Деятельности и полномочия местного самоуправления 7 страница

Кроме структуры местной администрации представительный орган муниципального образования утверждает также положение о соответствующей местной администрации, которое на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию и деятельность местного исполнительно-распорядительного органа.

Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Медынский район", утвержденному решением районного Собрания муниципального образования "Медынский район" Калужской области от 25 февраля 2004 г., администрация формируется главой муниципального образования и им возглавляется. В состав администрации входят глава муниципального образования, его заместители, управляющий делами, комитеты и отделы администрации, управления сельсоветов, комиссии и прочие подразделения, которые включают и аппарат по обслуживанию представительного органа муниципального образования.

В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, а также исполнение их после принятия районным собранием, управление муниципальной собственностью, выполнение отдельных государственных полномочий.

Глава местной администрации названного муниципального района помимо руководства администрацией распоряжается муниципальной собственностью, включая средства районного бюджета и внебюджетных фондов, определяет компетенцию органов администрации, назначает на должность и освобождает от должности работников администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, отменяет правовые акты должностных лиц администрации в случае противоречия их законодательству, представляет интересы муниципального образования в отношениях с другими организациями.

Заместители главы администрации назначаются единолично главой администрации и наделяются полномочиями по руководству определенным направлением деятельности муниципального образования. Глава вправе передать заместителям свои полномочия, кроме права: на назначение на должность и увольнения с должности руководителей комитетов, управлений и отделов администрации; на отмену постановлений и распоряжений главы администрации; на принесение протестов на решения районного собрания; на заключение договоров с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления другого муниципального образования; первого распорядителя кредитов.

Управляющий делами администрации назначается главой местной администрации по согласованию с районным собранием. Он руководит делопроизводством в администрации, обеспечивает публикацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, вносит предложения по структуре и штатному расписанию администрации, обеспечивает проведение аттестации и квалификационных экзаменов муниципальных служащих, а также их учебу и повышение квалификации, осуществляет контроль за работой общего отдела, контролирует соблюдение распорядка дня работниками администрации.

Руководители структурных подразделений администрации назначаются ее главой. К основным полномочиям руководителя подразделения названное Положение относит осуществление общего руководства соответствующим подразделением, разработку положения о подразделении и должностных инструкциях его работников, внесении главе администрации предложений по кадровым вопросам.

В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения - департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и пр. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.

Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые).

Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).

Территориальными являются подразделения местной администрации по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделенном на районы, - это районные администрации).

Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов, в частности от числа жителей и масштаба территории.

Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Поселок Воротынск", утвержденному Постановлением Собрания представителей муниципального образования "Поселок Воротынск" Калужской области от 12 июня 2001 г., в структуру администрации входят управление делами, шесть отделов (общий; бухгалтерского учета и отчетности; планово-экономический; архитектурный и землеустройства; мобилизационной работы; социальной защиты населения), комитет по управлению имуществом, служба заказчика.

В Постановлении главы г. Курчатова Курской области от 18 марта 2004 г. "О совершенствовании системы исполнительного органа городского самоуправления" в качестве структурных подразделений городской администрации названы 14 отделов, 4 комитета и 1 управление.

Структура г. Саранска, утвержденная решением Саранского городского Совета депутатов от 11 февраля 2004 г., включает 3 департамента, 2 комитета, 17 управлений и 12 отделов.

Структурное подразделение в своей деятельности руководствуется положением, утверждаемым главой местной администрации. В положении указываются сфера деятельности, полномочия, организация и другие характеристики подразделения. Например, в соответствии с Положением о юридическом управлении администрации г. Воронежа, утвержденным распоряжением главы г. Воронежа от 19 мая 2004 г., юридическое управление состоит из четырех подразделений: отдела правовой работы в сфере бюджетных и муниципальных правоотношений, банкротства муниципальных предприятий; отдела юридической защиты имущественных интересов казны города; отдела правовой защиты в сфере социальной политики и предпринимательской деятельности; отдела правовой работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и транспорта. Основными задачами данного управления Положение называет обеспечение законности в издаваемых администрацией правовых актах, совершенствование правовых основ деятельности администрации, защиту прав администрации в судах, организационно-методическое руководство правовой работой в других структурных подразделениях городской администрации. Управление определяет приоритетное направление правового обеспечения организации деятельности подразделений городской администрации, проводит правовую экспертизу проектов правовых актов, обеспечивает юридическое сопровождение взаимодействия администрации в Воронежской городской думе и органами власти Воронежской области.

Как отмечалось ранее, кроме функциональных и отраслевых подразделений исполнительной власти в муниципальном образовании со сложным территориальным устройством, какими всегда являются муниципальные районы, а порой городские округа и поселения, создаются территориальные подразделения администрации.

Так, по Положению о Елизаветинской сельской администрации муниципального образования "Город Краснодар", утвержденному Постановлением главы муниципального образования "Город Краснодар" от 31 мая 2004 г., она является территориальным органом городской администрации, состоит из главы сельской администрации, его первого заместителя и заместителя, двух отделов - общего и земельного. Глава сельской администрации назначается главой муниципального образования и ему подотчетен. Глава руководит деятельностью сельской администрации, распределяет обязанности между своими заместителями и другими работниками администрации, представляет главе муниципального образования на утверждение положение о сельской администрации и ее штатное расписание, принимает на работу и увольняет с должности служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, выполняет иные полномочия в соответствии с положением. Сельская администрация, являясь юридическим лицом, наделяется всеми полномочиями по обеспечению комплексного развития подведомственной территории, включая содержание и эксплуатацию жилищного фонда на территории сельского округа, функционирование муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования, учреждений здравоохранения и социальной сферы в целом.

Завершая характеристику местной администрации, еще раз обратим внимание на то, что в Федеральном законе 2003 г. она называется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (ч. 1 ст. 37). И хотя для муниципального уровня принцип разделения властей конституционно не введен, его контуры заложены в словах "представительный орган" и "исполнительно-распорядительный орган". Поскольку второе понятие адресовано местной администрации, порой возникает вопрос, можно ли в отношении местной администрации использовать понятие "исполнительная власть", что нередко имеет место в научной литературе.

При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что наряду с полномочиями, необходимыми для разрешения вопросов местного значения, местная администрация может наделяться также государственными полномочиями - об этом говорилось ранее. Конечно, это будут полномочия исполнительной ветви государственной власти. Можно сказать, что, обладая такими полномочиями и осуществляя их, местная администрация выступает от имени исполнительной государственной власти. Исходя из этого понятие "исполнительная власть" - в развитие понятия "исполнительно-распорядительный орган", используемого Законом, - может применяться в отношении местной администрации.

§ 5. Контрольный орган муниципального образования

Во второй половине 90-х гг. прошлого века во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях были приняты нормативные акты, определяющие порядок формирования, организации и деятельности различных по названию, но близких по назначению и объему полномочий органов - контрольных и контрольно-счетных палат, контрольных и ревизионных отделов и т.п. Функции этих органов были направлены главным образом на осуществление контроля в сфере бюджетных отношений и финансовой деятельности на территории муниципального образования. Использовался разный порядок формирования контрольных органов муниципальных образований.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данному виду муниципальных органов посвящена ст. 38 "Контрольный орган муниципального образования". В Законе назван ряд возможных видов контрольных органов на муниципальном уровне, используются формулировки "контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие)". Закон не исключает другие варианты наименования органа.

Для чего создается контрольный орган муниципального образования? Ранее главной целью такого органа считался контроль в части составления и исполнения местного бюджета. Эта цель осталась - контрольный орган "образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении" (ст. 38 Закона). Все соответствующие действия совершают иные органы и лица местного самоуправления, а контрольный орган контролирует, чтобы эти действия не противоречили законодательству.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. в ст. 38 говорит еще об одном предназначении контрольного органа муниципального образования - он создается "также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности". Таким образом, значительно расширен круг целей, а значит, и диапазон деятельности контрольного органа.

Если контрольный орган создается в муниципальном образовании, это предусматривается его уставом. Быть или не быть контрольному органу, зависит от усмотрения представительного органа или главы муниципального образования на стадии разработки устава, ведь согласно ст. 34 Закона 2003 г. контрольный орган не отнесен к числу обязательных на муниципальном уровне.

Закон говорит о двух альтернативных способах формирования контрольного органа муниципального образования - на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. На практике в основном используется второй способ - состав контрольного органа утверждается решением представительного органа муниципального образования.

Как организуется и работает контрольный орган муниципального образования, рассмотрим на конкретном примере. Согласно Положению о Контрольно-счетной палате Владимирского городского Совета народных депутатов, утвержденному решением этого Совета от 29 декабря 1999 г., Контрольно-счетная палата образуется решением городского Совета, является его структурным подразделением и подотчетна ему.

Состоит палата из председателя, заместителя председателя, а также из аппарата палаты, который включает специалистов-аудиторов и инспекторов. Председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность большинством голосов депутатов городского Совета по результатам конкурса сроком на четыре года. Им может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории г. Владимира, имеющий высшее финансовое или экономическое образование и опыт руководящей работы не менее четырех лет в области государственного или муниципального управления, государственного контроля, экономики или финансов. Председатель руководит работой палаты, организует ее деятельность, представляет городскому Совету отчет о ее работе, представляет палату в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.

Заместитель председателя Контрольно-счетной палаты назначается городским Советом по представлению ее председателя. К нему предъявляются те же требования, что и к председателю. Заместитель председателя палаты исполняет полномочия, определенные председателем, а также в отсутствие председателя выполняет его функции.

Специалисты-аудиторы назначаются городским Советом из числа граждан Российской Федерации, имеющих высшее экономическое или финансовое образование и опыт работы не менее четырех лет в сфере государственного или муниципального управления. Каждый из них обеспечивает выполнение контрольных функций в определенном направлении деятельности Контрольно-счетной палаты. Сотрудниками палаты являются инспектора, они непосредственно проводят аналитическую и контрольную деятельность под руководством специалистов-аудиторов.

Основные задачи Контрольно-счетной палаты Владимирского городского Совета народных депутатов - это контроль за исполнением городского бюджета и внебюджетных фондов, за эффективностью и целесообразностью использования иных финансовых ресурсов и собственности; финансовая экспертиза проектов нормативных актов в бюджетно-финансовой сфере; оценка обоснованности статей бюджета, совершенствование бюджетного процесса в целом, внешняя проверка отчета об исполнении бюджета, предоставление информации городскому Совету о проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях.

Федеральный закон 2003 г. практически ничего не говорит о формах работы контрольного органа. В ст. 38 есть лишь положение: "результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию)", - из чего следует, что данный орган вправе проводить какие-то проверки и должен доводить их итоги до сведения общественности.

Местные акты содержат более подробные правила. Так, упомянутое владимирское Положение для реализации задач Контрольно-счетной палаты предусматривает ряд видов деятельности, которые включают проведение оперативного контроля, тематических проверок и обследований по отдельным разделам и статьям бюджета и внебюджетных фондов, экспертизу проектов бюджета, программ развития города, иных актов, касающихся финансовой сферы, и т.п.

Закон 2003 г. гласит: "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции" (ч. 4 ст. 38).

По владимирскому Положению контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты распространяются не только на все органы местного самоуправления и их структурные подразделения, но и на организации и учреждения (банки, страховые компании, иные финансово-кредитные учреждения, их союзы и прочие объединения) независимо от их организационных форм и форм собственности при условии, что они получают, перечисляют, используют деньги из бюджета или внебюджетных фондов города, используют иную собственность города или управляют ею, а также имеют местные льготы по налогам, сборам, пошлинам и иным платежам в городской бюджет или внебюджетные фонды. При наличии этих же условий в соответствующей части палате подконтрольны общественные объединения, негосударственные фонды, иные некоммерческие организации.

Все подведомственные Контрольно-счетной палате органы и организации обязаны представлять по запросу палаты необходимые документы и информацию. Финансовое управление администрации и государственная налоговая инспекция по г. Владимиру в обязательном порядке представляют палате копии отчетов об исполнении городского бюджета и использования средств целевых внебюджетных фондов, о поступлении налогов и иных платежей и прочую информацию в данной области.

В ходе комплексных и тематических проверок представленные сведения уточняются на предмет законности, целевого назначения средств, обоснованности получения льгот и т.д. По результатам проверок составляются акты, которые направляются председателю городского Совета народных депутатов, главе муниципального образования, при наличии оснований - в правоохранительные органы и проверяющим организациям для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба, привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях. Председатель Контрольно-счетной палаты представляет ежегодный отчет о деятельности палаты Совету народных депутатов г. Владимира, который публикуется в городских средствах массовой информации.

Положение содержит ряд гарантий для руководителей и служащих палаты. В частности, запрещается воздействие на должностных лиц палаты с целью добиться необоснованного решения. Досрочное освобождение председателя и его заместителя возможно по личному заявлению, в случае признания их недееспособными, а также в случае нарушения ими законодательства, если за освобождение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Совета. Досрочный роспуск самого Совета не влечет прекращения полномочий палаты.

Денежное содержание председателя Контрольно-счетной палаты приравнивается к содержанию заместителя председателя Совета. Для инспектора-аудитора устанавливается оклад, равный окладу председателя постоянного комитета городского Совета. Все иные гарантии действуют в соответствии с законодательством о труде и муниципальной службе.

Значительно отличается по составу и порядку формирования Контрольная палата городской Думы г. Ижевска. Согласно решению городской Думы Ижевска от 27 марта 2003 г. "О структуре Контрольной палаты городской Думы города Ижевска" палата состоит из Коллегии, заместителя председателя палаты и Контрольно-счетного управления, которое включает в себя сектор контроля отраслей городского хозяйства.

В состав Коллегии палаты входят председатель палаты, три депутата городской Думы Ижевска и председатель постоянной комиссии Думы по бюджету и финансам. Председателем Коллегии по должности является председатель Контрольной палаты, который избирается Думой из числа депутатов на срок полномочий Думы. Председатель Контрольной палаты помимо организационных и представительских функций утверждает правила и планы проверок и обследований, утверждает результаты проверок, проводит подбор и профессиональную подготовку кадров палаты. Коллегия Контрольной палаты занимается исключительно рассмотрением вопросов планирования и организации работы Контрольной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, а также отчетов и информационных сообщений.

Заместитель председателя Контрольной палаты назначается на должность и освобождается от нее председателем городской Думы Ижевска по представлению председателя Контрольной палаты. Он является муниципальным служащим и занимает главную муниципальную должность. Его функции заключаются в исполнении поручений председателя палаты и выполнении полномочий председателя во время его отсутствия.

Специалисты Контрольно-счетного управления палаты назначаются на должность и освобождаются от нее в том же порядке, что и заместитель председателя палаты. Специалисты палаты являются муниципальными служащими и занимают должности в главных, ведущих и старших группах. Квалификационные требования к специалистам палаты устанавливаются реестром муниципальных должностей и законодательством о муниципальной службе.

Основные направления деятельности, объем полномочий и порядок их реализации Контрольной палаты Ижевской городской Думы в целом соотносятся с тем, что было рассмотрено применительно к Контрольно-счетной палате Владимирского городского Совета народных депутатов, но палата г. Ижевска, кроме того, осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц городского самоуправления по вопросам предоставления, изъятия и использования земель на территории города.

В г. Таганроге функции контрольного органа муниципального образования исполняет контрольно-ревизионный отдел городской Думы. Согласно Положению "О контрольно-ревизионном отделе городской Думы", утвержденному решением городской Думы от 6 марта 2003 г., он является структурным подразделением городской Думы, создается по ее решению и является органом муниципального финансового контроля. Контрольно-ревизионный отдел состоит из начальника и двух главных специалистов. Начальник отдела назначается по трудовому договору председателем городской Думы г. Таганрога по согласованию с Думой на срок ее полномочий. Начальником контрольно-ревизионного отдела может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления не менее пяти лет. В целом кандидат на должность начальника контрольно-ревизионного отдела должен соответствовать требованиям, предъявляемым к должностям муниципальной службы категории "Б". Главные специалисты контрольно-ревизионного отдела являются муниципальными служащими и должны соответствовать требованиям реестра муниципальных служащих.

Весьма немногочисленный по штатному составу контрольный орган функционирует в Славском районе Калининградской области. По сути, в этом муниципальном образовании контрольные функции исполняет одно должностное лицо. Согласно Положению о контрольно-счетном инспекторе районного Совета депутатов, утвержденному решением славского Совета депутатов от 17 декабря 2003 г., контрольно-счетный инспектор является должностным лицом аппарата районного Совета, обеспечивающим деятельность Совета по осуществлению его контрольных полномочий в области материально-финансовых отношений. Контрольно-счетный инспектор назначается на должность председателем районного Совета по предложению конкурсной комиссии. Согласно Положению контрольно-счетный инспектор персонально отвечает за все направления контрольной деятельности районного Совета в сфере владения, использования, управления и распоряжения муниципальной собственностью.

С вступлением в силу Федерального закона 2003 г. существовавшее в муниципальных образованиях разнообразие способов формирования и организационных форм деятельности контрольных органов, надо полагать, сузится. Муниципальным образованиям, уставы которых предусматривают наличие в системе местного самоуправления многофункционального контрольного органа, придется привести свои правовые акты в обозначенной области в соответствие с требованиями федерального законодательства.

§ 6. Избирательная комиссия муниципального образования

В Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена ст. 39 "Избирательная комиссия муниципального образования". Отсюда можно сделать вывод, что данная избирательная комиссия входит в число органов местного самоуправления.

Закон не назвал избирательную комиссию в числе обязательных органов местного самоуправления, хотя в реальности - в силу значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования - ее существование в виде постоянно действующего органа объективно необходимо. Такая необходимость обусловлена как обязательностью выборов депутатов представительных органов, а зачастую и глав муниципальных образований, возможностью избрания других выборных лиц местного самоуправления, регулярностью проведения соответствующих выборов, так и назначением избирательной комиссии муниципального образования в целом. В соответствии со ст. 39 Федерального закона 2003 г. в полномочия муниципальной избирательной комиссии входят не только организация и подготовка муниципальных выборов, но и подготовка проведения муниципального референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования.

С принятием Федерального закона 2003 г. и включением муниципальной избирательной комиссии в число органов местного самоуправления возникла коллизия данного Закона и Федерального закона 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поскольку второй Закон определяет совокупность избирательных комиссий в стране как самостоятельную вертикальную систему. Если же избирательная комиссия муниципального образования - сугубо муниципальный орган, она формально как бы выпадает из общей системы избирательных комиссий.

И тогда Федеральным законом от 21 июля 2005 г. ст. 39 Федерального закона 2003 г. была дополнена ч. 2 следующего содержания: "Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления".

С появлением этого положения как бы восстановили место избирательной комиссии в вертикали избирательных комиссий, но неизбежно возникла новая коллизия: оказывается, может существовать муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Наиболее общие и важные вопросы порядка формирования и полномочий избирательной комиссии муниципального образования подробно регламентированы в Федеральном законе 2002 г. По этому Закону (ст. ст. 22, 24) формирование данной избирательной комиссии осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, допущенных к распределению мандатов в Государственной Думе, в законодательном органе субъекта РФ, в представительном органе местного самоуправления, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего созыва, избирательной комиссии субъекта РФ. При этом от политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном органе субъекта РФ и представительном органе местного самоуправления, должно быть назначено не менее половины от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса. Не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа назначаются по предложению избирательной комиссии субъекта РФ, а избирательной комиссии поселения - по предложению избирательной комиссии муниципального района. Таким образом, предложения избирателей по месту жительства, работы, учебы если и будут учтены, то лишь при определении около одной трети состава избирательной комиссии. От соответствующей политической партии может быть назначено не более одного представителя в состав комиссии. Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более половины членов избирательной комиссии муниципального образования.

Членами избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть (ст. 29 Федерального закона 2002 г.):

а) лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

б) граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, ограниченно дееспособными;

в) граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет;

г) депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

д) выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов РФ, главы местных администраций;

Дата добавления: 2015-05-10