Муниципальная реформа 2003 - 2006 годов

Эволюция института местных советов в 30-70-х гг. XX в.

Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах.

1. упразднялись съезды и принцип их многостепенного формирования. Органами государственной власти краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объявлены Советы депутатов трудящихся.

2. Советы стали избираться сроком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов. Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации и общества трудящихся: организации компартии, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества.

3. устанавливалось, что Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и РСФСР. Решения - акты, как правило, нормативные; распоряжения - индивидуальные.

4. было определено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, исполкомы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре исполкомов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших поселениях исполкомы не создаются, а исполнительные и распорядительные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь.

5. исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Советам, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделялись статусом органов двойного подчинения.

В Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. заявлено о построении в стране общенародного государства. При этом указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Однако, приведенная конституционная формула не отражала действительного положения вещей. Реальной властью обладали не Советы, а компартия, определенная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций. Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов составляет два с половиной года.

Новые конституционные акты четко определяли принципиальную компетенцию местных Советов (например, ст. 146 Конституции СССР):

· местные Советы руководят на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством;

· утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет;

· осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;

· обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны.

· обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие;

· осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения;

· координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

На основе Конституции СССР 1977 г. сложилась развитая система законодательства о местных Советах. Принятые четыре союзных закона закрепляли основные полномочия краевых, областных Советов народных депутатов, основные права и обязанности районных, городских и районных в городах, поселковых и сельских Советов[22]. Их положения детализировались в соответствующих законах РСФСР[23].

Строгая систематизация позволила обеспечить единство основных характеристик местных Советов разного уровня (представительный статус, основные направления и принципы работы, организационно-правовые формы деятельности, срок полномочий).

К концу 70-х годов система местных советов со всей очевидностью обнаружила ряд недостатков наличной представительно-управленческой системы, среди которых наиболее существенными можно считать:

· формальный характер представительных институтов - депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками вследствие заорганизованности и безальтернативности выборов, сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма, порождающего прямой диктат структур КПСС в отношении советов;

· низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и управления - при неразделённости представительных органов (советов) и органов исполнительных (исполкомов советов) последние доминировали над представительными органами, не позволяли им эффективно контролировать и направлять свою деятельность, следовательно, не имели и стимулов для саморазвития.

Осознанием данных негативных обстоятельств обусловлена попытка высшего звена партийно-государственной номенклатуры вывести представительные органы из-под плотной «опеки» органов исполнительно-распорядительных и партийных в последний период советского государства - годы «перестройки».

3.Перестройка отечественной местной власти в конце ХХ в.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. Этот не особо продолжительный по времени этап вобрал в себя большое количество принципиальных новаций, кардинально изменивших организацию отечественной местной власти. Поэтому резонно проанализировать их.

Начало этим процессам было положено реформами 1988 - 1990 гг. предусматривавшими модернизацию избирательного законодательства. 27 октября 1989 г. был принят Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»[24]. Данный акт содержал ряд принципиальных новшеств, которые, дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательного характера. В Законе был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты за счет групп избирателей по месту жительства. Закон существенным образом сократил депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).

Проходившие в 1990 г. на волне демократических преобразований выборы в местные Советы (пожалуй это были самые свободные выборы за всю историю нашего государства) изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих, оппозиционеров. Число депутатов-рабочих существенным образом сократилось. Было решено в рамках Советов создать собственные постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Речи об организационном разделении представительной и исполнительной власти пока не шло. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности[25].

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. Союзный законодатель, изменяя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6) [26].

В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные, т.п. органы в силу положений законодательства союзных республик. В то же время вышеназванный союзный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их и как органы государственные.

Рост критичных оценок коллегиальных начал в управлении послужил толчком к законодательно-нормативным изменениям, воплощенным в Законе РФ (РСФСР) от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и в Постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие[27]. На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности исполкомы заменены на институт глав местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В системе местных Советов происходило создание так называемых малых Советов. Малые Советы задумывались как состоящие из депутатов "больших Советов" их постоянно действующие органы, осуществляющие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах. Одновременно компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевывалась, наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами, за счет сужения возможностей Советов и их расширения у исполнительно-распорядительного аппарата, местных чиновников. Закон определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах, т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные и получили статус государственных органов (второго, субфедерального уровня).

Специалисты отмечают высокий потенциал Закона 1991 г. Его добротность доказывается хотя бы тем, что его нормы, закрепляющие компетенцию и полномочия местных органов власти, продолжали действовать до 2003 года.

После политического переворота [28] осени 1993 г. в стране, за исключением ряда республик в составе России, произошел полный слом институтов советской власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям[29]. На какой то период общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах - дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" [30], которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Срок полномочий выборных органов устанавливался в два года. Было решено, что представительная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Последний получил право подписывать решения выборного органа местного самоуправления.

С принятием новой Конституции РФ 1993 г. стала постепенно восстанавливаться и представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Федерации. После принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории).

Практика применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:

1) нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

2) неопределенность и запутанность территориальной организации местного самоуправления;

3) возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;

4) несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;

5) удаленность органов местного самоуправления от населения;

6) непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Эти недостатки подвигли федеральные власти на проведение в начале 2000-х гг. муниципальной реформы, получившей правовое оформление в новом законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», речь о котором подробнее будет вестись далее.

Масштабность законодательно закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[31] изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления.

Видимо, именно названная масштабность подтолкнула разработчиков, законодателя не ограничиваться подготовкой новой редакции Закона от 28 августа 1995 г., а принять новый Закон с тем же названием. Поэтому Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел значительный по времени переходный период, в течение которого его положения действовали и продолжают действовать наряду (параллельно) с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.

Муниципальная реформа имеет несколько стратегических направлений. Назовем важнейшие из них.

· Конкретизация финансовой основы местного самоуправления. Во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства. Во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня.

· Приближение муниципальной власти к населению. Его должен обеспечить вводимый там, где он отсутствовал в 90-х гг., поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений[32]). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, по масштабу и статусу сопоставимых с муниципальными районами. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны обязательно иметь оба указанных уровня. То есть, организационная структура местного самоуправления приводится к единой двухуровневой схеме (поселение - муниципальный район (городской округ)). Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты (одноуровневую районную, одноуровневую поселенческую).

· Уточнение полномочий, муниципальных образований различных видов. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено, одинаковые задачи возлагались и на небольшой поселок и крупный мегаполис. Новый закон передает наиболее затратные и требующие развитой инфраструктуры полномочия на районный уровень местного самоуправления, а менее сложные – на уровень поселений.

· Формализация нескольких моделей местного самоуправления и допущение, пусть и минимальное, выбора населением одной из них применительно к своему муниципальному образованию. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, избираемого населением главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

· Создание организационных условий для повышения профессионализма органов местного самоуправления в вопросах оказания муниципальных услуг населению, ведения муниципального хозяйства. На это, в частности, направлена новая модель организации муниципальной власти, предусматривающая наём на должность главы администрации профессионального управленца (муниципального менеджера).

· Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления.

В целом Закон от 6 октября 2003 г. Строится на сочетании государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.

Подробнее см.: 3, 9, 10.

Дата добавления: 2015-05-10