Правовое регулирование охраны земель

10.1. Понятие и цели охраны земель

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд руб. в год), эрозия почв (эродирован 21% всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% — эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах — до 0,9 т), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других населенных пунктов — в опасной зоне), техногенное загрязнение земель^[51].

Именно поэтому глава «Охрана земель» поставлена в ЗК РФ на второе (после общих положений) место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, относятся и к органам публичной власти, и к землепользователям. В частности, ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц, не являющихся собственниками, обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими им вреда как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящимися на участках иными природными объектами (лесами, водами и т.д.), недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий (ст. 42).

Необходимость охраны земель прямо вытекает из принципов земельного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЗК РФ, включая учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве над использованием земли в качестве недвижимого имущества и т.д.

Согласно п. 1 ст. 4 Закона об охране окружающей среды одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего эти два объекта. Представляется, что это сделано не случайно. Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например, согласно п. 4 ст. 13 ЗК РФ при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Легального определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем что земельные отношения — это отношения по использованию и охране земель (п. 1 ст. 3), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объектом и составной частью окружающей среды (ст. 1), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России.

Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли населенных пунктов не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель населенных пунктов не актуальны и не нужны, например мелиорация.

Другой пример. Различны цели лесопользования на лесных участках в составе земель лесного фонда и землях иных категорий (например, населенных пунктов). ЛК РФ различает правовой режим использования защитных, эксплуатационных и резервных лесов. Так, городские леса отнесены к категории защитных лесов (ст. 102 ЛК РФ), в связи с чем их освоение допускается в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций с одновременным использованием при условии, если оно совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Напротив, эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ч. 3, 4 ст. 12 ЛК РФ). Следовательно, законодатель делает различный акцент на использовании и охране соответству­ющих лесных участков, ограничивая использование соответствующих лесов либо считая его доминирующим. Отсюда различается и комплекс природоохранных мероприятий.

Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий — недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

Кроме того, следует иметь в виду, что особенности охраны отдельных категорий земель немыслимы без мероприятий по охране иных природных объектов, расположенных на таких земельных участках. Например, охрана земель лесного фонда невозможна без учета интересов охраны лесов; охрана земель водного фонда — без охраны водных объектов. В отношении же других категорий охрана земель (почв) имеет самостоятельное значение (земли сельскохозяйственного назначения).

Охрана земель  — это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния. Данное определение прямо вытекает из международных природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В самом общем виде система землеохранных мероприятий состоит из трех направлений: сохранение земли, т.е. недопущение ухудшения ее качественных показателей; восстановление качества земель (посредством рекультивации); улучшение состояния земель (посредством мелиорации)^[52].

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель, тем более что данному вопросу посвящен абз. 2 п. 1 ст. 12 ЗК РФ. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения — рациональное использование земель, которое в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами». Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

Представляется, что охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимо­действия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природо­пользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана земель только в двух случаях не будет связана с проблемой рационального использования земель. Это произойдет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий (например, государственных природных заповедников), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.

Общими целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нару­шения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйствен­ной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности (ст. 12 ЗК РФ).

Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель.

Захламление земель  — размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стекло­бой, строительный мусор, древесные остатки и др.).

Загрязнение земель — ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода).

Нарушенные земли  — земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности человека.

Соответственно, под восстановлением земель следует понимать возврат землям существующего ранее плодородия, нарушенного прошлой деятельностью человека или природными процессами^[53].

За нарушение предусмотренных ЗК РФ обязанностей по охране земель собственники, владельцы, пользователи и арендаторы могут быть привлечены к юридической ответственности. Так, в соответствии со ст. 8.6. КоАП РФ виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности за порчу земель; ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за использование земель не по целевому назначению и т.д. В случае повышенной общественной опасности деяния к виновным могут быть применены и меры уголовной ответственности (ст. 254 УК РФ). Наконец, за нарушение норм и правил по охране земель предусмотрены меры земельно-правовой ответственности (п. 2 ст. 45 ЗК РФ).

10.2. Содержание охраны земель

Предусмотренные ст. 13 ЗК РФ обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков являются важным землеохранным дополнением обязанностей указанных лиц, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ. Такие мероприятия можно разделить на три группы. Во-первых, это профилактические мероприятия, проведение которых позволит предотвратить в будущем вред земельным участкам. В их числе сохранение достигнутого уровня мелиорации, защита сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защита растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.

Во-вторых, это ликвидация последствий уже свершившегося ухудшения качества земель, включая ликвидацию последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, захламления земель и рекультивацию нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечению земель в оборот. Последняя норма ст. 13 ЗК РФ сформулирована, на наш взгляд, не совсем удачно, поскольку допускает двоякое толкование: как гражданского оборота (в части возможностей по распоряжению земельным участком) и как сельскохозяйственного оборота (например, севооборота). Только из контекста данной статьи становится ясно, что речь идет о последнем.

В-третьих, это обеспечение сохранения плодородия почв в момент их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В случае выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, проведение земле­устройства является обязательным (ст. 3 Закона о земле­устройстве).

Часть предусмотренных п. 1 ст. 13 ЗК РФ мероприятий распространяется на все категории земель и актуальна для них в одинаковом объеме, например, в части предотвращения загрязнения земель радиоактивными и химическими веществами либо биогенного загрязнения. Действительно, радиационное загрязнение опасно для здоровья человека и на землях обороны, и на землях населенных пунктов, и на землях водного фонда и на любых других категориях земель.

Однако большинство указанных мероприятий нацелено на охрану земель сельскохозяйственного назначения, где в качестве самостоятельного объекта охраны выступают почвы. Почвы  — поверхностный слой земли, представляющий собой природное образование, состоящее из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающее особым составом, строением и свойствами в зависимости от природно-климатических условий почвообразования, обеспечивающее среду обитания и жизнедеятельности человека, животных и растений и выполняющее экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции.

Как справедливо отмечал Н. Т. Разгельдеев, почвы «являются самостоятельным природным телом для обеспечения биологической жизни и как ресурс выступают главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. В этом качестве почвенный фонд и становится объектом права в природоохранительных правоотношениях. По поводу почв уже сложились особые общественные отношения, порождающие иной способ и характер деятельности, чем деятельность по поводу вод, лесов, недр и т.д.»^[54].

Задача охраны почв решается законодателем двумя путями. Во-первых, в ряде статей Закона об охране окружающей среды и ЗК РФ на природопользователей и органы государственной власти (местного самоуправления) устанавливаются общие обязанности по охране и рациональному использованию почв (например, п. 3 ст. 40, ст. 42, 43, п. 2 ст. 51 Закона об охране окружающей среды и ст. 42, 45, 46, 56, 58, 62 ЗК РФ). При этом характерно, что в ряде статей названных законов наблюдается разграничение понятий «охрана земель» и «охрана почв», что объясняется экологическими особенностями данного компонента природной среды.

Во-вторых, охрана почв осуществляется посредством установления на отдельных земельных участках или территориях особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ (ст. 62 Закона об охране окружающей среды). Почвы, представляющие по своим характеристикам особую ценность для Российской Федерации или ее субъекта, подлежат внесению в такие книги с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. На наш взгляд, такая мера должна применяться в тех случаях, когда размер территории или иные обстоятельства не влекут придание ей статуса особо охраняемой природной территории. Для реализации данной меры необходима разработка ряда законов РФ и субъектов РФ, а также подзаконных актов обоих уровней, которыми должен предусматриваться порядок и критерии отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения и занесены в Красную книгу почв РФ или субъекта РФ.

Мероприятия по охране почв и земель предусмотрены рядом специальных законов РФ и ее субъектов. Например, такие мероприятия предусматриваются Законом об охране окружающей среды. Так, ст. 43 посвящена природоохранным мероприятиям при осуществлении мелиорации земель; ст. 49 устанавливает перечень экологических требований при проведении химизации и т.д. Другие нормативные акты экологического и земельного законодательства конкретизируют и дополняют указанные направления почвоохранных мероприятий, в частности устанавливают обязанности сельских товаропроизводителей соблюдать требования в области повышения плодородия земель, проводить мероприятия по охране почв и земель.

Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Обеспечение плодородия земель предполагает осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, которые создают условия для воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключают или ограничивают неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду в целях предотвращения деградации земель.

В ходе ведения сельскохозяйственного производства землепользователи обязаны соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий, а также представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов и т.д.

Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.

Под мелиорацией земель понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Граждане и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения.

В соответствии с са­ни­тар­но-эпи­де­мио­ло­ги­чес­ким законодательством в почвах городских и сельских населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий содержание потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также уровень радиационного фона не должен превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами. Содержание территорий городских и сельских населенных пунктов, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

Запрещено захоронение отходов на территориях городских и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Наряду с требованиями о соблюдении запретов и нормативов, ст. 13 ЗК РФ предписывает субъектам земельных отношений совершение активных действий, направленных на охрану земель, в том числе проведение рекультивации земель. Рекультивация земель  — комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа; прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений; складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов; строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.); ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы; проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

Согласно п. 2 ст. 13 ЗК РФ в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Однако предусмотренная данной нормой оценка состояния земли не может проводиться «с учетом экологической экспертизы». Подобный вывод очевиден в контексте ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 124-ФЗ «Об экологической экспертизе». Согласно указанной статье экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Следовательно, экологическая экспертиза проводится на стадии планируемой деятельности и состоит в оценке представленных проектных документов, из которых текущая или последующая «оценка состояния земель» не вытекает. Такую оценку можно дать по результатам текущего государственного экологического контроля, руководствуясь при этом установленными законодательством санитарно-гигиеническими и иными нормами и требованиями (например, нормативами ПДК), на смену которым в ближайшем будущем придут технические регламенты. Совсем другое дело — предусмотренная тем же пунктом оценка «эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель», наличие которых в проектной документации является обязательным.

В качестве отдельной разновидности санитарно-гигиенических и экологических требований, направленных на обеспечение в том числе и охраны земель, следует назвать установление санитарно-защитных зон и очистных сооружений. Санитарно-защитная зона  — это установленный в соответствии с санитарной классификацией для экологически опасных предприятий и иных объектов участок земли, прилегающий к их территории, в целях создания «барьера» между предприятием и жилой застройкой для обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. В большинстве случаев экологическое и природо­ресурсовое законодательство прямо запрещает ввод в эксплуатацию хозяйственных объектов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон.

В соответствии с п. 4 ст. 13 ЗК РФ при проведении строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых, связанных с нарушением почвенного слоя, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Указанный комплекс работ по снятию, транспортировке и нанесению плодородного слоя почвы и потенциально плодородных пород на малопродуктивные угодья с целью их улучшения получил название «землевание».

Нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород (лесс, лессовидные и покровные суглинки и др.) устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с учетом заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование потенциально плодородных слоев и пород. Снятый верхний плодородный слой поч­вы используется для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

Для озеленения и благоустройства территорий населенных пунктов и других целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, преимущественно используются соответствующие санитарно-гигиеническим и экологическим требованиям потенциально плодородные слои и породы, а также плодородный слой почвы, снимаемый в границах черте населенных пунктов при проведении строительных и иных работ.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель, порядок проведения которой определяется постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота». В соответствии с данным нормативным правовым актом допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к нега­тивному воздействию на здоровье человека, в том числе:

а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радио­активного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ.

Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, земель, находящихся в собственности субъектов РФ, — органами исполнительной власти субъектов РФ, земель, находящихся в муниципальной собственности, — органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции.

Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной влас­ти субъектов РФ, а в отношении земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за их правообладателями либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ. Органы исполнительной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Особые требования п. 7 ст. 13 ЗК РФ предусматривает по отношению к охране оленьих пастбищ. Правовой режим таких земель имеет ряд специфических особенностей. Так, не подлежат приватизации находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами (п. 4 ст. 1 Закона об обороте земель). Указанные земельные участки могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды (п. 6 ст. 10).

Согласно ст. 10 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в составе таких территорий могут выделяться участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений. При этом важнейшее значение для обеспечения режима охраны оленьих пастбищ имеет признание ст. 1 данного Закона территорий традиционного природопользования особо охраняемыми природными территориями со всеми вытекающими отсюда последствиями.

10.3. Особенности использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению

Современная радиологическая обстановка в Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях, подвергшихся интенсивному радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, остается неблагоприятной для проживания и жизнедеятельности людей. Сельскохозяйственное производство в этих областях ведется на площади 6690 тыс. га, из них 2160 тыс. га сельскохозяйственных угодий имеют уровни загрязнения цезием-137 свыше 1 Ки/км²;
324,9 тыс. га — свыше 5 Ки/км².

Крупномасштабное радиоактивное загрязнение почв сельскохозяйственных угодий, связанное с деятельностью производственного объединения «Маяк» и радиационными инцидентами на Южном Урале, имеет место в Челябинской, Свердловской и Курганской областях, в том числе с плотностью загрязнения стронцием-90 от 0,1 до 1 Ки/км²— более 700 тыс. га; свыше 1 Ки/км² — 38,2 тыс. га. В настоящее время радиационное воздействие на население, проживающее на радиоактивно загрязненных территориях, происходит в основном за счет потребления продуктов питания, загрязненных сверх установленных санитарно-гигиенических нормативов.

Сохраняющийся высокий уровень радиоактивного загрязнения сельскохозяйственных угодий и низкие темпы снижения содержания радионуклидов в продукции обусловливают необходимость проведения комплекса реабилитационных мероприятий в агропромышленном комплексе, направленных на снижение перехода радионуклидов в цепочке: почва — сельскохозяйственная продукция — продукты питания — человек.

Радиоактивное загрязнение  — загрязнение поверхности Земли, атмосферы, воды либо продовольствия, пищевого сырья, кормов и различных предметов радиоактивными веществами в количествах, которые превышают уровень, установленный нормами радиационной безопасности и правилами работы с радиоактивными веществами. Уровень радиоактивного загрязнения почв определяется в соответствии с санитарными правилами и нормами, гигиеническими нормативами, правилами радиационной безопасности и т.д.

Результатом радиоактивного загрязнения может быть появление радиационно загрязненного участка территории, под которым понимается участок территории, представляющий опасность для здоровья населения и окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на нем снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов (ст. 1 Федерального закона от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»).

В отношении такого участка разрабатываются специальные экологические программы, направленные на обеспечение радиационной безопасности населения, общее снижение риска воздействия радиации и улучшение экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по реабилитации таких участков, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационно опасных объектов.

Действующим законодательством предусмотрены и меры по реабилитации территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы. На ней осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности, снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов, приведение радиационно загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения, возврат радиационно загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот (ст. 12 Закона РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).

Химическое загрязнение почвы  — изменение химического состава почвы, возникшее под прямым или косвенным воздействием фактора землепользования (промышленного, сельскохозяйственного, коммунального), вызывающее снижение ее качества и возможную опасность для здоровья населения. Существуют специальные экологические требования, направленные на предотвращение данного вида загрязнений, включая обязательность государственной регистрации химических веществ, проведение экспертиз, нормирование и т.д. (ст. 47 Закона об охране окружающей среды).

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями ст. 57 ЗК РФ, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением:

а) переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель. Основания и порядок консервации земель определены постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», а вопросам изменения категории земель, включая перечень органов власти, уполномоченных принимать об этом решения, посвящена ст. 8 ЗК РФ и Закон о переводе земель из одной категории в другую;

б) используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

в) используются по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы.

На загрязненных землях, переводимых в земли запаса для консервации или используемых по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, с целью предотвращения воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека и окружающую среду и сохранения недвижимого имущества устанавливаются охранные зоны и определяются органы, учреждения и организации, обеспечивающие сохранение находящихся на загрязненных землях жилых домов, объектов производственного назначения, социального и культурно-бытового обслуживания населения.

В случае если такие территории представляют большую опасность для здоровья населения, им может быть придан особый эколого-правовой режим зоны экологического бедствия (ст. 57 Закона об охране окружающей среды). Однако на сегодняшний день такая возможность носит чисто теоретический характер.

Контрольные вопросы и задания

Сформулируйте определение охраны земель. Является ли перечень землеохранных мероприятий одинаковым для всех категорий земель?

Что следует понимать под рациональным использованием земель?

Назовите основные цели охраны земель.

Укажите основные обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов в области охраны земель.

Сформулируйте определение консервации земель. В каких случаях осуществляется данная процедура?

Каковы особенности использования и охраны земель, подвергшихся химическому или радиоактивному загрязнению?

Литература

Анисимов, А. П.  Правовые проблемы охраны земель поселений: учеб. пособие / А. П. Анисимов. — Волгоград, 2003.

Анисимов, А. П.  Теоретические проблемы охраны земель поселений с особым эколого-правовым статусом / А. П. Анисимов // Закон и право. — 2005. — № 2.

Анисимов, А. П.  Правовое регулирование охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения почв / А. П. Анисимов // Закон и право. — 2005. — № 6.

Вахаев М.Х. Нерешенные вопросы рекультивации земель // Право и экономика. – 2010. - № 5.

Вылегжанина, Е. Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт / Е. Е. Вылегжанина // Журнал российского права. — 2002. — № 6.

Евсегнеев В.А. Правовые вопросы обеспечения мероприятий по защите и улучшению (мелиорации) земельных участков // Аграрное и земельное право. – 2006. - № 9.

Ибрагимов К.Х. Некоторые актуальные административно-правовые проблемы охраны земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. – 2010. - № 7.

Инякина, М. М. Охрана земель лесного фонда / М. М. Инякина // Аграрное и земельное право. — 2006. — № 3.

Иосифиди, Д. С. Правовая охрана как элемент правового режима земель сельскохозяйственного назначения / Д. С. Иосифиди // Аграрное и земельное право. — 2004. — № 1.

Иосифиди С.Д. Принципы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. – 2008. - № 4.

Крассов, О. И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения /
О. И. Крассов // Экологическое право. — 2005. — № 1.

Краюшкина, Е. Г. Правовое обеспечение восстановления нарушенных земель / Е. Г. Краюшкина // Журнал российского права. — 2001. — № 12.

Краснов, Н. И. О понятиях рационального использования и охраны земли / Н. И. Краснов // Государство и право. — 1999. — № 10.

Панфилова, М. Р. Некоторые аспекты использования и охраны земель приграничных территорий / М. Р. Панфилова // Законодательство и экономика. — 2004. — № 6.

Сиваков, Д. О. Правовой режим использования и охраны берегов / Д. О. Сиваков // Право и экономика. — 2003. — № 11.

Сытник В.А. Законодательное обеспечение и охрана экологического землепользования // Аграрное и земельное право. – 2009. - № 11.

Транин, А. А. Вопросы правовой охраны природного комплекса столицы России / А. А. Транин // Государство и право. — 2001. — № 1.

Чаркин, С. А. Проблемы, возникающие на практике при реализации положений законодательства, регламентирующего осуществление полномочий по охране земель / С. А. Чаркин // Российская юстиция. — 2008. — № 11.

Юмшанов А. Проблема состояния земель // Законность. – 2009. - № 2.

Янбухтин Н.Р. Правовая основа рационального использования земель: региональный аспект // Аграрное и земельное право. – 2010. - № 5.

Особенная часть

Глава 11

Дата добавления: 2015-05-31