История становления местного самоуправления в Москве

Существо проблемы организации власти в городах федерального значения.

Основные вопросы темы

1. Существо проблемы организации власти в городах федерального значения.

2. Управление крупными городами (зарубежный опыт).

3. История становления местного самоуправления в Москве.

4. Структура организации местного самоуправления в Москве на современном этапе.

5. Предметы ведения муниципальных образований г. Москвы

6. Основные принципы, структура организации и полномочия местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. содержит достаточно детальный механизм формирования и подробные процедуры функционирования муниципальной власти в России с точки зрения территориальных основ, экономического и финансового регулирования, форм участия населения в принятии решений на местном уровне, взаимодействия с государственной властью и т.п. Единый подход к данным аспектам местного самоуправления распространяется почти на всю территорию России, исключений очень немного. К ним относятся, в частности, территории городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга[102]. Применительно к данным городам законодательством предусмотрено, что местное самоуправление организуется на так называемых внутригородских территориях. Причем, в отличие, например, от достаточно жестких требований к формированию поселенческих муниципалитетов, для внутригородских территорий федеральное законодательство не устанавливает никаких ограничений. Формирование и изменение их границ, их преобразование полностью регулируются законами городов федерального значения (единственным ограничением выступает конституционное требование учета мнения населения, но в законодательстве применительно к данным столичным городам оно никак не конкретизировано). Определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества также фактически передано на усмотрение властей Москвы и Санкт-Петербурга, хотя применительно к другим субъектам Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством.

Продиктовано это тем, что Москва и Санкт-Петербург имеют ряд существенных характеристик, на позволяющих применять к ним общие требования:

· они являются очень крупными городами, население которых составляет соответственно 10,7 млн. и 4,6 млн. человек, обладающие мощным экономическим и финансовым потенциалом (например, Москва даёт около 40% бюджетных поступлений России). Причем это не только крупные города, но и разрастающиеся городские агломерации – мегаполисы, наделенные столичными функциями[103], в которых сосредоточены общефедеральные государственные, общественные и другие политические структуры, а также иностранные дипломатические представительства и консульства;

· в этих городах созданы крупнейшие системы жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, авиационные, автомобильные узлы, центры управления энергосистемами и т.д.).

· в виду массовости и плотностью городской застройки границы между муниципальными образованиями условны и далеко не всегда могут быть демаркированы на карте и обозначены реальными преградами на местности;

· объекты социальной и производственной инфраструктуры размещены в этих городах неравномерно, а многие её объекты неделимы, что создает ситуацию, когда жители районов более «насыщенных» этими объектами в случае их полного перехода под эгиду районных властей получат преимущества в сравнении с иными территориями города;

· многие объекты, удовлетворяющие потребности населения в силу своего масштаба, особой экономической (культурной, научной и т.д.) ценности не сопоставимы с местными условиями и не могут считаться объектами муниципального значения (Большой театр, Царицынский парк и др.);

· юридической проблемой является то, что это не просто города, но города, имеющие статус субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ, местное самоуправление не входит в систему государственной власти, тем самым Москва и Санкт-Петербург не могут являться одновременно и субъектами Федерации, и муниципальными образованиями. Но здесь не все так просто, в той же Конституции сказано, что местное самоуправление должно организовываться в городах. Такая коллизия порождает де-факто двойственный статус городов федерального значения, таит в себе угрозу создания параллельных структур, двоевластия, дублирования функций;

· большинство задач местного уровня в Москве и Санкт-Петербурге просто не может решаться на уровне отдельного района или даже целого округа. Очевидно, что организация энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, функционирование канализации, строительство и содержание дорог местного значения, утилизация и переработка бытовых отходов, транспортное обслуживание и обеспечение населения услугами связи и т.д. требуют централизованного общегородского управления;

Такая специфика городов федерального значения не позволяет автоматически распространять на них все положения Закона, относящиеся к остальной территории России. Поэтому реформа муниципальной системы в городах федерального значения столкнулась с проблемой построения сбалансированной модели управления.

По мнению властей обеих российских мегаполисов перед ними фактически стоит неразрешимая задача: надо выполнить требования федерального законодательства о реализации права москвичей и петербуржцев на местное самоуправление, не разрушив при этом структуру городского хозяйства, сохранив целостность и работоспособность систем жизнеобеспечения Москвы и Санкт-Петербурга, предотвратив угрозу растаскивания городского хозяйства по муниципальным образованиям.

Это вызывает у руководства этих городов стремление к явному или скрытому саботажу идей местного самоуправления. Например, мэр Москвы Ю.М. Лужков планы введения самоуправления территорий города назвал «самой большой диверсией последнего времени»» [104].

Нельзя спорить с тем, что, как и предусмотрено Конституцией Российской Федерации, муниципальная власть на территории этих городов существует, однако ее роль в решении вопросов местного значения ничтожна. Проистекает это из того, что оба города разделены на большое число маленьких территорий (Москва на 125, Санкт-Петербург на 111), которым придан статус муниципальных образований. В связи с такой «маломощностью» им передан минимум полномочий и минимум объектов, что мотивируется малостью их территории, отсутствием кадров и т.п. При этом декларируется вроде бы бесспорный тезис - вводимая схема приближает власть к народу. В итоге, на территории Москвы муниципалитеты не предоставляют фактически никаких муниципальных услуг[105], в Санкт-Петербурге их деятельность в основном сводится к благоустройству территории. Бюджеты муниципалитетов на территории Москвы на конец 2003 г. составляли 0,2% городского бюджета, в Санкт-Петербурге – 2,6%, бюджетная обеспеченность на 1 жителя составляла соответственно 80 и 441 рубль в год.

Также имеет место социально-психологическая неготовность населения Москвы и Санкт-Петербурга брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения

К этому необходимо добавить своеобразную информационную блокаду, в которой пребывает население по вопросам местного самоуправления. Большинство москвичей и петербуржцев не представляют себе сути местного самоуправления, не знают, чем оно должно заниматься, на какой территории оно должно существовать, не участвует в муниципальных выборах.

Столь незначительная роль местного самоуправления обосновывается «принципом единства городского хозяйства», в соответствии с которым любая децентрализация власти чревата потерей управляемости и опасностью развала городской инфраструктуры. Именно на необходимость сохранения единства городского хозяйства и ссылается федеральное законодательство, не раскрывая, однако, что имеется в виду под этим положением.

Нечеткость и расплывчатость предлагаемых законами этих двух городов-субъектов РФ механизмов, размытость федеральных гарантий полноценного осуществления местного самоуправления на территории городов федерального значения демонстрируют нечеткость концептуальных основ организации муниципальной власти в рамках данных образований, воздействие бюрократического лобби двух столиц на решение этого вопроса.

Такую ситуацию с местным самоуправлением в Москве и Санкт-Петербурге нельзя признать удовлетворительной.

Федеральное законодательство, довольно четко и жестко регламентирующее территориальные, организационные и функциональные аспекты местного самоуправления в «стандартных» субъектах Федерации (областях, краях, республиках, автономиях) на удивление мягко регулирует эту сферу применительно к городам федерального значения. Посвященная этим вопросам статья 79 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ:

· в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации;

· перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

· состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

· установленные Законом от 6 октября 2003 г., другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Как видим решение большинства принципиальных вопросов в сфере местного самоуправления, федеральный законодатель исходя «из необходимости сохранения единства городского хозяйства» отдает «на откуп» властям субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

2. Управление крупными городами (зарубежный опыт) [106]

Большинство специалистов рассматривает двухуровневую муниципальную структуру (общегородское управление - районное управление) как наиболее приспособленную к решению задач городского управления в крупных мегаполисах, позволяющую сочетать эффективность и демократию. Тем не менее, полноценная двух- уровневая модель использовалась в крупных мегаполисах достаточно редко, но даже там, где она была внедрена в полном объеме, подобная система управления оказалась весьма нестабильной. Главная причина этого: двухуровневая структура более дорогая, так как в ней больше выборных лиц, больше администраторов, больше муниципальных объектов. Она более запутанна для местных жителей, поскольку всегда есть вопросы, какой из двух уровней за что отвечает. В результате она менее гибка и отзывчива на запросы жителей.

Более подробно проблемы, связанные с двухуровневой структурой, можно рассмотреть на примере управления г. Будапештом, столицей Венгрии. В городе созданы муниципальные структуры на уровне 23 городских районов, а также общегородская муниципальная структура. Их статус и сферы компетенции определены Законом «О местной власти» (1990 г.), предусматривая серьезность полномочий, переданных на каждый уровень и большую автономию нижнего звена. Однако подобный подход к управлению породил ряд конфликтов, как по финансовым вопросам, так и по вопросам, связанным с координацией деятельности муниципалитетов нижнего уровня при организации общегородских программ., в том числе конфликты между:

• муниципалитетами нижнего и верхнего уровней;

• районами внутреннего и внешнего городских поясов;

• городом и пригородами.

Непрозрачность и высокая конфликтность двухуровневой системы в ее чистом виде предопределили стремление к отказу от данной модели и поиску новых решений проблем городского управления. Причем движение здесь происходило в разных, часто противоположных направлениях. Примерами альтернативных вариантов преобразования двухуровневой структуры могут служить Торонто (Канада), Нью-Йорк и Монреаль (Канада).

Первоначально 1953 г. на территории городской агломерации Торонто была сформирована двухуровневая структура управления, включающая городское ядро Торонто и 12 пригородных поселений в качестве муниципалитетов нижнего уровня, а также общегородское муниципальное образование. В дальнейшем власти пошли по пути сначала укрупнения муниципалитетов нижнего уровня (их количество сократилось до 6), а в 1996 г. было объявлено о слиянии муниципалитетов нижнего уровня с общегородской муниципальной структурой (фактически управление стало одноуровневым). Новый муниципалитет управляется Советом, в состав которого входит 44 члена, избираемых по округам сроком на 3 года. Кроме того, прямым всеобщим голосованием избирается мэр города.

Муниципалитет отвечает за предоставление всех муниципальных услуг, за исключением транспортных услуг и полиции, чью деятельность регулируют специальные органы, формируемые по инициативе провинции Онтарио из представителей правительства провинции, членов городского Совета, общественности и бизнес - структур. Для более оперативного реагирования на запросы жителей городская администрация может создавать свои территориальные подразделения на внутригородских территориях.

Такая структура оказалась одновременно создала серьезные проблемы с обеспечением интересов местных сообществ и демократией на местном уровне. Слияние не привело к финансовой экономии. Резко усилились сложности управления городом, направления и контроля огромной бюрократической машины[107], которая возникла в результате объединения муниципалитетов. В то же время признается, что слияние позитивно повлияло на более справедливое разделение налогового бремени и выравнивание уровня предоставления услуг на всей объединенной территории.

Возможен иной путь, когда двухуровневая структура создается, но полномочия нижнего уровня существенно ограничены. Муниципалитет Нью-Йорка (население – 8,1 млн. человек) был создан в 1898 г. путем слияния 5 графств: Манхэттена, Бронкса, Бруклина, Квинса и Стейтен Айлэнда (Staten Island). При объединении за всеми 5 городами (боро) было оставлено право избирать своих президентов. Однако этот акт носил во многом символический характер и был направлен на то, чтобы уменьшить волну недовольства объединением городов. Президентам практически не было дано никакой реальной политической власти по решению вопросов, затрагивающих интересы местных сообществ. Они не были наделены ни реальными полномочиями, ни какими - либо значительными финансовыми ресурсами. К полномочиям президентов относятся:

• определение приоритетных сфер муниципальных расходов на территории боро, формирование бюджетной заявки;

• согласование планов строительства и земельного зонирования;

• контроль за качеством ряда муниципальных услуг, предоставляемых городом, в частности за содержанием садов и парков, ремонтом дорог, обслуживанием жилого фонда;

• назначение одного члена городского Совета по образованию, одного члена городской комиссии по планированию и одного члена Совета корпорации по экономическому развитию.

Реальное управление городом осуществляет городской совет во главе с мэром, который отвечает за предоставление всех муниципальных услуг.

Совсем иная ситуация наблюдается в канадском городе г. Монреаль (население 1,8 млн. человек) – едином муниципальном образовании, созданном в 2001 г. на территории острова Монреаль путем слияния 31 муниципалитета низшего уровня и регионального правительства. При слиянии в городе было создано 27 районов (arrondissements), каждый из которых управляется избираемым районным советом, состоящим из 3–5 человек. При этом городской совет г. Монреаля формируется из представителей районных советов, что позволяет им лоббировать свои интересы на общегородском уровне. Целью создания органов управления на районном уровне было сохранение местных особенностей каждой внутригородской территории и предоставление населению ряда муниципальных услуг, которые не имеют экономии на масштабе. В сфере организации предоставления услуг к полномочиям районов относятся:

• содействие социально-экономическому развитию района;
• участие в земельном зонировании общественных земель;
• содержание парков, спортивных площадок, учреждений культуры и отдыха местного значения;
• сбор мусора;
• содержание местных дорог;
• выдача разрешений и лицензий.

Финансирование деятельности районных советов производится из операционных грантов, выделяемых городским советом, и за счет платежей пользователей за услуги, предоставляемые районами. Размер вышеуказанных платежей устанавливается самими районами. В случае если население района выразит желание получать дополнительные услуги, совет района может обратиться в городской совет с просьбой ввести компенсационный налог для финансирования этих услуг. Такой налог обычно вводится в виде дополнительной ставки налога на недвижимость.

Существуют и смешанные структуры управления в крупных городах, где часть территорий имеет выборные органы, а часть управляется непосредственно общегородским муниципальным образованием. Примером подобной структуры является Амстердам (Нидерланды).

Город Амстердам – центр городской агломерации Большой Амстердам – является единым муниципальным образованием с численностью населения 722,2 тыс. человек и территорией 160,4 км. Чтобы снизить влияние центрального города при решении общерегиональных вопросов, город был разделен на районы, и постепенно создававшимся там районным советам стали передаваться полномочия и финансовые ресурсы. На территории города действует 16 избранных районных совета. При этом еще два района не получили право избирать свой районный совет. Этими районами являются центр г. Binnenstad (численность населения – 80,1 тыс. человек, территория – 8,3 км2) и район порта Westelijk Havengebied (численность населения – 200 человек, территория – 36,9 км2). Они были признаны территориями общегородского значения, и управление ими осуществляет непосредственно городской совет.

Остальным 16 районным советам были переданы полномочия по разработке планов экономического развития территории, земельному зонированию и контролю за использованием земель. Им также передавались значительные финансовые ресурсы.

В то же время степень самостоятельности районов существенно меньше, чем у полноценных муниципальных образований: их полномочия могут быть централизованы по решению городского совета; им запрещено создавать собственные социальные департаменты и земельные компании; они не имеют собственных источников доходов и финансируются за счет трансфертов, получаемых г. Амстердамом из муниципального фонда, созданного центральным правительством.

В некоторых городах наряду с выборными органами на внутригородских территориях предпринимаются попытки использования дополнительных форм привлечения местного сообщества к решению муниципальных вопросов. Так, в Нью-Йорке в каждом боро существуют советы общин (всего их 59), в каждом из которых работает до 50 человек. Половина из них назначается президентом боро, остальные – членами городского совета от данной территории. Все члены совета общины работают на общественных началах принимают участие в решении всех вопросов, делегированных боро. Представители советов общин входят в состав Совета боро, членами которого также являются члены городского совета, избранные от данного боро. В Париже при каждом районном совете работают консультативные комитеты, состоящие из представителей местных и национальных ассоциаций, имеющих свой интерес на территории района. Однако в целом подобная практика не получила широкого распространения.

Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов решения проблем местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один из этих примеров не может в качестве эталона рассматриваться для российских городов федерального значения.

К началу 90-х годов Москва делилась на 33 района, включая г. Зеленоград. На районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные деления. Такая структура управления городом порождала ряд проблем:

1. большое количество районов имеющих, к тому же высокую степень автономности затрудняло деятельность общегородских органов управления (проблема управляемости и контроля);

2. с другой стороны, в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население с трудом могло «достучаться» до этих органов (проблема доступности власти);

3. расположение нескольких районов в пределах Садового кольца не позволяло им сосредоточиться только на местных проблемах, отвлекая их на столичные функции (проблема концентрации излишних функций).

После политического кризиса осени 1993 г., указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2125 было утверждено Временное положение об общих принципах административно - территориального деления и организации местного самоуправления в Москве, в соответствии с которым в Москве созданы административные округа, а в их составе - муниципальные округа. Префект назначался мэром г. Москвы. Принципы управления административным округом, права, обязанности и ответственность префекта устанавливались утвержденным мэром специальным положением. Муниципальными округами управляли являлся супрефекты, имеющие статус аналогичный статусу префектов.

Однако, было очевидно, что этот указ имел временное, переходное значение.

Необходимость внедрения элементов муниципальной демократии (ставшая императивной после принятия Конституции 1993 г. и Закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1995 г.[108]) и решения вышеназванных проблем потребовали изменения административно-территориального деления и системы управления городом.

Закон г. Москвы от 5 июля 1995 г. «О территориальном делении г. Москвы» утвердил деление города на 125 городских районов, расположенных в 10 административных округах. Ни данным актом, ни принятыми позднее правовыми документами вплоть до 2002 г. создание муниципальных образований на уровне районов не признавалось, хотя сами районы, начиная с 1994 г. назывались муниципальными.

Стремясь совместить статус Москвы как субъекта Федерации и как муниципального образования (города), сохранить целостность городской инфраструктуры и соблюсти конституционное требование о повсеместности местного самоуправления, принятый в 1995 г. Устав Москвы*(6) установил двойной статус органов власти города: Московская городская Дума и городские органы исполнительной власти во главе с мэром признавались одновременно и органами государственной власти субъекта федерации, и органами местного самоуправления. Вместе с тем, авторы Устава города Москвы понимали двусмысленность создавшегося положения. Поэтому в Уставе (ст.5) было записано, что система органов самоуправления законодательно закрепляется по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок.

Что касается районов Москвы, то Уставом предусматривалось создание районных управ, состоящих из районного собрания и главы управы, возглавляющего собрание и администрацию района. Районное собрание включало 10-20 советников, избранных населением района. Глава управы избирался советниками районного собрания, но его кандидатуру выдвигал мэр Москвы. Последний имел также право отстранить главу управы от должности в случае неисполнения или грубого нарушения им своих обязанностей, отменить распоряжение главы управы, противоречащее федеральному или московскому законодательству, а префект - приостановить исполнение такого распоряжения. Решение районного собрания могло быть отменено городской Думой.

В июле 1999 г. была изменена редакция ст.6 Устава, в которой определен статус районных управ: из территориальных отделений городской администрации они превратились в органы власти районов, "осуществляющие функции органов местного самоуправления в пределах, установленных Уставом и законами города". Эта формулировка чрезвычайно важна: управы не признавались органами местного самоуправления, а лишь осуществляли их функции. Органами же местного самоуправления по-прежнему считались городская Дума и мэрия.

Сложившаяся к концу 90-х годов в сфере московского местного самоуправления была столь противоречивой, что это стало предметом неоднократных судебных разбирательств. В итоге 26 декабря 2000 г. было вынесено решение Московского городского суда о том, что ряд статей Закона г. Москвы «О районной Управе» не соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству, постановив привести городские законы в соответствие с федеральными в части процедуры избрания глав районных Управ и изменить статьи законов о возможности снятия глав с должности мэром города или Мосгордумой. Позднее Верховный Суд РФ постановил, что установленная в Москве практика, согласно которой финансовые ресурсы районов являются собственностью города и находятся в оперативном управлении у районных управ противоречит федеральному законодательству, в соответствии с которыми районные Управы как органы местного самоуправления должны иметь собственный бюджет и собственные источники доходов, при этом контроль за исполнением бюджета должны осуществлять органы местного самоуправления самостоятельно.

Все это вынудило московские власти к очередному реформированию системы управления городом.

Дата добавления: 2015-05-10