самоорганизации, саморегулирования, самообеспечения и самоконтроля"? Да, эта специфика исчезнет, но это вовсе не значит, что должно испариться местное самоуправление как общественно-государственный институт, изучение которого и составляет предмет муниципального права, если его понимать по-новому. И это вовсе не грозит неблагоприятными для этой отрасли права последствиями. Наоборот, это проясняет содержание и суть отрасли, исключая из нее все навороты и наросты, которые успели возникнуть за то время, когда провозглашенное в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. муниципальное право официально стало в ряд с другими отраслями российского права.

Надо полагать, через несколько лет встанет вопрос о более полной кодификации муниципального права. По-видимому, новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (а через какое-то время он наверняка появится) как кодификационный акт отрасли права полнее вберет в себя вопросы муниципального права "в собственном смысле" и освободится (во всяком случае, в большей степени, чем сейчас) от норм других отраслей права. Преимущественно кодификационными могут стать уставы муниципальных образований, вобравших в себя нормативную основу самоуправления на местном уровне.

Пока, конечно, нужно работать с имеющимся нормативным материалом. Он уже дает возможность отграничить муниципальное право от других отраслей права, вывести его из "студнеобразного" состояния "комплексной отрасли", в которую помещены разные по правовой характеристике, предмету и методам юридические нормы. Это поможет становлению и укоренению самого местного самоуправления.

Глава II. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Развитие правовой доктрины о местном самоуправлении

Становление и развитие местного самоуправления в России в середине XIX и начале XX в. сопровождалось и оплодотворялось научными идеями зарубежных и отечественных ученых. Причем направление мысли ученых сосредоточивалось на уяснении места самоуправления в общей системе государства, его роли в осуществлении политических, экономических и социальных функций государства.

Теория местного самоуправления насчитывает не одну сотню лет. Она возникла в западных странах одновременно с появлением там нового института местной власти. И естественно, что российские ученые многое заимствовали из идей западных предшественников. Главными правовыми доктринами о местном самоуправлении, развивавшимися в разное время и в разной степени оказавшими влияние на динамику местного самоуправления в России в XIX и начале XX в., обычно считают теорию свободной общины, общественную (хозяйственную) теорию и государственную теорию.

Теория свободной (естественной) общины возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции в рамках школы естественного права и получила развитие в трудах германских, а затем и русских ученых. Ее сторонники (А. Токвиль, Ж.-Г. Турэ, Н. Гербер, Г. Арене и др.) считали, что наряду с тремя традиционно признанными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) следует выделить четвертую - общинную, или коммунальную. Община, согласно данной теории, по самой своей природе имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование. При этом государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. В результате коммунальные органы создавали как бы "государство в государстве".

Уязвимость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла общину государству. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Лешков. В своих работах "Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г." (1865 г.) и "О праве самостоятельности как основе самоуправления" (1871 г.) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства, значит, отвечают только перед народом. При этом права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему гражданского или частного права, отличного от права государственного.

Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию и А.И. Васильчиков. В своем труде "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" (1869 - 1891 гг.) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями. Среди органов самоуправления он различал две категории - "общественные союзы" и "территориальные или административные округа". К первым относились сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым - уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения А.И. Васильчикова, эти территориальные округа являются не по названию, а становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении привлекаются представители местного общества.

Сторонником общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. В Курсе государственной науки (1894 - 1898 гг.) ученый подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются государственный и общественный элементы. Он предложил собственное определение местного самоуправления - это именно организация общества как оно есть. По мнению исследователя, первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. Б.Н. Чичерин отмечал, что выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в структуре государственных должностей, второе - в местном представительстве. В полном соответствии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общественным находилось и воспринятое Б.Н. Чичериным у немецких авторов положение о собственном и препорученном ведомстве, о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления. У немецких ученых он заимствует также взгляд на общину как на корпоративный союз, предшествовавший возникновению государства.

В своей работе "О народном представительстве" (1866 г.) Б.Н. Чичерин утверждал, что особенно нужны наделенные широкими правами выборные местные учреждения в условиях самодержавия. Обретение социальной базы за счет предоставления простора общественным силам позволит этому образу правления удовлетворять потребности государственного и общественного развития.

На смену общественно-хозяйственной теории местного самоуправления во второй половине XIX в. пришла государственная теория, в рамках которой местное самоуправление рассматривалось как часть государства. Длительное время эта теория была господствующей. В результате самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное и главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.

Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Впоследствии в работах С. Безобразова мы находим развитие выдвинутого ими положения о земских учреждениях как установлениях государственных. К сторонникам этой теории в России можно также отнести А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова. В работе "Государство и общество" (1882 г.) С. Безобразов подчеркивал, что истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.

К заслугам А.Д. Градовского в теоретическом осмыслении местного самоуправления, несомненно, следует отнести то, что в работе "Начала русского государственного права" он первым из русских ученых разделил понятия децентрализации и самоуправления, выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. В то же время А.Д. Градовский считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, по своей сути государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти.

Проблема соотношения самоуправления, централизации и децентрализации нашла отражение и в работах О.В. Ключевского <1>. В соответствии с его представлениями местное самоуправление есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т.п. Вместе с тем историк понимал, что подобное теоретическое представление природы местного самоуправления во многом противоречит тем реалиям, которые наблюдаются в жизни российского общества. Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. В двухтомном "Русском государственном праве" (1909 г.) он выступал против признания принципа выборности в качестве основного момента, отличающего органы самоуправления от органов административных. При этом он не признавал и теорию Р. Гнейста, в соответствии с которой характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Н.М. Коркунов видел главную черту самоуправляющихся союзов в их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и выполняют некоторые государственные функции), а местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами права, поэтому они находятся с государством в публично-правовых отношениях.

--------------------------------

<1> См.: Ключевский О.В. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1988.

Профессор Н.И. Лазаревский в сборнике "Мелкая земская единица" (1902 г.) пытался свести отличительные признаки самоуправления к его независимости от воли центральной государственной власти, к свободе (предоставленной государством) в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов самоуправления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются гласный характер деятельности, по крайней мере части органов самоуправления, избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок и принадлежность должностных лиц к местному населению.

Государственная теория самоуправления повлияла на разработку земской реформы 1890 г., которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не привела к полному ее подчинению государству. Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права привело к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, в рамках которой как необходимые признаки данного института рассматривались независимость и принадлежность должностных лиц к местному населению.

В литературе иногда выделяли еще так называемую политическую теорию самоуправления и теорию дуализма местного самоуправления, вариантом которой считалась юридическая теория, а также ряд других теорий, являвшихся в основном частными проявлениями государственной или общественной теории.

Так, сущность политической теории заключалась в противопоставлении земщины (общинного или коммунального начала) опричнине (началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). Согласно этой теории самоуправление есть, прежде всего, самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении. Российский государствовед Б. Нольде в своей работе "Очерки русского государственного права" (1911 г.) определял самоуправление как форму осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений.

Теория дуализма (ее сторонники - Ж. Бардо, О. Зеевальд и др.) предполагала отказ от идеи муниципальной автономии; самостоятельность местного самоуправления присутствует в исключительно местных делах. Она оправдывала вмешательство государства в деятельность местного самоуправления тем, что последнее выходит за рамки местных дел и, по сути, действует как орудие вышестоящей администрации, государства.

Наконец, юридическая теория (в России ее активно поддерживали М.И. Свешников, Э. Мейер и др.) рассматривала правительство, иные государственные учреждения как органы юридического лица - государства (отсюда и название данной теории). Общественные учреждения, выполнявшие определенные государственные функции, считались органами общин и других самоуправляющихся единиц как юридических лиц, отделенных от государства. Государство в целом рассматривалось как ассоциация сообществ, центр, вырабатывавший лишь нормы, единые для всех, обеспечивавшие стабильность и целостность ассоциации, общие для всех сообществ социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности и т.д.

Таким образом, уже давно зарубежными и отечественными учеными и государственными деятелями было доказано, что развитие местного самоуправления во многом определяется общими закономерностями развития государства и общества. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно может строиться по разным моделям и воплощаться в различных организационно-правовых формах.

В современной теории российского местного самоуправления присутствуют различные точки зрения относительно социально-правовой природы муниципалитетов. При этом главный дискуссионный вопрос связан с соотношением местного самоуправления и государства, государственной и муниципальной власти.

В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы реализации народовластия неодинаковы. Оно осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При характеристике власти в государстве наряду с понятием "народовластие" используется понятие "публичная власть". Это позволяет выделить в ряду проявлений власти государственную власть, реализуемую государственными органами и государственными должностными лицами, общественную власть, т.е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.

В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации различных видов. В российской правовой доктрине и практике они различаются.

В современной России разрабатываются различные теории местного самоуправления. В числе ученых, активно участвующих в разработке теории местного самоуправления, - С.А. Авакьян, И.В. Бабичев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, Е.В. Гриценко, А.А. Дементьев, Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др.

Трудности создания "общей" теории этого демократического института публичной власти объективны - они заключаются в его многоаспектности, значительной динамике процесса законодательного регулирования. Причем следует отметить, что законодательный процесс мог быть более систематизированным и логичным, с опорой на непротиворечивые теоретические основы.

В науке существует несколько точек зрения относительно природы муниципальной власти. Предпочтительным является мнение, согласно которому эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти. Вместе с тем ряд авторов считают, что в муниципальной власти преобладают свойства общественной власти, поскольку муниципальные образования являются "по преимуществу", "прежде всего", "главным образом" структурами гражданского общества. Другие исследователи, напротив, полагают, что муниципалитеты суть особые государственные структуры и муниципальная власть - это власть государственная.

Однако соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной, не является ее антиподом. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда для всех стран и для всех этапов исторического развития каждой страны невозможно.

Местное самоуправление в самой общей форме можно определить как рубежный институт, где гражданское общество "встречается" с государством и где мера "погружения" государства в общество, так же как и мера "восхождения" общества в государство, определяется конкретными историческими обстоятельствами. Местное самоуправление может в большей или меньшей степени подвергаться государственному нормативному регулированию, централизации или децентрализации, наделяться государственными полномочиями, служить средством оптимального решения вопросов, непосредственно связанных с интересами населения, обеспечивать возможность включения в решение этих вопросов населения. Однако возможные изменения не должны приводить к крайностям, одна из которых состоит в полном переходе самоуправленческих структур на государственные начала, а другая - в превращении этих структур в безвластные "общинные" учреждения.

Наиболее приемлемая из современных теорий местного самоуправления, у которой немало приверженцев среди ученых, специализирующихся на проблемах местной власти, - дуалистическая теория местного самоуправления. Это не та теория дуализма, о которой шла речь выше. Скорее, это наследница государственной и общественно-хозяйственной теорий, соединенных и переработанных применительно к условиям нынешней России.

Имея в виду "государственную составляющую" местного самоуправления, дуалистическая теория предполагает обязательность создания муниципальных образований по решению органов государственной власти, подзаконный характер деятельности самоуправленческих структур, являющихся особым уровнем публичной власти, определение государством основных параметров их деятельности, обеспечение обязательности выполнения решений, принимаемых в системе местного самоуправления средствами государственного принуждения, возможность наделения органов самоуправления государственными полномочиями, надзор и контроль со стороны государства за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В то же время согласно доктрине органы местного самоуправления формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этими органами. Выборные органы местного самоуправления формируются преимущественно из лиц, проживающих в границах муниципальных образований, и действуют, как правило, на непрофессиональных, "общественных" началах. Удельный вес вопросов местного значения, решаемых в формах прямой демократии (референдум), по идее, выше, чем у органов государственной власти. "Общественная составляющая" характеризуется также тем, что возможность прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных государственных инстанций.

Дата добавления: 2015-05-10