Основные муниципальные доктрины

С момента возникновения первых самодостаточных муниципальных систем, сформировалось несколько теорий о сущности местного самоуправления. Практически все они появились в XIX в.

1. Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. Фактически это первое цельное муниципальное учение. В числе его создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Суть этой концепции заключается в том, что помимо трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, есть и четвёртая - муниципальная или общинная. Община предшествует государству, поэтому она и её деятельность (муниципальное управление) не нуждается в санкционировании государством. Следовательно, государство не создаёт общину, а признаёт уже существующую. С точки зрения этой теории, можно говорить об общинном характере происхождения местного самоуправления. Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного. Данная теория делает акцент на общественной природе местного самоуправления и его самостоятельности по отношению к государству.

2. Государственная теория. Антипод теории свободной общины. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как специфический вид государственной деятельности. Местное самоуправление признается частью государства, оно должно заниматься осуществлением государственных задач, всякое публичное (в том числе муниципальное) управление, есть управление государственное, а, следовательно, тот, кто несёт обязанности по местному самоуправлению, выполняет задачи государства. Муниципальные органы и муниципальные должностные лица являются агентами центрального правительства на местах. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Данная теория видит в местном самоуправления разновидность государственного управления и отрицает его автономию.

3. Общественная (хозяйственная) теория. Возникла как реакция на критические выпады сторонников государственной теории в сторону чрезмерной самостоятельности местного самоуправления, предусмотренной теорией свободной общины, своеобразная попытка сгладить ее крайности. Поэтому общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. То есть самоуправление согласно общественной теории – это заведование делами местного хозяйства. В связи с этим сторонники общественной теории предпринимали попытки составить список дел, имеющих местную хозяйственную специфику[11], отличную от дел государственных. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

4. Юридическая теория. Её проводили Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин, отчасти Р. Гнейст. Возникла в рамках государственной теории самоуправления, как юридическое ее ответвление. Органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объёме, признавая тем самым юридическую самостоятельность, независимость и неприкосновенность общин. При этом самоуправляющиеся местные сообщества фактически уподобляются обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Следовательно, у общин есть особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов государства. Развивая эти постулаты, Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей.

5. Теория дуализма. Это одна из современных теорий. Суть в том, что местное самоуправление несет в себе два начала: и государственное и общественное, являясь с одной стороны, своеобразным продолжением государственной административной машины на уровне ниже центрального, а с другой – легитимным выразителем идей и чаяний местных сообществ. Эта теория является попыткой найти компромисс между крайностями государственной и общинной теорий.

6. Теория социального обслуживания. Также является новой концепцией. Основной упор делается на организации муниципальными властями предоставления социальных услуг населению. Важнейшая цель всей муниципальной деятельности не столько приобщение населения к демократическим процедурам и воспитание навыков самодеятельности, сколько повышение благосостояния жителей коммуны.

Дата добавления: 2015-05-10