Система органов управления земельным фондом 2 страница

Наряду с государственным и муниципальным контролем земельное законодательство предусматривает возможность проведения мер общественного земельного контроля (п. 3 ст. 72 ЗК РФ).

Общественный земельный контроль  — это деятельность граждан и их объединений по осущест­влению проверки соблюдения установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также соблюдения требований использования и охраны земель.

Общественный земельный контроль осуществляется лишь тремя категориями субъектов: органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами. Характерно отличие субъектов общественного экологического контроля и субъектов земельного контроля: согласно ст. 12 Закона об охране окружающей среды в осуществлении общественного экологического контроля участвуют общественные и иные некоммерческие объединения. Земельный кодекс РФ определяет участие общественности в этом смысле более узко (без иных некоммерческих объединений). С другой стороны, в качестве субъекта общественного экологического контроля в Законе об охране окружающей среды не указаны органы территориального общественного самоуправления.

Согласно ст. 27 Закона о местном самоуправлении под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Правовую основу участия общественности в контроле за состоянием земель составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ЗК РФ и иные нормативные правовые акты.

Особым субъектом общественного земельного контроля, не указанным в ЗК РФ, являются коренные малочисленные народы и их объединения. Как следует из подп. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», данные субъекты вправе участвовать в проведении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов.

Результаты общественного земельного контроля могут быть отражены в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах и представлены в органы государственной власти РФ и ее субъектов, а также органы местного самоуправления. Они подлежат обязательному рассмотрению. Так, граждане вправе направить в орган местного самоуправления обращение с предложениями по совершенствованию его работы по учету мнения населения при предоставлении земель для строительства, либо по своевременному информированию граждан о намечающемся строительстве. Должностные лица органа местного само­управления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения (ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Сегодня система общественного земельного контроля продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, в которой он может применяться, — создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного и муниципального земельного контроля. Дублирование функций публичного земельного контроля представляется малоэффективной задачей. В то же время при налаженном взаимодействии с государственными и муниципальными контрольными органами общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующих земельных правонарушениях во дворе, в микрорайоне, квартале (например, о самовольных постройках гаражей, свалках и т.д.).

Производственный земельный контроль осуществляется специальной службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальным предпринимателем на своих земельных участках и имеет задачей проверку соблюдения и исполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности требований законодательства в области использования и охраны земель.

Как следует из п. 1 ст. 73 ЗК РФ, производственный земельный контроль может осуществляться всеми субъектами вещных прав на землю (кроме обладателей сервитута), а также некоторых обязательственных прав (права аренды и права безвозмездного срочного пользования). Естественно, нет никакого смысла организовывать производственный земельный контроль на дачном земельном участке размером шесть соток. Речь идет об организации производственного контроля на территории крупных землепользователей. Появление таковых на землях сельскохозяйственного назначения является неизбежным в силу п. 2 ст. 4 Закона об обороте земель, предполагающей появление крупных землевладений размером как минимум 10% всей площади сельскохозяйственных угодий административно-территориального образования. Не менее актуальным является создание системы производственного земельного контроля юридическими лицами, использующими земли специального назначения (например, в сфере недропользования), либо земли лесного фонда.

Остается не совсем ясным, почему согласно п. 2 ст. 73 ЗК РФ лицо, использующее земельный участок, обязано представить сведения об организации производственного земельного контроля только в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля. В этом случае орган местного самоуправления не будет располагать необходимой информацией о создании и существовании производственного земельного контроля на своей территории, что едва ли обосновано.

Система производственного контроля наиболее детально разработана в экологическом законодательстве применительно к производственному экологическому контролю, имеющему определенную специфику при обеспечении промышленной безопасности опасных производственных объек­тов. В ряде случаев сфера действия производственного земельного и экологического контроля могут совпадать. Так, контроль по приему отходов на полигоны твердых бытовых отходов в соответствии с утвержденными инструкциями осуществляется лабораторной службой организации, которая обслуживает полигон. Система производственного контроля должна включать постоянное наблюдение за состоянием почвы в зоне возможного влияния полигона. С этой целью качество почвы контролируется по химическим, микробиологическим, радиологическим показателям, а в задачи службы производственного контроля входит система наблюдения и контроля за состоянием земель от воздействия неблагоприятных экологических факторов (размещения отходов).

2.4. Государственный мониторинг земель

Государственный мониторинг земель, осуществляемый в целях наблюдения за состоянием земель, является элементом системы государственного экологического мониторинга — комплексной системы наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Экологический мониторинг может быть классифицирован по территориальному признаку как глобальный, национальный, региональный и локальный, а также по отраслевому признаку. В соответствии с последним критерием государственный экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа РФ, состояния недр, исключительной экономической зоны РФ, внутренних морских вод и территориального моря РФ. Порядок ведения мониторинга в отношении отдельных природных объектов детализирован в законодательстве. Например, порядок ведения мониторинга земель определен в постановлении Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель». В свою очередь, в отношении отдельных категорий земель могут разрабатываться специальные планы и прогнозы. Примером таковых является Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 г., одобренная распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1292-р

При проведении государственного мониторинга земель решаются следующие задачи: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение деятельности по осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также земле­устройства; обеспечение граждан информацией о состоянии земель. Полученные в ходе мониторинга земель данные являются правовым основанием для предъявления требований к правообладателям земельных участков по устранению земельных правонарушений и привлечению виновных лиц к юридической ответственности.

Мониторинг земель осуществляется применительно ко всем категориям земель, в том числе частью государственного мониторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст. 16 Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения), а также мониторинг мелиорированных земель (ст. 21 Закона о мелиорации земель). Согласно СанПиН 2.1.7.1287-03 «Са­ни­тар­но-эпи­де­мио­ло­ги­чес­кие требования к качеству почвы» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 апреля 2003 г.) мониторинг состояния почвы осуществляется в жилых зонах, включая территории повышенного риска, в зоне влияния автотранспорта, захороненных промышленных отходов (почва территорий, прилегающих к полигонам), в местах временного складирования промышленных и бытовых отходов, на территории сельско-
хозяйственных угодий, санитарно-защитных зон.

Объем исследований и перечень изучаемых показателей при мониторинге определяется в каждом конкретном случае с учетом целей и задач по согласованию с органами и учреждениями, осуществляющими государственный са­ни­тар­но-эпи­де­мио­ло­ги­чес­кий надзор. Мониторинг проводится с учетом результатов исследований на всех предыдущих стадиях проектирования, строительства, а также по окончании строительства объекта, при вводе его в эксплуатацию и на протяжении всего его эксплуатационного периода.

Мониторинг земель включает в себя: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Росреестром по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга), периодические (для получения данных о состоянии земель за определенный период — один раз в три года и более) и оперативные (для получения данных о состоянии земель на текущий момент). Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, которые касаются особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Росреестра и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Согласно ст. 6 Закона об охране окружающей среды органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в России, который ежегодно представляется Росреестром по согласованию c заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ.

2.5. Понятие и содержание землеустройства

Землеустройство является одной из функций государственного управления земельным фондом. Согласно ст. 1 Закона о землеустройстве под землеустройством понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Документы, полученные в результате проведения землеустройства, называются землеустроительной документа­цией. К видам землеустроительной документации относятся: генеральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель и т.д. (например, карты (планы) объектов землеустройства — документы, отображающие в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики). Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях: изменения границ объектов землеустройства; выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения. Решения федеральных органов власти о проведении землеустройства могут приниматься в публичных интересах, например, в случае изменения границ двух и более субъектов РФ в порядке, определенном Конституцией РФ.

Судебные решения могут выступать в качестве основания проведения землеустройства в двух случаях: при обращении в суд граждан и юридических лиц для обжалования действий и решений органов публичной власти при отказе в проведении землеустройства; обращении в суд органов публичной власти для обязывания граждан и юридических лиц провести землеустройство, если его проведение обязательно в силу закона.

Субъектами договорных отношений, как правило, являются специализированные организации, а также граждане и юридические лица — собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи (но не арендаторы). В настоящий момент не требуется наличия лицензии для проведения землеустроительных работ. Лицензия необходима только для ведения геодезической и картографической деятельности (до вступления в силу соответствующих технических регламентов). Однако в силу ст. 10 Закона о землеустройстве материалы геодезических и картографических работ являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного земле­устройства. Следовательно, непосредственно землеустроительная деятельность осуществляется без лицензии, но в ее основе лежат данные, полученные лицензированными организациями. Хотя Закон о землеустройстве не упоминает лицензирование как правовую процедуру в сфере проведения землеустройства, он предусматривает контроль за осуществляющими землеустройство гражданами и юридическими лицами.

В соответствии с Положением о контроле за проведением землеустройства (утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1061) данный контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения организациями и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства РФ, а также утвержденных в установленном порядке технических условий проведения земле­устройства и требований к нему. Контроль осуществляется должностными лицами Росреестра (его территориальными органами). Указанная Служба при осуществлении контроля взаимодействует с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и гражданами. Контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Росреестром, а также внеплановых проверок. Внеплановые проверки проводятся для контроля за исполнением предписаний об устранении ранее выявленных нарушений при проведении землеустройства, а также в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований законодательства РФ при проведении землеустройства, в том числе при проведении описания местоположения и (или) установления на местности границ объектов землеустройства на основании заявления лица, заинтересованного в проведении контроля. Контроль осуществляется до окончания работ по проведению земле­устройства и сдачи таких работ заказчику. В случае если работы по проведению землеустройства выполнены, а результат таких работ передан заказчику, проверка соблюдения лицами, осуществляющими проведение землеустройства, требований законодательства РФ, а также утвержденных в установленном порядке технических условий проведения землеустройства и требований к нему может быть осуществлена Росреестром при проведении в установленном порядке государственной экспертизы землеустроительной документации. При проведении контроля могут выполняться обследование объекта землеустройства и выездные проверки, выполняемые в отношении касающихся этого объекта землеустроительных работ, осуществляемые по месту нахождения объекта землеустройства.

Сведения о землеустройстве, равно как и сведения государственного кадастра недвижимости, носят по общему правилу открытый характер, кроме сведений, относящихся к государственной тайне. Другой случай правомерного ограничения предоставления сведений о землеустройстве — если сведения относятся «к личности» собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков (п. 3 ст. 69 ЗК РФ). С одной стороны, в силу ч. 1 ст. 24 Конституции РФ сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. С другой стороны, данные землеустройства не касаются «личности» гражданина или юридического лица, а содержат сведения о местоположении и границах земельного участка. В любом случае отсутствие официального разъяснения данной нормы оставляет возможность ее произвольного толкования соответствующими должностными лицами.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам для обеспечения их традиционного образа жизни. При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:

1) организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни;

2) разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правилами установления на местности границ объектов землеустройства (утв. постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 № 688). Согласно данному нормативному акту установление на местности границ объектов землеустройства осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости о соответствующих объектах землеустройства. Границы объектов землеустройства и (или) отдельные части таких границ, совпадающие с государственной границей РФ, на местности не устанавливаются.

Установление на местности границ объекта землеустройства (вынос границ на местность) выполняется по координатам характерных точек таких границ (точек изменения описания границ объекта землеустройства и деления их на части), сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости. При установлении на местности границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных пунктов узловые точки таких границ (характерные точки, являющиеся общими для границ трех и более субъектов РФ, муниципальных образований или населенных пунктов), а также ближайшие к ним характерные точки границ закрепляются долговременными межевыми знаками и используются в качестве пунктов опорной межевой сети. В случае если объектом землеустройства является территория закрытого административно-территориального образования, то при установлении на местности его границы межевыми знаками закрепляются все характерные точки такой границы.

Закрепление межевыми знаками характерных точек границ объекта землеустройства, расположенных в границах земельных участков, осуществляется при наличии сервитута, установленного в соответствии с гражданским или земельным законодательством РФ. Характерные точки границ территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий межевыми знаками не закрепляются, а обозначаются на местности опознавательными (информационными) и иными предупреждающими знаками в случае, если это предусмотрено законодательством РФ.

Документы и материалы, полученные при выполнении работ по установлению на местности границ объекта землеустройства, включаются в землеустроительное дело. Один экземпляр землеустроительного дела подлежит передаче в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Следует различать процедуры землеустройства и межевания земельных участков. Как уже отмечалось выше, землеустройство – это публично-правовая процедура, в рамках которой определяются границы между субъектами РФ, муниципальными образованиями и т.д. Если же речь идет об отдельно взятом земельном участке, то его границы определяются посредством составления межевого плана. Подготовку межевых планов осуществляют кадастровые инженеры, объединенные в саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности.

2.6. Государственный кадастр недвижимости

Как следует из ст. 1 Закона о государственном кадастре недвижимости, государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, а также иных предусмотренных законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Как следует из данного определения, сведения в государственный кадастр недвижимости как информационную систему поступают посредством проведения мероприятий по учету недвижимого имущества. Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа (Росреестра) по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе. Таким образом, каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории РФ государственный учетный номер.

В целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории РФ соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета.

Кадастровой деятельностью является выполнение управомоченным лицом (кадастровым инженером) в отношении недвижимого имущества работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе. В соответствии с Законом о государственном кадастре недвижимости осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства.

В государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости: вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства); кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости; описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок; описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства; кадастровый номер здания или сооружения, в которых расположено помещение, номер этажа, на котором расположено это помещение (при наличии этажности), описание местоположения этого помещения в пределах данного этажа, либо в пределах здания или сооружения, либо соответствующей части здания или сооружения, если объектом недвижимости является помещение; площадь, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение.

Государственный кадастр недвижимости состоит из следующих разделов: реестр объектов недвижимости, кадастровые дела, кадастровые карты.

Реестр объектов недвижимости представляет собой документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах.

Дата добавления: 2015-05-31