Самоуправления 4 страница

Выбран второй путь.

При этом следует учитывать, что заранее рассчитать, какой из указанных путей наиболее эффективен и менее длителен по срокам утверждения реального местного самоуправления на селе, невозможно. Если в первом случае местное самоуправление до поры до времени не предусматривается ни фактически, ни формально, то во втором очевиден этап, на котором самоуправление, установленное номинально, фактически осуществляться пока не будет (во всяком случае в части поселений) в силу отсутствия материально-финансовых возможностей эффективно решать соответствующие вопросы местного значения.

В принципиальном плане вопрос ставится так: там, где у поселений есть материально-финансовая база, они будут полностью решать вопросы местного значения, опираясь на нее; там, где этой базы нет или она слаба, вопросы местного значения будут решаться органами местного самоуправления частично. При этом задачу создания необходимой материально-финансовой базы будут постепенно решать как сами органы местного самоуправления, так и региональные и федеральные власти.

Такой подход согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, который в своих решениях также подчеркивал, что собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования. Они должны быть обеспечены на соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципальным образованием.

Впервые за десятилетия, прошедшие со времени октябрьского переворота 1917 г., Федеральный закон установил, как когда-то для волостей, пределы удаленности центра сельского поселения от окраинных населенных пунктов. Только теперь протяженность территории поселений исчисляется не верстами, а пешеходной доступностью до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня, а исключения из общего правила (с учетом местных особенностей) делаются не губернатором или начальником губернии, а представительным органом субъекта Федерации на основе закона.

В советский период при образовании сельских административно-территориальных единиц тоже принималось в расчет расстояние от центров сельсоветов до населенных пунктов. Но данное обстоятельство учитывалось вместе с другими. Теперь же это главный, наряду с численностью населения, критерий, который в соответствии с первоначальным замыслом законодателя мог не приниматься во внимание только на территориях с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и в труднодоступных местностях. И снова жесткость формулы оказалась излишней. К тому же понятие трудной доступности, будучи недостаточно формализованным, стало по-разному трактоваться властями субъектов Федерации с целью обойти это требование <1>.

--------------------------------

<1> В Оренбургской области, например, установили порядок расчета пешеходной доступности исходя из средней скорости пешехода 3,5 км в час, наличия дорог между населенными пунктами и их состояния в неблагоприятных природно-климатических периодах. Естественно, чтобы не доводить дело до абсурда, в Федеральный закон N 131-ФЗ пришлось внести изменение, позволяющее учитывать пешеходную доступность, как правило, а на территориях с низкой плотностью населения, как и в отдаленных и труднодоступных местностях, это требование не применять. Таким образом, концептуальный замысел Закона оказался поколебленным, но зато приведенным в большее соответствие с жизненными условиями.

Независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о "базе", на которой оно создается.

Полностью заменить отсутствующую экономическую базу, дающую возможность эффективно решать вопросы местного значения, дотациями из региональных фондов вряд ли возможно, поскольку большинство регионов испытывает нехватку бюджетных средств. Даже если удастся посадить все сельские поселения на дотационное обеспечение, это не сделает местное самоуправление таковым. Реальное самоуправление, по определению, не может быть целиком дотационным. По крайней мере часть доходов самоуправленческих единиц должна складываться из собственных налоговых и неналоговых источников. К удачному решению приходят, принимая в расчет при создании сельских поселенческих муниципальных образований не только протяженность их территории и численность населения, но и наличие инфраструктуры и налогооблагаемой базы. Конечно, эти факторы приходится учитывать "по возможности". Из содержания Закона не следует, что они являются определяющими. Однако Закон не исключает целесообразности их использования при формировании территорий сельских поселений. При преобразовании муниципальных образований, утверждении их границ на основе Федерального закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации стремились принимать их во внимание. Ставшие более гибкими формулировки Федерального закона дали возможность соединять разные подходы.

И все же многие сельские поселения не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального решения вопросов местного значения. Нетрудно было предвидеть, что при данных обстоятельствах реальное самоуправление в сельской местности может сосредоточиться на районном уровне, по крайней мере на ближайшую перспективу. Так это и оказалось на практике.

Причем не обошлось без серьезных нарушений закрепленных Федеральным законом N 131-ФЗ принципов отношений между районными и поселенческими муниципальными органами. В ряде случаев (отнюдь не единичных) органы местного самоуправления поселений фактически оказались в прямом подчинении районных властей. Районные органы не стесняются оказывать административный нажим на поселенческие власти, добиваясь от них выполнения нужных чиновникам поручений, которые нередко не совпадают с интересами жителей городов и сел. Все это возможно из-за отсутствия у большинства поселенческих муниципальных образований необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения материально-финансовой базы.

Правильная, построенная в соответствии с целями и задачами, определенными в Законе, деятельность районных муниципальных органов является организационной гарантией позитивного строительства местного самоуправления на разных, в том числе поселенческом, уровнях. Естественно, не все на практике получается, допускаются ошибки, искажение замысла законодателя. Но движение вперед налицо.

Наличие районной инфраструктуры позволило закрепить в Федеральном законе N 131-ФЗ необходимость учета (при установлении границ муниципального района) условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района.

К сожалению, речь не идет о высоком уровне услуг, оказываемых населению. Условия для решения вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства у нас сейчас не такие, как, скажем, в развитых европейских странах, хотя приоритетные национальные программы работают. Если будет обеспечено их решение хотя бы на сравнимом с советским периодом уровне, это уже будет немалым достижением. Одним из важнейших обстоятельств, способствующих этому, является утверждение границ муниципальных районов в соответствии с границами существующих административных районов, что и сделано при реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Вопрос о выработке оптимальных размеров сельских районов давно обсуждается в научной литературе. Федеральный закон исходит из того, что другой инфраструктуры у муниципальных районов, кроме той, которая досталась им по наследству от административных районов, нет. И пока новая инфраструктура не будет создана (разумеется, с использованием имеющейся), границы муниципальных и административных районов будут, как правило, совпадать.

Вместе с тем Федеральный закон содержит правило, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного центра этого района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Данное правило по закону может не соблюдаться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Для местностей с "нормальной" плотностью населения оно обязательно. Не будучи в должной мере формализованным, как и для сельских поселений, это требование вызывало и продолжает вызывать много вопросов при формировании территорий районов. Суть их не только в определении количества километров до районного центра, но и в реальной возможности сравнительно легко их преодолеть в течение рабочего дня. Поэтому приведенная формула требует уточнений.

Очевидно, нужно вести речь о наличии дорожного сообщения внутри района. Вряд ли это может быть только железная дорога. По-видимому, прежде всего следует учитывать наличие обычных сельских дорог с твердым покрытием, по которым регулярно ходит автобус. При формировании условий транспортной доступности в расчет берется именно общественный транспорт, а не личные автомобили или мотоциклы, которых у сельчан может и не быть.

Далее. Необходимо прояснить значение транспортной доступности "для жителей всех поселений, входящих в состав района". Представляется, что ориентиром для транспортной доступности райцентра должны быть не все населенные пункты района, а центры сельских поселений. Это больше соответствует нынешним реальным территориальным параметрам административных районов, в границах которых создавались муниципальные районы.

Как показал опыт выполнения переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ, возможна ситуация, когда не обеспечивается транспортная доступность райцентров и для центров сельских поселений. Тогда органы государственной власти субъектов Федерации должны ставить на повестку дня налаживание внутрирайонного транспортного сообщения. Это более разумный и прогрессивный подход, чем уменьшение или разделение территории административного района.

Вообще, учитывая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ, стоит обсудить возможность исключения из указанного Закона норм, устанавливающих параметры пешеходной или транспортной доступности до центров соответственно сельских поселений или муниципальных районов. Существующим реалиям, многообразию условий территориального устройства местного самоуправления больше подошла бы общая законодательная установка на то, что при образовании, преобразовании, а также при изменении границ муниципальных образований необходимо обязательно обеспечивать пространственную доступность для населения центров муниципальных образований.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ многие малые города не были, вопреки требованию Конституции, наделены статусом муниципальных образований. Они являлись населенными пунктами, входящими в состав районных муниципальных образований наряду с селами и поселками. Кое-где они объединялись с несколькими сельсоветами во внутрирайонные муниципальные округа (в Ярославской области, например), во многих случаях служащими центрами муниципальных районов, не будучи выделенными в самостоятельные муниципальные образования. Многие города, включая малые, а также поселки в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ теперь наделены статусом муниципальных образований. Естественно, как и в маломощных сельских поселениях, реального местного самоуправления во многих городских поселениях, сформированных на территории малых городов и поселков со слабой инфраструктурой и незначительной налогооблагаемой базой, придется ждать еще долго, надежды на вливание достаточных государственных бюджетных средств в бюджеты этих поселений слабы. Поэтому очевидно, что предоставленные им правовые возможности будут осваиваться постепенно.

Самыми благополучными с точки зрения возможности решения вопросов местного значения являются города, непосредственно входящие в состав субъектов Федерации. Они были до издания нового Федерального закона самостоятельными муниципальными образованиями и остались ими после издания данного Закона. Эти города автоматически получили статус городских округов, органы местного самоуправления которых призваны решать более значительное число вопросов местного значения по сравнению с "обычными" городскими поселениями. Но таких крупных городов, бесспорно получивших статус городских округов, гораздо меньше, чем средних городов, входивших накануне издания Федерального закона N 131-ФЗ в состав районов. Наделять или не наделять их статусом городских округов и если наделять, то по каким основаниям, - вот в чем была одна из проблем, связанная с установленной данным Законом моделью территориального устройства местного самоуправления применительно к городам и поселкам. Причем наделение городских поселений статусом городского округа должно по закону быть предварено предоставлением статуса городских поселений городам и поселкам городского типа и сопровождаться выделением городского округа из состава муниципального района.

В Федеральном законе заложен критерий, связанный с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районные больница, поликлиника, автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих его сельских населенных пунктов, он является районным центром. Если город никогда не был районным центром и там нет таких учреждений, он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения. Именно так называемые пограничные и особые ситуации согласно Федеральному закону N 131-ФЗ легли в основу решения вопросов о наделении городских поселений статусом городского округа, а количество населения городов явилось фактором хотя и важным, но не определяющим. Все дело в инфраструктуре, способной обеспечить сельское население, которое остается в муниципальном районе после выделения из него города, получающего статус городского поселения с собственной инфраструктурой.

Нельзя бросать сельчан на произвол судьбы - это противоречит основополагающим принципам демократического социального государства, принципу равноправия граждан, их одинаковых возможностей, независимо от того, в какой местности они проживают - сельской или городской. Эти принципы могут быть нарушены, если наделять город статусом городского округа в зависимости главным образом от того, сколько в нем жителей. Тем более формальным является условие о том, чтобы численность населения города, наделяемого статусом городского округа, была больше численности населения района. Идея, заложенная в новом Федеральном законе, заключается в том, что, если у городского поселения отсутствует сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, либо такая инфраструктура отсутствует у прилегающего муниципального района, город не может быть наделен статусом городского округа.

Хотя большая часть городов, не входивших на момент принятия Закона в состав районов, обладала инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных полномочий, эти же объекты инфраструктуры (в первую очередь социальной - медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры) обслуживали население прилегающих районов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъекта Федерации либо инициируют процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, либо решают вопрос о разграничении объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

5. Изменение границ, преобразование муниципальных

образований и учет мнения населения

В Определении Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 г. указывается, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Из этого следует, что конституционное регулирование, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований, независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительные органы власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. Во всяком случае, региональный законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 15. Ст. 242.

Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, закрепляя за органами государственной власти субъектов Федерации определение порядка территориального устройства местного самоуправления, устанавливал обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливать законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов Федерации по вопросам территориального устройства местного самоуправления эти гарантии определялись по-разному и далеко не всегда в достаточной мере.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. Вместе с тем эта защита не имеет "абсолютного" значения во всех случаях.

Согласно Закону изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.

Имеются особенности в порядке изменения границ муниципальных образований разных типов.

Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территории других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанных с переходом территорий поселений или населенных пунктов от одного муниципального района к другому или населенных пунктов от одного поселения к другому поселению, гарантирован в большей степени, чем в случаях, когда такой переход не предусмотрен.

Так было в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ. При этом он не предусматривал ситуации, когда изменялись бы границы соседних муниципальных районов и поселений, с одной стороны, и городских округов - с другой. Внесенными дополнениями в Закон установлено, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Следовательно, если при изменении границ территории населенных пунктов входят в состав городских округов, согласия населения, выраженного путем голосования, уже не нужно.

По-разному гарантируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ учет мнения населения и при преобразовании муниципальных образований. При этом Закон различает понятия "изменение границ" и "преобразование муниципальных образований". Согласно Закону преобразованием муниципальных образований является объединение и разделение муниципальных образований, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса.

Разумеется, при преобразованиях муниципальных образований изменяются их границы. Но при этом изменении возникают или упраздняются муниципальные образования.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. В первоначальной редакции Закона необходимо было согласие населения каждого поселения, выраженного путем голосования населения либо на сходах граждан.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, при преобразовании муниципальных образований, как и в случае с изменением их границ, учет мнения населения может быть как непосредственным, так и через представительные органы местного самоуправления. Однако, если речь идет об учете мнения населения, выраженного представительным органом, решение этого органа не должно быть как в случае преобразования муниципального образования, так и при изменении его границ "камерным", жестко ограниченным тем, что думают по поводу территориальных трансформаций только сами депутаты.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 г. указал, что нормы Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. Должны быть обеспечены гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренным Федеральным законом N 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 143.

Таким образом, федеральным законодательством, решениями Конституционного Суда РФ разработаны достаточно четкие правовые механизмы реализации конституционного установления об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований. К сожалению, детальной проработки на уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне они не получили. Приходится признать, что далеко не во всех случаях конституционное положение соблюдается. Более того, иногда, как показывает практика, действия местных чиновников, в том числе районных, вынуждают граждан обращаться в судебные инстанции, вплоть до Конституционного Суда РФ, и даже выходить с протестами на улицу <1>. Такая практика, разумеется, не может быть одобрена и требует искоренения.

--------------------------------

<1> См., напр.: публикации в N 1, 2, 3 газеты "Местное самоуправление" за 2008 г. об истории с преобразованием Одинцовского района Московской области.

В первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ были явные пробелы - в них ничего не было сказано о порядке упразднения и создания новых поселений. Позднее в Закон были введены дополнения, ликвидировавшие эти пробелы. Так, упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. В этом случае обслуживание граждан упраздненного поселения будет осуществляться непосредственно районными муниципальными властями.

Дата добавления: 2015-05-10