Местного самоуправления 2 страница. Органов местного самоуправления

органов местного самоуправления

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 75 "Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления" помещена в гл. 10 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью". Частично временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления со стороны государственных органов выглядит как ответственность, частично - как оказание им помощи, частично - как реализация контрольно-надзорных функций государственной власти. Поэтому данный параграф завершает главу об ответственности местного самоуправления. Следующая глава посвящена контролю и надзору в отношении органов местного самоуправления.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 75 Закона), если:

1) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с данным Федеральным законом;

2) вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Естественно, в случае, обозначенном в п. 1, речь идет не об ответственности, а о помощи местному самоуправлению со стороны государственной власти субъекта РФ. Необходимое решение - о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления - принимает глава исполнительной власти субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления (если он сохранился на территории муниципального образования) или решения законодательного органа субъекта РФ. Такое решение требует большинства, не менее двух третей, голосов от установленного числа депутатов и оформляется указом (постановлением) главы исполнительной власти субъекта РФ; решение должно содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами;

2) перечень самих исполнительных органов субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление полномочий, с распределением последних между ними;

3) срок осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, который не может превышать период времени до устранения названных выше экстраординарных обстоятельств;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления полномочий.

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования (ч. 3 ст. 75 Закона).

Иные решения предусмотрены Законом для выявившейся просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. В этом случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Введение этой администрации можно считать своеобразной формой муниципально-правовой ответственности муниципального образования в целом и его органов местного самоуправления.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству главы исполнительной власти субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом:

принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования;

разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год;

представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта;

обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом 2003 г.

Что касается третьей ситуации - когда при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, иных нормативных правовых актов, - Федеральный закон 2003 г. требует, чтобы нарушения были установлены соответствующим судом, а решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимает высший исполнительный орган государственной власти субъекта с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Все решения органов государственной власти субъектов РФ, о которых шла речь выше, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Итак, в основном временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления может быть возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ. В порядке и случаях, которые установлены федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Глава 20. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Контроль и надзор в сфере местного самоуправления - это совокупность способов обеспечения соблюдения законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и уставов муниципальных образований в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор в сфере местного самоуправления можно подразделить на государственный, который осуществляется полномочными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и (внутри)муниципальный, заключающийся в возможностях одних муниципальных органов и должностных лиц в отношении других. Как правило, контроль и надзор нацелены на то, чтобы воздействовать на соответствующие органы и должностных лиц местного самоуправления и обеспечить их деятельность на основании нормативных правовых предписаний - без вмешательства в нее. Лишь в некоторых случаях законодатель разрешает контролирующему органу взять на себя выполнение задач вместо соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления - как исключительную меру, вводимую по обозначенной законом процедуре и лишь на определенный срок.

§ 1. Государственный контроль и надзор

Государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений распространяется практически на все сферы, к которым они причастны, - финансовый, санитарно-эпидемиологический, градостроительный, экологический и др. Соответствующие отношения подробно регулируются отраслевым законодательством, частично обозначены в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов" (ч. 1 ст. 77).

Важные задачи в части обеспечения законности в осуществлении местного самоуправления в целом, соблюдения прав и свобод на территории муниципального образования выполняют органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) в целях обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за органами местного самоуправления.

Актами прокурорского реагирования являются протест и представление.

Протест приносится в случае издания органом или должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего закону. Протест приносится либо в орган и должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест должен рассматриваться в 10-дневный срок, а при исключительных обстоятельствах прокурором может быть установлен сокращенный срок. Если протест принесен в представительный орган муниципального образования, этот орган обязан рассмотреть протест на ближайшей сессии, при необходимости созывается внеочередная сессия. Информация о результатах рассмотрения протеста сообщается незамедлительно прокурору в письменной форме. Представление вносится прокурором или его заместителем для устранения нарушений закона. Представление должно быть рассмотрено органом местного самоуправления или должностным лицом незамедлительно. Для устранения нарушений в течение месяца принимаются меры, а результаты сообщаются прокурору.

На местах процедура рассмотрения актов прокурорского реагирования порой регламентируется муниципальными правовыми актами. Так, Порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования на правовые акты, изданные главой администрации г. Краснодара, утвержденный Постановлением главы города от 15 октября 2003 г., предусматривает, что протесты и представления прокурора регистрируются в общем отделе администрации вне очереди и в первоочередном порядке направляются главе администрации. С резолюцией главы администрации прокурорский акт направляется в правовой департамент. После этого опротестованный акт и копия протеста направляются в подразделение администрации, которое готовило проект документа. Это подразделение дает заключение по существу акта прокурорского реагирования. Далее правовой департамент подготавливает служебную записку на имя главы администрации о полном (частичном) удовлетворении протеста, соответствующее подразделение администрации готовит проект правового акта о внесении изменений в опротестованный документ или его отмене. Ответ направляется прокурору или его заместителю в сроки, указанные в Законе "О прокуратуре Российской Федерации".

Гражданский процессуальный кодекс РФ дает право прокурору оспаривать нормативные правовые акты органов местного самоуправления в суде. При необходимости прокурор вправе также подавать в суды заявления в интересах защиты прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии обратиться в суд.

Исследователи отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов местного самоуправления, как превышение ими предоставленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, нарушение бюджетного и административного законодательства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных образований, ограничение ряда прав граждан <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007. С. 58, 59.

Финансы местного самоуправления и соблюдение муниципальными органами финансово-бюджетного законодательства могут быть предметом государственного контроля со стороны ряда специальных государственных органов - Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов РФ, подразделений Министерства финансов РФ и Федерального казначейства РФ, налоговой службы, банковского контроля и др. У одной группы контрольных органов воздействие на органы местного самоуправления начинается еще на стадии формирования местных бюджетов, поскольку от них зависит удовлетворение запросов муниципальных образований. Такое воздействие продолжается и в ходе исполнения местных бюджетов. Некоторые органы больше сосредоточены на текущей финансовой деятельности местного самоуправления, на соблюдение в ней требований законодательства.

Другие отраслевые виды контроля и надзора - природоохранный, экологический, санитарный, за безопасным ведением работ и др. - в большей мере распространяются на муниципальные предприятия и учреждения. Однако в определенной мере эти виды контроля и надзора касаются и деятельности непосредственно представительных органов, глав муниципальных образований и глав местной администрации в части и текущей их деятельности, и принятия правовых актов.

А какие еще, если следовать формулировке ч. 1 ст. 77 Федерального закона 2003 г., "другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"?

Некоторые авторы считают отдельным видом государственного контроля регистрацию уставов муниципальных образований, а также вносимых в них изменений органами юстиции. Для такого вывода есть основания, поскольку в связи с регистрацией компетентные органы обязательно проверяют соответствие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ.

Е.С. Шугрина делает обоснованный вывод о том, что к сфере контроля могут подключиться органы государственной власти субъекта РФ <1>. В частности, в ст. 21 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" говорится, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ "вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд".

--------------------------------

<1> См. об этом: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 75.

Поскольку согласно Конституции РФ органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия, то их реализация подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон 2003 г. (ст. 19) предписывает определять в законах о передаче государственных полномочий порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией переданных полномочий и наименование органов, производящих этот контроль. Кроме того, Закон 2003 г. обязал органы местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением делегированных полномочий. В случае нарушений органами местного самоуправления законодательства при реализации государственных полномочий органы государственной власти уполномочены давать органам местного самоуправления обязательные к исполнению предписания. Если осуществление государственных полномочий идет неудовлетворительно и с нарушением законодательства, закон о передаче таких полномочий может быть отменен в установленном порядке.

В законах субъектов РФ конкретизируются положения федерального законодательства, определяются способы и механизмы контроля в связи с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, в Законе Ленинградской области от 23 июня 1997 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией" (в ред. от 28 июля 2003 г.) предусмотрено, что контроль в указанной сфере возложен на законодательное собрание и правительство Ленинградской области. Законодательное собрание контролирует соблюдение законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, а также контролирует целевое использование органами местного самоуправления финансовых средств, выделенных на реализацию отдельных полномочий Ленинградской области. Правительство области проводит проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и по их результатам принимает меры по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений. Для этого правительство в лице отраслевых органов исполнительной власти области получает устные и письменные объяснения от органов и должностных лиц местного самоуправления об устранении выявленных нарушений, при необходимости проводит правовую экспертизу муниципальных правовых актов, принятых в связи с исполнением переданных полномочий.

При выявлении фактов ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления правительство Ленинградской области вправе внести в законодательное собрание проект закона об изъятии у органов местного самоуправления переданных полномочий. Принятие такого закона влечет прекращение финансирования соответствующего направления деятельности. Помимо этого правительство и законодательное собрание области вправе обратиться с предложениями о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о передаче отдельных государственных полномочий, к должностным лицам и органам местного самоуправления, уполномоченным налагать такие взыскания. К выборным лицам взыскания не применяются, однако, как указывалось ранее, может быть поставлен вопрос о досрочном прекращении их полномочий.

§ 2. Внутримуниципальный контроль

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в достаточной мере закрепляет контрольные функции внутри самого муниципального образования. В первую очередь следует назвать полномочия основного участника муниципальных отношений - населения. Согласно ч. 5 ст. 36 Закона глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования. В свою очередь, каждый депутат подотчетен и подконтролен своим избирателям. Все иные выборные должностные лица также напрямую зависят от населения и могут быть отозваны избирателями.

В качестве исключительной прерогативы представительного органа муниципального образования Закон называет контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35). Следовательно, все органы и должностные лица независимо от порядка формирования подконтрольны представительному органу. Глава местной администрации, назначаемый на должность на контрактной основе представительным органом, не является исключением из этого правила.

Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципе единоначалия, отвечает за работу исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, обязан контролировать деятельность всех подразделений администрации и ее должностных лиц. Руководители отделов, управлений, комитетов и других подразделений администрации обеспечивают их деятельность, что невозможно без контроля за деятельностью подчиненных.

Контрольный орган муниципального образования наделен общей компетенцией. Все бюджетно-финансовые и имущественные отношения находятся в его поле зрения. Согласно ч. 4 ст. 38 Федерального закона 2003 г. все органы и должностные лица местного самоуправления, включая представительный орган, обязаны предоставлять информацию в пределах компетенции контрольного органа. Более того, в компетенции контрольного органа находятся все организации на территории муниципального образования, имеющие отношение к местному бюджету и муниципальной собственности в целом. Наиболее распространенный вид контрольных органов муниципальных образований - контрольно-счетные палаты с преимущественно финансовым содержанием деятельности.

Муниципальные правовые акты помимо контрольных органов экономической направленности предусматривают возможность создания и иных контрольных органов, осуществляющих свои функции в различных сферах деятельности муниципального образования.

Так, в соответствии с Положением о порядке организации контроля за выполнением нормативно-правовых актов вышестоящих органов и органов районного самоуправления, утвержденным Постановлением главы Усть-Кубинского муниципального района Вологодской области от 23 апреля 2002 г., глава района, его заместители, управление делами и руководители структурных подразделений администрации района в порядке и сроки, которые предусмотрены Положением, организуют и осуществляют контроль за исполнением нормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления.

Положение о контрольно-аналитическом управлении администрации города Краснодара, утвержденное решением городской Думы от 25 апреля 2003 г., помимо контроля за исполнением нормативных правовых актов предусматривает работу с обращениями граждан, контроль за соблюдением интересов города в делах о несостоятельности (банкротстве).

Согласно Положению о Департаменте муниципального контроля и кадровой политики администрации города Волгограда, утвержденному главой администрации города 24 мая 2000 г., основными задачами Департамента являются разработка и реализация программ муниципального и общественного контроля, разработка программ подготовки резерва и обучения кадров администрации и контроль за их исполнением, контроль за реализацией комплекса мероприятий по предотвращению утечки информации и ее искажения.

В Положении о муниципальном земельном контроле, утвержденном земским собранием Грязовецкого района Вологодской области 19 июня 2003 г., предусматривается, что земельный контроль на территории района осуществляют отдел архитектуры, комитеты по охране окружающей среды и по управлению имуществом. В задачу этих подразделений входит контроль: за рациональным использованием земель; предупреждением ухудшения экологической обстановки на земельных участках; за своевременным внесением платежей за пользование землей; за правильным оформлением землеустроительных документов; за соблюдением строительных норм и правил при застройке земельных участков.

Экологический контроль согласно Положению о муниципальном контроле в области охраны окружающей среды на территории Вожегодского муниципального района Вологодской области от 15 мая 2003 г. осуществляет отдел промышленности, природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации района совместно с главами сельских администраций во взаимодействии с органами государственной власти области и общественными организациями. Они осуществляют контроль за соблюдением стандартов и правил в области охраны окружающей среды, за выполнением заключений городской экологической экспертизы за работой очистных сооружений, сохранностью зеленых насаждений.

§ 3. Судебное обжалование решений местного самоуправления,

его органов и должностных лиц

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросу обжалования в судебном порядке актов местного самоуправления посвящена ст. 78. Согласно этой статье в суде могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления.

О возможности судебного оспаривания актов и действий местного самоуправления и его органов неоднократно говорилось в предыдущих частях учебника. Отметим здесь дополнительно, что Закон не ограничивается приведенной нормой ст. 78 и акцентирует роль суда применительно к тем или иным аспектам муниципальной жизни. Так, в ст. 22 говорится о возможности обжалования в суде гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, другими уполномоченными органами и должностными лицами решения о назначении референдума, а также решения, принятого на референдуме. В статье 48 предусмотрена возможность отмены судом муниципальных правовых актов.

Вместе с тем нельзя не видеть некоторой несогласованности регулирования в Федеральном законе 2003 г. и в специальных актах. В частности, Закон 2003 г. говорит об отмене муниципальных актов судом, а Гражданский процессуальный кодекс РФ - о признании акта недействующим. Казалось бы, это одно и то же, поскольку недействующий акт нельзя применять и, следовательно, он фактически отменен. Однако в российском праве проповедуется концепция, особенно активно поддерживаемая Конституционным Судом РФ, что суд дает оценку сути норм и в связи с их несоответствием акту большей силы объявляет норму недействующей. А отменяет норму (акт) тот орган, который ее (его) принимал. Поскольку отмена акта может задержаться, возникает юридический парадокс: недействующая по решению суда норма формально действует, поскольку не отменена органом, ее принявшим. Чтобы этого не происходило, Закон предусматривает такие угрожающие меры, как возможный роспуск представительного органа и отрешение от должности главы муниципального образования, местной администрации, своевременно не исполнивших решение суда. А ситуация была бы гораздо проще, если бы в судебном решении было сказано как о признании нормы недействующей, так и о ее отмене с момента вступления в силу судебного решения.

Дата добавления: 2015-05-10