Правовой режим земель населенных пунктов 1 страница

12.1. Понятие земель населенных пунктов
и их правового режима

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских населенных пунктов и отделенные их границей от земель других категорий. Граница населенного пункта — внешняя черта земель городского или сель­ского населенного пункта, которая отделяет эти земли от иных категорий земельного фонда. Это обстоятельство является принципиально важным, поскольку образование в границах населенного пункта особо охраняемой природной территории (памятника природы, дендрологического парка), равно как и нахождение промышленного предприятия, не означает, что внутри населенного пункта появились земли категории особо охраняемых территорий и объектов либо промышленности. Особенности использования и охраны таких земельных участков учитываются при проведении градостроительного зонирования, но все земли внутри границы города (села) относятся к категории земель населенных пунктов и попадают под ее правовой режим.

Правовой режим земель населенных пунктов  — это особый порядок регулирования жизнедеятельности людей в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, определяемых градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством РФ и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами. Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты правообладателям земельных участков по поводу их использования и охраны в границах населенных пунктов устанавливаются правилами землепользования и застройки — муниципальным правовым актом, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством установления градостроительных регламентов.

Необходимо отметить существование ряда объективных различий правовых статусов городского и сельского населенных пунктов. Во-первых, принципиальная разница заключается в том, что города обычно являются самостоятельными муниципальными образованиями (городскими округами или городскими поселениями), либо на территории города федерального значения создаются несколько муниципальных образований — внутригородских территорий. В них представительные и исполнительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться объектами муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством, включая земельные участки. Сельские населенные пункты самостоятельными муниципальными образованиями, как правило, не являются, входят в состав поселений или муниципальных районов, административно подчиняются главе органа местного самоуправления и не имеют, например, собственного бюджета, муниципальной собственности и т.д.

Во-вторых, отличия между городскими и сельскими населенными пунктами определяются спецификой землепользования в них. Если в городах главной целью использования земель является размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и иных подобных объектов, то в сельской местности главной целью является рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса скота, а также ведения сельско­хозяйственного производства в границах сельского населенного пункта. Следовательно, в правилах землепользования и застройки (муниципальном правовом акте) должна учитываться специфика землепользования городских и сельских населенных пунктов при проведении градостроительного зонирования их территории в частности, для того, чтобы при отводе земельных участков их предельные размеры для сельскохозяйственного использования существенно различались в пользу сельских населенных пунктов.

12.2. Территориальное планирование
и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов

Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов происходят из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Исследователи отмечают высокий уровень градостроительства древних поселений Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также коренных жителей Америки^[57].

Начало планировки городов в России было положено в Петербурге, заложенном в 1703 г. Петром I. Жалованной грамотой городам, изданной при Екатерине II в 1785 г., обязанность составлять планы была возложена на все города Российской империи.

С середины XIX в. в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Однако заложенные в России в период проведения реформ 1861—1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению некоторых авторов, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в Российской Федерации не было полноценных законов по организации территории и градостроительству^[58].

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14.07.1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а впоследствии в ГрК РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах.

В современной России ГрК РФ определяет четкую последовательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования (гл. 3), градостроительного зонирования (гл. 4) и планировки территории (гл. 5). Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 ГрК РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа — генеральные планы.

Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и текстовом виде границ категорий земель, земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположений объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает необходимость резервирования земельных участков и их последующее изъятие для федеральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.

При подготовке федеральной схемы территориального планирования решается ряд важных организационно-правовых вопросов. Так, при разработке схемы возникают трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линейных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения данный линейный объект и соответствующий земельный участок должны быть зарегистрированы в этом качестве с постановкой участка на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; право федеральной собственности на такой участок должно быть зарегистрировано органами по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако эта работа далека от завершения, что порождает ряд проблем по установлению статуса дороги и его закрепления.

Установление границ категорий земель и земельных участков с расположенными на них объектами, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами, нецелесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие схемы позволяет централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собственности на землю (федеральной, субъекта РФ, муниципальной собственности).

Необходимо подчеркнуть динамику уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (Российская Федерация) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно так же уменьшается количество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме (карте) вышеутвержденные параметры, виды объектов и их границы. Кроме того, на уровне схем территориального планирования субъектов РФ менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.

В отличие от документов территориального планирования уровня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования РФ и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На этом уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский Союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Например, планируемое прохождение через территорию муниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться к объектам капитального строительства либо подпадать под статус временных объектов.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются непосредственные цели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от федерального и регионального уровня. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения — муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям могут быть нужны две школы, одна больница, один опорный пункт милиции и т.д.). Указанное количество объек­тов определяет само население, что отображается в генеральном плане поселения и финансируется из средств местного бюджета.

Принципиально важным для правового регулирования земельных отношений градостроительными средствами является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах РФ на семь категорий по целевому назначению), а порядок изменения категории земель определен Законом о переводе земель из одной категории в другую. Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель (кроме, пожалуй, земель населенных пунктов и земель особо охраняемых природных территорий) и в какой форме их утверждать.

Положения гл. 3 ГрК РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 ГрК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.).

На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы (существующие и планируемые) земель сельскохозяйственного назначения (включая сельскохозяйственные угодья).

На уровне территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

Таким образом, на картах (схемах) территориального планирования муниципального района отображаются границы всех категорий земель, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, не вошедших в состав поселений — муниципальных образований, что имеет большое юридическое значение в части фиксации категории земель в правоустанавливающих документах правообладателей земельных участков, а также при решении вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт будут использоваться данные государственного кадастра недвижимости, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них изменения, обусловленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Не менее важно и то, Необходимо отметить, что именно на уровне схемы на схеме территориального планирования муниципального района субъекта РФ фиксируются существующие и планируемые границы муниципальных образований поселений, входящих в состав субъекта РФ муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования. (генеральных планов).

На схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перераспределение полномочий между муниципальным районом и поселением также должно быть отражено и в схеме, и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процессы подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходят согласованно и взаимоувязано, что исключает возможность возникновения разного рода противоречий в градостроительном развитии территории как следствие их изоляции.

Результатом взаимодействия поселения и муниципального района будет уточнение подходов к разработке документации территориального планирования. В качестве графической информации в нее должны попасть такие объекты значения муниципального района, которые будут реализованы за счет средств бюджета соответствующего уровня. Выделение бюджетных средств на строительство (реконструкцию) объектов, необходимых муниципальному району, находящихся в границах входящих в его состав поселений и отраженных в схеме территориального планирования района будет опираться на документальную (правовую) основу (например, планы социально-экономического развития муниципального района). В результате схемы территориального планирования приобретают четко определенный правовой статус и выступают в качестве точного инструмента управления территорией. Закрепление в документах территориального планирования муниципального района планируемых объектов капитального строительства поселений обязывает муниципальных должностных лиц и дает определенные гарантии выделения соответствующему поселению субвенций.

Обеспечение баланса интересов муниципального района и входящих в него поселений достигается и посредством фиксации на схеме территориального планирования района ограничений, как вытекающих из документов территориального планирования вышестоящего уровня, так и зафиксированных генеральными планами поселений.

Закрепление в схеме территориального планирования муниципального района вариантов будущего размещения объектов, затрагивающих, например, интересы РФ и влекущие изменение границ объектов и земельных участков, находящихся в федеральной собственности, одновременно влечет и обсуждение целого комплекса иных вопросов. Например, в случае согласования с Российской Федерацией планируемых изменений границ земель лесного фонда необходимо (кроме внесения изменений в схему территориального планирования РФ) принятие на федеральном уровне ряда нормативных правовых актов.

Необходимо согласование размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды, с федеральными, региональными или муниципальными органами. При этом специфика муниципального уровня заключается в том, что «объект капитального строительства местного значения» — это не всегда то же самое, что «объект капитального строительства, находящийся в муниципальной собственности» (на федеральном уровне чаще всего следует именно такой вывод). Отсюда вытекает, что органы местного самоуправления муниципального района вправе планировать на схеме размещение объектов, необходимых для обеспечения нормального функционирования муниципального образования, принадлежащих на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам. Критерии наличия (отсутствия) негативного воздействия на окружающую среду федерального, регионального, или местного значения определяются заключением государственной экспертизы проектной документации. В качестве объектов капитального строительства местного значения могут выступать хлебопекарни, объекты придорожного сервиса, лесопилки, объекты по ремонту техники и т.д.

Необходимо отметить, что стратегия ГрК РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. В нормах ГрК РФ предусматриваются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования Кодекса. Типичным примером является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2010 г. в случае отсутствия правил землепользования и застройки (п. 14 ст. 3 Вводного закона), что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления^[59].

Применительно к рассматриваемой стадии территориального планирования законодателем предусмотрены не менее жесткие временные рамки по разработке данной документации:

а) органы публичной власти в случае отсутствия документов территориального планирования с 1 января 2010 г. теряют возможность принятия решений о резервировании земельных участков. Между тем наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п. 4 ст. 28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий;

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2010 г. в случае отсутствия документов территориального планирования ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст. 49 ЗК РФ. За исключением случаев выполнения международных обязательств России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти не может изъять земельный участок для обеспечения публичных интересов, потеряв таким образом еще один инструмент регулирования использования земель.

12.3. Градостроительное зонирование
и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов

Градостроительное зонирование, осуществляемое посредством принятия Правил землепользования и застройки, дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии территориального планирования, являясь, таким образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Это означает, что посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимо­связь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования.

В результате градостроительного зонирования осуществ­ляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны (субкатегории) с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов.

Согласно ст. 1 ГрК РФ территориальные зоны — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Следовательно, территориальная зона — часть территории муниципального образования, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, границы которой определены при зонировании земель в соответствии с градостроительным законодательством. Сведения о территориальных зонах входят в состав сведений государственного кадастра недвижимости (ст. 10).Территориальные зоны являются разновидностью объектов земле­устройства, и в случае изменения их границ проведение земле­устройства является обязательным (ст. 1, 3 Закона о земле­устройстве).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (городского округа), схемой территориального планирования муниципального района; определенных ГрК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных участках.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Выделяются следующие виды территориальных зон.

Жилые зоны предназначены для обеспечения комфортабельных и здоровых условий проживания населения на территории муниципального образования. В них допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. В составе жилых зон могут выделяться зоны: застройки индивидуальными жилыми домами; застройки малоэтажными жилыми домами; застройки среднеэтажными жилыми домами; застройки многоэтажными жилыми домами; жилой застройки иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи. В состав общественно-деловых зон могут включаться зоны: делового, общественного и коммерческого назначения; размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; обслуживания объек­тов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения объектов производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые организации, информационные центры и др.), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения и др.), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, прочие сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов.

Не допускается присутствие производственных зон на территориях общественного и жилого назначения, если они: по классу вредности расположенных в них производств нарушают или могут нарушить своей деятельностью требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий. В состав рассматриваемых зон могут включаться: коммунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объек­тов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны — зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Дата добавления: 2015-05-31