Предмет регулирования и структура современного европейского права

Своеобразие структуры европейского права обусловлено сочетанием в его рамках элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества, а также гетерогенностью самого Европейского Союза. В нем достаточно отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств в данном случае государств-членов Европейского Союза, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание этих последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и Союза осуществления юрисдикционных полномочий, коими они наделены учредительными актами. С точки зрения условий порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости группы. Во-первых, это нормы первичного (или основополагающего) права, и, во-вторых, нормы вторичного (или производного) права; в-третьих, нормы третичного (дополнительного) права.

Европейские сообщества и Европейский Союз созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между, государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов основе процедур, предусмотренных национальным законодательством.

Главная отличительная особенность учредительных договоров состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников, но и для частных лиц (физических и юридических) названных государств. Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах, образуют конститутивную основу — фундаментальную базу Сообществ и Союза. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права, содержащиеся в учредительных договорах, устанавливают цели, принципы и задачи Европейских сообществ и Европейского Союза, сферу их ведения или юрисдикцию, порядок формирования и функционирования институтов, условия осуществления членства. Учредительные договоры определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия и порядок применения.

Используя содержательный критерий, нормы первичного права вполне могут быть сравнимы с национальными конституционно-правовыми установлениями. Их появление в значительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями такой учредительной власти выступают в данном случае суверенные государства, образующие интеграционные объединения. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадающими параметрами формально-правового порядка. Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного и в значительной мере третичного права. Для их изменения и пересмотра установлена особо сложная процедура, требующая проведения соответствующей межправительственной конференции при радикальных изменениях и, в любом случае, единогласной ратификации актов, вносящих изменения в учредительные договоры, государствами-членами. Все сказанное дало основание, как доктрине, так и Суду ЕС квалифицировать учредительные акты как конституционную хартию, сравнимую с основным законом государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности, в заключение от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проекта договора о создании Европейского экономического пространства.

На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний ин­ститутами Европейского Союза и которые регулируют в рам­ках юрисдикции Сообществ и Союза отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами Союза, они обязательны не только для частных лиц, как физических, так и юридических, но и для государств-членов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами Европейского Союза. Они действуют и применяются в рамках Сообществ и Союза в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование Европейских сообществ, институтов Европейского Союза и достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право — это продукт жизнедеятельности самих Сообществ, результат правотворчества институтов Союза, созданных на основе учредительных договоров. Пределы и условия этой жизнедеятельности определены учредительными актами. В соответствии с первым абзацем ст. 3-В Договора о ЕС Сообщество действует в пределах юрисдикции, которой оно наделено, и в целях, которые определены настоящим Договором.

Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима — верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Третичное право (иногда используют термин «комплиментарное») включает правовые нормы, источником которых являются иные акты, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС. К их числу относят в первую очередь соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, содержащихся в самих учредительных договорах. Таково, например, положение ст. 220 Договора о ЕС, предусматривающее в случаях необходимости проведение переговоров между государствами в целях обеспечения физическим и юридическим лицам тех же прав, которые предоставляются национальным физическим и юридическим лицам: устранение двойного налогообложения, взаимное признание компаний и фирм и сохранение прав юридического лица при изменении резиденции, упрощение формальностей, необходимых для взаимного исполнения судебных и арбитражных решений. Международно-правовая природа таких актов очевидна, и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемыми при участии институтов ЕС и подлежащими обязательной и единогласной ратификации государств-членов ЕС, они содержат обычно соответствующую оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Таковы, например. Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права, Конвенция от 29 февраля 1968 г. о взаимном признании компаний или Конвенция об устранении двойного налогообложения от 23 июля 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо предусмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям. Например, Неаполитанская конвенция 1967 г. о сотрудничестве таможенных служб, Римская 1980 г. о законе, применимом к контрактным обязательствам, и др.

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние акты институтов и иные акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. 189 Договора о ЕС, вроде, например, указаний, инструкций, заявлений, коммюнике, деклараций и т. п. Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников европейского права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц и приняты и применяются в рамках юрисдикции Сообществ и Союза. Иногда такого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права.

Особое место занимают в общей структуре европейского права решения, выносимые государствами-членами (а не Советом) на основе принципа единогласия. Так, единогласное решение необходимо при назначении председателя и членов Комиссии, членов Суда ЕС и СПИ и генеральных адвокатов. Решение, Принимаемое в данном случае в рамках Совета, не является актом Совета и не подлежит контролю со стороны Суда ЕС.

Создание Европейского Союза и дополнение Европейских Сообществ новыми политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей опор, внесли определенные изменения в структуру европейского права. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется посредством соглашений, относимых к третичному праву. В таких сферах, как внешняя политика и безопасность, со­трудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере, нормы третичного права занимают доминирующие позиции.

Первичное, вторичное и третичное право дают как бы вертикальный срез системы. Первичное занимает главенствующее положение, определяя устои и формы интеграции. Вторичное носит производный характер и создается на его основе. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное дополняет вторичное, действуя в сфере, где право ЕС не применяется.

Не менее существенное значение имеет установление горизонтальной структуры европейского права. Руководствуясь такими критериями, как происхождение норм европейского права, характер и условия их применения, природа субъектов правоотношений, возникающих на их основе, можно выделить три основных сегмента европейского права. Это, во-первых, право Европейских сообществ; во-вторых, право Европейского Союза, применяемое в рамках второй и третьей опор; в-третьих, положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Все три слагаемых тесно взаимосвязаны, однако каждое из них обладает собственными квалификационными характеристиками.

Первую и главную составляющую образует право Европейских сообществ (т.н. коммунитарное право), включающее нормы первичного и вторичного права. Суд ЕС в решении от 19 ноября 1991 г. по делу А. Франкович, Д. Бонифаци и другие, рассмотренному в преюдициальном порядке, дал весьма четкую обобщенную характеристику права ЕС. Он напомнил, что:

1. Договор об учреждении ЕЭС (ныне ЕС) создал собственный оригинальный правопорядок, свою особую систему права.

2. Эта система норм интегрирована в правовые системы всех государств-членов ЕС (т.е. применяется принцип прямого действия).

3. Право ЕС подлежит, обязательному применению национальными судебными учреждениями государств-членов ЕС (действует принцип верховенства права ЕС).

4. Субъектами права ЕС являются не только государства, но и физические и юридические лица, находящиеся под их юрисдикцией.

5. Право ЕС, налагая определенные обязательства, порождает одновременно и определенные права, которыми пользуются частные лица.

6. Данные права возникают не только в том случае, когда они непосредственно зафиксированы в учредительном договоре, но и проистекают из четко установленных обязательств, налагаемых как на частных лиц, так и на государства-члены и институты ЕС.

7. В соответствии с установившейся судебной практикой национальные судебные учреждения государств-членов ЕС обязаны в рамках своей юрисдикции обеспечить применение права ЕС и защиту прав, предоставляемых на его основе частным лицам. Подобная защита была бы в значительной степени сведена на нет, если бы эти лица не обладали правом на компенсацию (возмещение ущерба) в случае ущемления их прав, происшедшего по вине государства, допустившего нарушение права ЕС.

Из этого следует, что принцип ответственности государства за ущерб, причиненный частным лицам в результате вменяемого ему нарушения права ЕС, неотъемлемо присущ правовой системе, установленной Договором.

Вторую составляющую европейского права образуют нормы, применяемые в рамках второй и третьей опор Союза. Она заметно отличается по своим характеристикам от тех, что приведены выше.

1. Они создаются на основе соглашений между государствами-членами и носят, по общему правилу, конвенционный характер. Правовые нормы этой части европейского права, хотя и обязаны своим происхождением учредительным актам Европейского Союза, имеют иной правовой режим, нежели правовые предписания права Сообществ-

2. Эти нормы права носят обязательный характер, но не имеют прямого действия и, следовательно, не интегрируются автоматически в национальные системы права государств-членов. (Иное может быть результатом национального правотворчества, а не действия права ЕС.)

3. Они не подлежат прямому применению национальными судебными учреждениями при отсутствии соответствующих актов имплементации.

4. Субъектами права выступают в данном случае лишь государства-члены Союза и институты ЕС, но не частные лица.

5. Не будучи адресованы напрямую частным лицам, эти правовые нормы не создают непосредственных обязательств и прав для частных лиц и основанные на них исковые требования а, следовательно, и возможности возмещения причиненного ущерба, по общему правилу, не входят в юрисдикцию Суда ЕС. Нераспространение автоматической юрисдикции Суда ЕС на вторую и третью опоры, за некоторыми исключениями, что прямо оговорено в Договоре о Союзе. Иное может быть результатом специального соглашения между участниками Конвенции и только применительно к регулируемой ею сфере.

Третья составляющая Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод обладает характеристиками, присущими отчасти как первой, так и второй составляющим.

1. Юридическим источником этих правовых норм выступает международный договор: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод с последующими изменениями и дополнениями. Участниками этой Конвенции являются почти все европейские государства. В их числе Российская Федерация и все государства-члены Европейского Союза.

2. Положения Конвенции, формулирующие основные субъективные права и свободы человека, строго обязательны для всех ее участников. Законодательство и правоприменительная практика государств-участников Конвенции не должны противоречить постановлениям Конвенции, а фактически и практике Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). В Амстердамском договоре особо подчеркнута необходимость для всех государств-членов Европейского Союза строго следовать предписаниям Конвенции (в частности, Протокола № 6, запретившего применение смертной казни). Но, ни Конвенция, ни судебная практика ЕСПЧ не предусматривают необходимость или автоматизм прямой интеграции конвенционных норм в систему национального права.

3. Национальные судебные учреждения должны сообразовывать свою практику с положениями Конвенции и следовать ее требованиям.

4. Субъектами этой части европейского права являются не только государства-члены, но и все частные лица, находящиеся под юрисдикцией государств-участников Конвенции.

5. Юрисдикционный контроль за соблюдением постановлений Конвенции осуществляет Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). Правом обращения в этот контрольный судебный орган пользуются как государства-члены, так и частные лица, и их обращения подлежат рассмотрению независимо от согласия государства, чьи действия оспариваются, при условии соблюдения требований, предусмотренных Конвенцией и внутренним Регламентом ЕСПЧ.

6. Решение о возмещении ущерба, причиненного неправомерными действиями государства, если таковые установлены Судом по правам человека, выносится самим Судом и подлежит обязательному исполнению государством. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Комитет министров Совета Европы.

Приведенные квалификационные характеристики подтверждают весьма сложную гетерогенную структуру европейского права. Если воспользоваться сформулированной в документах Евросоюза концепцией «продвинутого сотрудничества», то применительно к европейскому праву такой наиболее продвинутой его частью выступает право Европейских сообществ. Именно оно и является, прежде всего, и преимущественно объектом изучения в данном курсе, охватывая как нормативные предписания, так и практику Суда ЕС.

Дата добавления: 2015-05-10