Понятие правовых основ местного самоуправления. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления

Основные вопросы темы

1. Понятие правовых основ местного самоуправления. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления.

2. Конституционные основы местного самоуправления.

3. Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. как источник муниципального права России.

4. Федеральные и региональные законы, регулирующие местное самоуправление.

5. Подзаконные источники муниципального права.

6. Муниципальные правовые акты.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правового регулирования. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему, имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования, в муниципальном праве еще существуют пробелы. Частота, с которой изменяется нормативная база местного самоуправления, является объективным фактом её нестабильности.

В связи с этим, большое значение в качестве руководящих правовых начал, правовых ориентиров имеют правовые основы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы.

Правовые основы муниципального права закрепляются в виде юридических норм, содержащихся как правило в нормативно-правовых актах и нормативных договорах, изредка правовых обычаях и решениях органов конституционного правосудия (Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), которые в совокупности принято называть источниками муниципального права. Источники муниципального права - это формы в которых объективированы муниципально - правовые нормы.

Близким к понятию «источники муниципального права» являетсятермин законодательство о местном самоуправлении - совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов.

Муниципальное право является объектом пристального внимания всех уровней публичной власти Российской Федерации, что находит своё выражение, в частности, в активном правотворчестве на различных этажах властной пирамиды. Поэтому при рассмотрении данной темы, важно определиться с тем, какими именно полномочиями наделен каждый из этих уровней в сфере создания норм муниципального права.

Правотворческие полномочия - это нормативно установленные полномочия государства, муниципальных образований, их органов, должностных лиц, корпуса голосующих на референдуме, иных субъектов по принятию правовых актов (нормативных или индивидуальных). Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.

Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции). К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Поэтому важно еще учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, мы обнаружим, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации. Например, лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления (п. п. "в", "о" ст. 71), вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[50]), конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (ст. ст. 55, 133 Конституции РФ). В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации"[51], Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" [52] и др.).

Отталкиваясь от норм Конституции РФ Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (ст. ст. 5, 6).

К правотворческим полномочиям федеральных органов власти относятся:

· определение общих принципов организации местного самоуправления;

· правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:

· правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

· Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. Они в соответствии с федеральными и региональными законами уполномочены на:

· установление для себя конкретной модели местного самоуправления;

· установление границы и состава территории муниципальных образований;

· определение собственной компетенции, форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

· определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления;

· установление наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

· установление видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов;

· определение статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления;

· определение условий и порядка организации муниципальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

· утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов;

· регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

2. Конституционные основы местного самоуправления.

Иерархическая (вертикальная) структура российского муниципального законодательства предопределяет, что наивысшей юридической силой в регламентации местного самоуправления обладает Конституция РФ 1993 г.

В литературе высказываются мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Однако в связи с тем, что местное самоуправление в России в современных условиях устанавливается сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. ст. 12, 130 - 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления. Данная причина не единственная. Новое конституционное законодательство наделило широкими полномочиями в сфере местного самоуправления субъекты РФ. Отсюда необходимость закрепления в российской Конституции модельной конструкции местного самоуправления, являющейся базовой для субъектов РФ.

Анализ текста Конституции РФ приводит к выводу, что, пожалуй, ни одна другая отрасль жизнедеятельности общества и государства не урегулирована с такой тщательностью, как местное самоуправление (оно затрагивается нормами 20 статей из 137, составляющих ее текст). Местное самоуправление регулируется как отдельными статьями (ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и др.). Конституции России, так и отдельной её главой, полностью посвященной организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В нормах Конституции РФ:

· местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия (ст. 3 п.2, ст.12);

· закреплен негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления (ст.12);

· на местное самоуправление распространяется республиканская организация аппарата власти;

· местное самоуправление выводится из сферы действия принципа разделения власти;

· учреждается институт муниципальной собственности, указывается, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (ст. 8 п.2);

· определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 п.1);

· определены формы осуществления местного самоуправления непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления (ст. 130 п.2);

· установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 п. 1);

· указано на необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 п.1,п.2);

· предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, судебная защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с решениями государственных органов (ст. 132 п.2, 133);

· введен запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами (ст.133).

Дата добавления: 2015-05-10