Самоуправления 5 страница. 6. Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования

6. Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования

территориального устройства местного самоуправления

Завершившийся этап территориального переустройства местного самоуправления вовсе не закрывает путь к его дальнейшему совершенствованию. Тому есть объективные и субъективные причины. К субъективным следует отнести ошибки органов тех субъектов Федерации, которые в период установления границ муниципальных образований принимали слишком поверхностные решения и пошли по самому легкому пути, используя старые границы 30 - 50-летней давности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Маркварт Э. Курсы кройки и шитья муниципалитетов // Местное самоуправление. 2010. N 5.

К объективным причинам следует отнести переток жителей средних и малых городов в крупные региональные и межрегиональные городские центры, процесс разрушения малых городов и поселков городского типа, естественное уменьшение населения многих небольших сельских поселений, где преимущественно проживают люди пенсионного и предпенсионного возраста, миграция из этих поселений трудоспособного населения в города.

В этих условиях наметилось несколько тенденций.

Выше говорилось о тенденции включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

Наблюдается и тенденция к укрупнению сельских поселений. Используя внесенные в Закон гибкие формулы, смягчающие условия образования сельских поселений, в некоторых регионах начали объединять первоначально созданные сельские муниципальные образования (Кировская, Челябинская области, Республика Мордовия). Кое-где это приобрело характер кампании. Достаточно упомянуть о принятых в некоторых регионах решениях, выделяющих органам муниципальных районов специальные средства, затрачиваемые при укрупнении сельских поселений. В результате за последние пять-шесть лет число сельских поселений уменьшилось более чем на тысячу единиц. Причиной объединения объявляют необходимость сочетания сил маломощных поселений для более эффективного решения вопросов местного значения. Так ли это или районные власти укрупняют поселение, чтобы легче было с ними управляться, - об этом можно судить, только знакомясь с каждым конкретным случаем. Ясно одно: укрупнение сельских поселений отнюдь не приближает муниципальную власть к населению. Наоборот, оно отдаляет ее от жителей сел и деревень, что прямо противоречит замыслу реформы. И его ни в коем случае нельзя превращать в очередную кампанию.

Конечно, многим сельским поселениям действительно трудно освоить свою довольно обширную компетенцию. Поэтому не лишено смысла предложение с учетом особенностей этих сельских поселений законодательно выделить их в особый тип муниципальных образований, уменьшив объем вопросов местного значения, которые они призваны решать.

Вряд ли оправданны предлагаемые некоторыми экспертами отказ от двухуровневой системы местного самоуправления; учреждение районного уровня публичной власти как власти государственной; переход к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом формирование органов местного самоуправления исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, а не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как и новообразуемым <1>.

--------------------------------

<1> См.: Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. N 2. С. 20.

Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое, и государственное, действительно будет упразднено. Сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Как отмечалось выше, пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с "районом", рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т.е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, местное самоуправление в сельской местности фактически будет ликвидировано, что явно противоречит тенденции демократического развития.

Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержки только самодостаточных образований, здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России повсеместно создается на основании не волеизъявления населения муниципального образования, а Конституции РФ и закона; во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительной части сельского населения, которая, хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

Следующая тенденция состоит в расширении территорий крупных городов-мегаполисов, "расползании" их за границы соответствующих муниципальных образований, возникновении городских агломераций. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному, социально ориентированному развитию страны, им принадлежит веское слово в создании прогрессивных производственных технологий. Поэтому логично было бы выделение их еще в один тип муниципальных образований - городских агломераций, мегаполисов с более широкой, чем сейчас, компетенцией.

Агломерация, по сути, представляет собой договор нескольких муниципальных образований и общий план развития, в том числе промышленности, транспорта, жилищного строительства. Это общий рынок труда и рынок потребления. Некоторые эксперты считают, что сегодня ничего не мешает регионам, муниципалитетам договариваться и строить общие комплексные инвестиционные планы. Другие уверены, что законодательная база для такого сотрудничества у нас отсутствует и при первых попытках создать агломерацию сразу же возникнут серьезные проблемы, например налоговая проблема.

Возьмем простой пример - Москва и Московская область. Огромное количество подмосковных жителей ездят на работу в столицу. Соответственно, именно там они оставляют свои налоги. Области от такой маятниковой миграции ничего не перепадает. Значит, если формировать Московскую агломерацию или любую другую, этот вопрос нужно будет как-то решать.

Во всех муниципальных образованиях, входящих в агломерацию, должны быть единые экономические и социальные стандарты. Условно говоря, прожиточный минимум, например, в Кемерово, Новокузнецке и Киселевске, которые войдут в единую агломерацию, должен быть одинаковым. У них примерно равной должна быть стоимость жилья и т.д.

Видимо, проще будет там, где агломерация будет располагаться исключительно в границах одного региона. Собственно, те пилотные проекты, которые сейчас предлагаются, именно такие. На них будет проще отработать систему. Однако представители пилотных регионов говорят о том, что для запуска проектов как минимум необходимо узаконить понятие агломерации, сформулировать ее правовой статус <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2010. 12 декабря.

Рост населения в городах - центрах агломераций, расширение их территорий актуализируют вопрос о создании местного самоуправления на приближенном к населению субгородском уровне, взамен районных административных органов.

Это спорный вопрос. Город - единый организм. Разорвать функции управления им на самостоятельные части - значит разрушить это управление. В настоящее время субгородские муниципальные образования Законом предусмотрены только для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Однако практика снова и снова поднимает вопрос о необходимости создания внутригородских муниципалитетов. Развитие агломераций, расширение территорий крупных городов отдаляют население от общегородских органов местной власти. Жителям этих городов подчас трудно установить контакты с общегородскими органами местного самоуправления. Не спасает создание субгородских муниципальных администраций: не будучи прочно связанными с населением, они далеко не всегда оптимальным образом реагируют на его нужды.

По-видимому, решение о создании субгородских муниципалитетов в крупных городах назрело. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга, неоправданно усеченного в своих правах, логично было бы усилить федеральные гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

Заметная тенденция в административном устройстве местного самоуправления - перманентное преобразование органами государственной власти субъектов Федерации сельских населенных пунктов в городские, а городских - в сельские. Эта тенденция не приобрела широких масштабов, тем более что решения, принимаемые в этой связи органами государственной власти субъекта Федерации, далеко не всегда оправданны.

В Государственной Думе сейчас находится законопроект, в соответствии с которым изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения городского поселения либо сельского поселения, выраженного представительным органом соответствующего городского поселения либо сельского поселения. Однако принятие его не решит давно назревшую правовую проблему соотношения территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации.

7. Территориальные основы местного самоуправления

и административно-территориальное устройство

Определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон N 131-ФЗ ощутимо затронул административно-территориальное устройство субъектов Федерации. Сеть муниципальных образований почти идеально вписалась в сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских административно-территориальных единиц. Это не оправдывает вывод о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Свидетельство тому - продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях - районах и городских округах - органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.

Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, включающие несколько муниципальных (административных) районов. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные административные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований, например образовательные округа.

Таким образом, организационно-правовые институты "административно-территориальное деление" и "территориальное устройство местного самоуправления", хотя и тесно связаны, не являются идентичными. В этой связи необходимо уяснить, как соотносятся между собой термины "район" и "муниципальный район", "город" и "городской округ", "сельский населенный пункт" и "сельское поселение", "поселок городского типа" и "городское поселение".

В Федеральном законе N 131-ФЗ нет определения этого соотношения. Предполагалось, что решение данной задачи должно содержаться в законодательстве об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.

Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу не решают, ограничиваясь "косметическими" изменениями ряда своих нормативных установлений. В некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства, но сделали это непоследовательно. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона N 131-ФЗ, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется его законодательством.

В некоторых законах субъектов Федерации об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает "муниципальное содержание". В Законе Саратовской области "Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области" (в ред. от 6 февраля 2004 г.) прямо записано, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления. В Законе Новосибирской области "Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области" (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.

Но такие формулы в законах - редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных органов государственной власти субъектов Федерации в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преобразования административно-территориальных единиц и т.д. Причем понятийный аппарат Федерального закона N 131-ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что законы субъектов Федерации об административно-территориальном делении и Федеральный закон N 131-ФЗ, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют в разных, хотя и близких, плоскостях.

Главное - они не похожи друг на друга при определении видов населенных пунктов. По сути, Федеральный закон описанию населенных пунктов уделил очень мало внимания. Содержание понятия "населенный пункт" отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного Закона (ст. 2). В нем упоминаются термины "населенные пункты", "поселки", "города", "территории поселков и сельских населенных пунктов", но что такое сельский, городской населенный пункт, что такое поселок - сельский или городской, - из Закона понять нельзя, хотя это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования. Законодатель, надо полагать, понадеялся на то, что все "и так известно". Главное - определить, сколько населенных пунктов должно быть в сельском поселении и какова должна быть пешеходная доступность до центра этого поселения или транспортная доступность до центра муниципального района.

Однако, что такое населенный пункт, городской он или сельский, как различаются между собой городские и сельские населенные пункты, в законах разных регионов говорится по-разному. С одной стороны, усмотрение в этом отношении регионов имеет позитивный смысл, поскольку позволяет муниципальным и региональным властям переводить населенные пункты из одной категории в другую, учитывая местные условия. С другой стороны, не гарантирует достаточного внимания к объективной специфике сельских и городских населенных пунктов, которое во всех случаях должно присутствовать при решении вопросов о формировании сельских и городских муниципальных образований, обеспечивая право граждан на осуществление местного самоуправления.

Единое содержательное представление о городских поселениях, в том числе городах и поселках, и их отличиях от сельских поселений содержится в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". В нем есть определение городов республиканского, краевого и областного подчинения и, что особенно важно, небольших городов, а также поселков.

Существенный смысл Указа состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является род занятий жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна, во-первых, из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях, и, во-вторых, если действует, то в какой части.

Формально Указ не отменен, но отношение к этому факту двойственное как у федеральных, так и у региональных властей. В одном из разъяснений норм Федерального закона N 131-ФЗ Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления занял позицию, в соответствии с которой при определении статуса поселка (сельский - городской) следует руководствоваться нормативными актами, по которым он был создан. "Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно, - говорится в разъяснении, - на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки, - к сельским" <1>.

--------------------------------

<1> Местное самоуправление. 2004. N 14. С. 6.

Таким образом, Указ признается действующим актом, но условно. Комитет полагает допустимым определение статуса поселка другими актами, федеральными или региональными, и трактует Указ в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле этот документ не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу Указа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.

Ситуация еще более осложнилась, когда, внося исправления в текст Федерального закона N 131-ФЗ, законодатель установил, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского - Законом не установлено.

Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно-территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая "официальному сомнению" действие этого акта, но фактически заменяя его своими нормативными актами. При этом некоторые оправданные практикой нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации. В разных регионах - в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде законов субъектов Федерации содержатся нормы о том, что население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует. Кое-где она распространена на рабочие поселки. В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек, в других - не более 12 тыс. или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки подразделяются на рабочие, курортные и дачные, в других - нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, - села, деревни, хутора, редко - поселки. При этом отличие сельского от городского поселка опять-таки не определяется.

Эти особенности характерны, прежде всего, для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона N 131-ФЗ, но и в тех законах, которые изменены после издания данного Федерального закона (по крайней мере в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.

Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Властям субъектов Федерации в принципе ничего не стоит пересмотреть свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.

В Свердловской области сначала в областной закон внесли изменения, в соответствии с которыми формулу "городской населенный пункт - населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг" заменили на "городской населенный пункт - населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру". Понятие "пригородный поселок" как "городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек" вообще исключили. Вместо него появился "рабочий поселок - городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тыс. человек". Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием "сельский населенный пункт" в качестве населенного пункта, "не относящегося к категории городских населенных пунктов". После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в Законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены к виду "поселок" (маленькие, но, по сути, городские населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские) главным образом для того, чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон.

В большинстве случаев такая законодательная "двухходовка" прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было отражено в прессе. Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Такое же вольное обращение со статусом населенных пунктов позволило в Краснодарском крае уже завершить процесс возвращения к районной системе - городские округа стали поселениями и вошли в состав муниципальных районов на равных с селами. Аналогично поступают в Калининградской области. В Подмосковье, наоборот, вместо сельских районов появились городские округа Химки, Балашиха и Домодедово. Здесь городские населенные пункты, включая семь городов, превратились в села.

Изменение территориальной организации местного самоуправления, вопреки Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в этих случаях было осуществлено через изменение административно-территориального устройства <1>. Одна из правовых причин такого положения заключается в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон N 131-ФЗ не конкретизировал, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов. В частности, какие органы государственной власти - федеральные или региональные - должны разграничить понятия сельского, городского и других населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. В результате складывается ситуация, когда рядом субъектов Федерации понятие "преобразование муниципальных образований" подменяется на понятие "исполнение полномочий по административно-территориальному устройству субъектов Федерации".

--------------------------------

<1> Местное самоуправление. 2008. N 4.

Причем субъекты Федерации не всегда можно обвинить в нарушении федерального законодательства. Федеральный закон N 131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, Закон не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений. Такой вывод следует из содержания ст. 11 - 13 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации - Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях - прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут уклониться от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.

Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. В регулировании территориального устройства местного самоуправления федеральному законодателю предстоит пройти свой путь. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придется возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов и вновь возникающие противоречия.

Новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации - главным образом посредством усиления регулирования типологии населенных пунктов, порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом, в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.

Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов Российской Федерации. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков, сельских или других населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.

Глава IX. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ

Дата добавления: 2015-05-10