Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с. 37 страница

7) завершение исполнения наказания может осуществляться разными путями:

а) специальным решением уполномоченного на то лица. Так, руководитель вправе досрочно снять наложенное им взыскание с наказанного, если тот не допустил нового нарушения трудовой дисциплины, проявил себя как хороший и добросовестный работник (ч. 2 ст. 137 КЗоТ);

б) без таковых решений, если это предусмотрено законом. Например, если работник в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергавшимся этому взысканию (ст. 137 КЗоТ); аналогичное положение установлено в отношении лица, подвергнутого административному взысканию (ст. 39 КоАП); специальные правила ставят в зависимость от несовершения повторных преступлений и лиц, приговоренных к уголовному наказанию;

в) фактическим исполнением наложенного наказания. Например, постановление о наложении штрафа, по которому взыскание произведено полностью, с отметкой об исполнении возвращается органу (должностному лицу), вынесшему постановление (ст. 288 КоАП).

Перечисленные правила содержатся в законодательных актах по дисциплинарной, материальной административной, гражданской, уголовной ответственности. Земельное законодательство не содержит этих норм, поскольку нормы других перечисленных отраслей «обслуживают» режим использования земель в такой же мере, как и правовой режим иных сфер.

Второй стороной земельно-процессуального института является группа норм по профилактике (предотвращению) земельных правонарушений.

Если предметом применения юридической ответственности являются земельные правонарушения, то предмет профилактики шире, поскольку дополнительно к этим нарушениям он включает в себя еще причины и условия, порождающие нарушения.

Под причинами, порождающими земельные правонарушения, следует понимать обстоятельства, непосредственно их порождающие. Например, неточное ведение земельно-кадастровой документации создает возможность безнаказанно «выжимать» плодородную силу почв, не тратясь на восстановление плодородия. Отсутствие точного кадастрового учета плодородия лишает возможности доказать юридически наказуемый уровень снижения плодородия и прекратить право пользования этим участком, т.е. изъять участок у правонарушителя.

Под условиями, способствующими земельным правонарушениям, следует понимать обстоятельства, оказывающие благотворное воздействие на возникновение и развитие земельных правонарушений. Так, отсутствие предварительной экологической экспертизы вновь возводимых на земельных участках объектов предоставляет возможность землепользователям вести то или иное производство без строительства дорогостоящих очистных сооружений.

В практике понятия «причина» и «условие» весьма относительны, поскольку тесно взаимосвязаны. Например, дефицит земель в данной местности является одной из причин, толкающих людей на самовольное занятие земельных участков, а ненадлежащий правовой контроль за соблюдением законности в земельных отношениях способствует безнаказанности этих нарушений.

Иногда причиной и условием совершения правонарушения является деятельность одного и того же государственного органа. Так, гражданин неоднократно просил местную администрацию выделить ему дополнительный земельный участок к имеющемуся, благо этот клочок земли пустовал и на него не было претендентов. Поскольку местная администрация не выносила решения о предоставлении, гражданин самоуправно занял эту землю. В результате местная администрация выступила причиной, побудившей гражданина совершить земельное правонарушение, а ее попустительство (непринятие мер ответственности за самовольное занятие земли) явилось условием, способствующим безнаказанности и совершению самовольных захватов участков в данной местности.

Профилактика земельных правонарушений достигается проведением следующих мероприятий:

1) обеспечением информацией; наличие ее позволяет разработать эффективные мероприятия по предотвращению и устранению земельных правонарушений. Государственный земельный кадастр и мониторинг земель дают информацию, необходимую для разработки республиканских и региональных программ по охране земель, позволяют определять границы, запрещающие изъятие земель сельхозназначения для несельскохозяйственных нужд, предотвращают нарушения приоритета сельскохозяйственных угодий; информация о состоянии деградированных земель позволяет принять меры их консервации в порядке, предусмотренном Правительством РФ, сохранить и восстановить эти угодья;

2) применением правовых норм и реализацией мероприятий, носящих упреждающий нарушения характер. Например, запрещение финансирования проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления (местной администрации) решения о предварительном согласовании места размещения объекта позволяет устранить причины и условия неправильного размещения строительства и гарантировать соблюдение законности в земельных отношениях;

установление повышенных цен на экологически чистую продукцию упреждает выращивание овощей и корнеплодов с повышенным содержанием нитратов; освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии освоения, упреждает оставление этих участков без использования по причине недостаточности средств у землепользователя;

3) стимулирование мероприятий, устраняющих нарушения. Например, выделением из республиканского или местного бюджета средств для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эту землю, пользователи стимулируются к выполнению трудоемких и невыгодных работ;

4) применением принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии земельных участков. Так, обязанность местной администрации информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выяснять мнение граждан через формы непосредственной демократии предотвращает возможные злоупотребления в земельных отношениях;

5) проведением единообразной системы профилактической работы. Например, структура и содержание мониторинга земель и государственного земельного кадастра, а также порядок их осуществления и ведения определяются Правительством РФ, что обеспечивает единообразные методы получения информации; ведение кадастра за счет средств республиканского бюджета и силами специально уполномоченного на то органа Госкомзема; гарантирует получение точной информации о землях, а значит, и разработку правильных мероприятий по профилактике земельных правонарушений;

6) выявлением причин и условий земельных правонарушений как обязательного элемента при рассмотрении дела о наказаниях. Так, при рассмотрении дела об административном проступке орган (должностное лицо) при установлении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, вносит в соответствующие органы и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий (ст. 265 КоАП); суд, обнаружив в деле о привлечении виновных к материальной ответственности существенные недостатки в деятельности организаций или должностных лиц, выносит и направляет им частное определение (ст. 225 ГПК); аналогичные частные определения могут выноситься и в ходе рассмотрения уголовных дел, а также следователем в ходе предварительного следствия;

7) своевременным и добровольным устранением земельных нарушений, допущенных лицами, использующими землю. Например, виновному в порче земель выгоднее самому возместить сумму причиненного правонарушением ущерба, поскольку при обращении в суд ему придется платить значительную сумму пошлины дополнительно к возмещаемому ущербу и возмещать судебные издержки (ст. 80, 91 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Эффективная реализация процессуального института земельно-правовой ответственности, таким образом, заключается в одновременном совершении двух действий: применении ответственности и проведении профилактической работы по предотвращению земельных правонарушений. Оба эти вида работ взаимосвязаны. Невозможно только наказаниями обеспечить законность в земельных отношениях, а одни лишь профилактические меры не смогут ее укрепить.

Подводя итог, можно сделать следующее заключение.

1. В земельном праве имеется земельно-процессуальный институт, подобно тому как существует административно-процессуальный институт в системе административного права и отрасли гражданского и уголовного права, которые обеспечиваются гражданским и уголовным процессом соответственно.

2. Нормы земельно-правового процесса содержатся преимущественно не в земельном, а в других отраслях права (административном, гражданском, трудовом и т. п.).

3. Земельно-правовой процесс состоит из двух частей:

а) правовой процедуры применения норм ответственности за земельные правонарушения;

б) профилактики земельных правонарушений.

4. Каждая из этих частей реализуется на практике с соблюдением определенных правил:

правоприменительная процедура состоит из семи основных этапов: выявление нарушения; документальное закрепление его; возбуждение дела; расследование возбужденного дела; вынесение решения; исполнение решения; завершение исполнения;

профилактика земельных правонарушений достигается путем обеспечения информацией, наличие которой позволяет разработать эффективные мероприятия; применением правовых норм и реализацией мероприятий, упреждающих нарушения; стимулированием мероприятий, устраняющих нарушения; применением принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии земельных участков; проведением единообразной системы профилактической работы; выявлением причин и условий земельных правонарушений в качестве обязательного элемента при рассмотрении дел о наказаниях; своевременным и добровольным устранением нарушений лицами, использующими землю.

5. Обе части земельно-правового процесса неразрывны и должны применяться в совокупности.

Контрольные вопросы:

1. Каковы признаки, присущие юридической ответственности?

2. В чем специфика юридической ответственности за нарушения земельного законодательства?

3. Какдба структура состава правонарушения, как юридического основания для привлечения к ответственности за нарушения земельного законодательства?

4. В чем причины (основания) дифференциации юридической ответственности за нарушения земельного законодательства?

5. Содержание дисциплинарной ответственности за нарушения земельного законодательства.

6. Содержание административной ответственности за нарушения земельного законодательства.

7. Виды уголовной ответственности за нарушения земельного законодательства.

8. Имущественная (материальная) ответственность за нарушения земельного законодательства и ее виды.

9. Специальная ответственность за нарушения земельного законодательства и ее виды.

10. Правила применения юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

11. Профилактика земельных правонарушений и порядок ее осуществления.

ГЛАВА 13

ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

Наука земельного права и его учебная дисциплина, имеющие своей задачей системное и полное изложение содержания правового регулирования, устойчиво оперируют понятием «правовой режим земель», которое отражено лишь в ряде нормативных актов без раскрытия содержания этого понятия. Нет четкого определения правового режима и в земельно-правовой науке, а определения, данные в дореформенный период, не подходят к современной практике и теории земельного права, поскольку они базировались на монопольном праве исключительной государственной собственности на землю.

Исследуя понятие «правовой режим земель» и раскрывая его содержание, можно прийти к следующим основным выводам.

1. Под понятием «режим» (в переводе с французского – «порядок») можно понимать установленную законом систему общественных отношений по использованию земель. Этот режим может быть установлен для всех земель Российской Федерации, а может быть особенным для определенных категорий земель и местностей. Например, в местах проживания и деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен особый правовой режим использования земель; в целях создания необходимых условий для охраны земель оздоровительного назначения, лечебных природных факторов курортов могут устанавливаться зоны с особыми условиями (режимом) использования (охранные зоны, округа санитарной охраны и другие зоны).

2. Обязательным элементом правового режима является определение границ его распространения, а поэтому в РФ выделяются категории земель, на которых устанавливается общий правовой режим с учетом специфики каждой земельной категории, и земельные угодья с правовым режимом, конкретизирующим общий режим применительно к особенностям данных земельных угодий. Так, на землях поселений действует режим застройки земель жилыми и иными помещениями, являющийся общим для всей этой земельной категории; на земельных же участках, являющихся землями общего пользования, применяется особый режим застройки, выражающийся в возведении только тех строений и сооружений, которые соответствуют целевому назначению этих угодий и не противоречат ему.

В силу этого наличие объекта правового режима, его границ, определяющих пределы действия данного режима, является первым условием и элементом правового режима земель. Правовой режим земель, присущий всему составу земель России, разделяется на правовые режимы категорий земель, которые, в свою очередь, разделяются на правовые режимы составляющих категорий земельных угодий.

Объектом общего правового режима является весь состав земель Российской Федерации в пределах ее государственных границ. Общий правовой режим можно подразделить на обычный и пограничный, поскольку в пограничных районах страны действует общий режим государственной границы, а на границах землепользовании (угодий) могут вводиться ограничения в режиме использования их в интересах других лиц.

Объектом особого правового режима являются земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта и иного назначения; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Особый правовой режим категорий земель носит общий характер и применяется в полной мере только там, где его действие не изменяется действием специального режима земельного участка, входящего в данную категорию земель. Так, категория «земли сельскохозяйственного назначения» используется для нужд сельского хозяйства, однако, если нужды конкретного сельхозпредприятия выразятся в прокладке железнодорожного подъездного пути на сельхозземлях, то используется режим земель транспорта.

Земельные угодья являются объектом специального правового режима, который действует с учетом требований общего режима земельной категории; Например, на принадлежащей населенным пунктам территории могут находиться земли сельскохозяйственного использования и других населенных пунктов, однако принцип их приоритета, действующий для земель сельскохозяйственного назначения, на территориях поселений ни применяется, поскольку их приоритетной целью является обеспечение городской застройки, осуществляемой в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки.

3. Важным элементом правового режима земель является порядок государственного регулирования использования земель, в котором можно выделить следующие аспекты:

а) органы, осуществляющие это регулирование. К их числу относятся государственные органы общей компетенции и специальной компетенции. Так, ЗК относит государственные органы представительной и органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления к числу органов общей компетенции в области регулирования земельных отношений, а Государственный комитет по земельной политике и его органы на местах, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ к органам специальной компетенции.

Данная градация основана на тех видах функций, которые эти органы осуществляют в соответствии со своими полномочиями в отношении земель. Например, если сельская, поселковая администрация осуществляет все виды предоставления земельных участков из земель муниципальной собственности в любую форму использования, то комитет по земельным ресурсам и землеустройству на местах выдает разрешения (лицензии) для проведения работ, связанных с изучением и использованием земельных ресурсов;

б) формы регулирования земельных отношений на конкретных землях. В законе выделяются следующие формы регулирования:

установление правил получения земель в использование на правах собственности, землевладения, землепользования и аренды, правил осуществления этого использования и правил прекращения или приостановления такого использования. Так, ЗК РФ определяет порядок регулирования государственными органами процедуры получения земельных участков в собственность и другие основания использования; пожизненно наследуемое владение; постоянное (бессрочное) пользование и т. д.; основания и порядок принятия участка к использованию; общие правила и обязанности лиц, использующих землю; основания прекращения прав на использование земли и т. п.;

контролирование отдельных видов деятельности лиц, использующих землю по осуществлению хозяйствования на данной земле. Например, контроль за строительством, которое осуществляется по согласованию с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранительными органами;

вмешательство в эту деятельность при наличии определенных фактов и государственных потребностей. Так, органы комитета по земельным ресурсам и землеустройству привлекают к ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; земельные участки могут быть изъяты (выкуплены) органами, специально на то уполномоченными, для государственных или муниципальных нужд; права лиц, использующих землю, могут быть ограничены в интересах других лиц в случаях, предусмотренных законодательством.

4. Третьим элементом правового режима земель является наличие круга субъектов земельых правоотношений, обязанных соблюдать установленные правила земельного режима. Их можно подразделить на следующие группы:

а) лица, использующие землю на праве собственности, землевладения, землепользования и аренды, круг правомочий которых различен в зависимости от оснований использования. Например, если собственники земель обладают всеми правомочиями, предусмотренными ЗК РФ, то землевладельцы лишены некоторых прав, предусмотренных этим кодексом. Конкретные права землевладельцев и землепользователей по использованию земельных участков, устанавливаются договором, по которому получен земельный участок;

б) лица, не использующие данный земельный участок, но в силу своей предусмотренной законом деятельности обязанные соблюдать правовой режим земель. Так, по пахотным землям как сельскохозяйственным угодьям и произрастающим на них посевам запрещается проезд, складирование материалов и другие действия, допустимые в других местах (дороги, свалки мусора и т. п.).

5. Четвертым элементом правового режима земель является содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений, участвующих в сфере действия правового режима тех или иных земель.

Эти права и обязанности зависят от:

а)объекта земельно-правового режима. Так, на землях рекреационного назначения запрещается уставная и иная деятельность граждан и юридических лиц, препятствующая использованию этих земель по их целевому назначению;

б) от субъектов земельных правоотношений, находящихся в сфере действия земельно-правового режима. Например, иностранным гражданам и юридическим лицам, а также лицам без гражданства не могут предоставляться в аренду земельные участки, входящие в состав земель особо охраняемых территорий;

в) от особенностей правового режима категорий земель и земельных угодий. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп в случаях, предусмотренных законодательством, допускается традиционное экстенсивное природопользование, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов, т.е. допускается на этих землях режим, отличный от режима иных земельных угодий, которые должны использоваться эффективно;

г) от обстановки в данной местности, возникающей на данный конкретный момент. Так, в местностях, объявленных в установленном порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, ограничиваются отдельные виды землепользования и природопользования (п. 3 ст. 58 Закона «Об охране окружающей природной среды»), а на земельных массивах, объявленных зонами экологического бедствия, ограничиваются все виды природопользования (п. 2 ст. 59 указ. Закона).

6. Наконец, пятым элементом правового режима земель является наличие эффективного правового механизма, обеспечивающего охрану правового режима использования земель от нарушений, которые выражаются в следующем:

а) наличие мер юридической ответственности за нарушения правового режима. Так, в случае систематического нарушения установленных режимов использования земель право собственности, землевладения, землепользования и аренды на них может быть прекращено; в случае нарушения законодательства, которым установлен тот или иной режим земель, наступает соответствующая юридическая ответственность;

б) наличие правового механизма, обеспечивающего восстановление нарушенного правового режима земель. Например, сделки с землей, совершенные в нарушение установленного правового режима данной земли, признаются недействительными с момента их совершения;

в) наличие правового механизма, обеспечивающего предотвращение нарушений земельного режима, т.е. наличие в законодательстве профилактических правовых мер. Так, в целях предотвращения химического, бактериального, радиоактивного и другого загрязнения почв законом устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций в почве, что позволяет предотвратить ущерб, причиняемый земле неизбежными отходами производства (ст. 25-27 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

Подводя итог изложенному в настоящем параграфе, можно сделать следующие выводы.

1. Понятие «правовой режим земель» лишь упоминается в действующем законодательстве, однако не раскрывается его содержание, которое позволило бы наиболее полно и системно усвоить содержание земельно-правового регулирования.

2. Правовой режим земель – установленный законом порядок государственного регулирования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения правонарушений и установленной ответственности за их совершение.

3. Обязательными элементами и признаками правового режима земель является наличие объекта (категории земель или земельного участия) государственного регулирования данного режима (органов, форм регулирования); круга субъектов земельных правоотношений, обязанных соблюдать правила земельного режима; прав и обязанностей субъектов, которые зависят от особенностей объекта земельного режима, от особенностей земли как объекта правового режима, от обстановки, существующей на данном земельном режиме; системы правовых мер, обеспечивающих охрану данного режима от нарушений.

4. Правовой режим земель можно подразделить на общий, присущий всему составу земель Российской Федерации; особенный, присущий отдельным категориям земель; и специальный (конкретный), присущий конкретным земельным участкам.

5. Общий и особенный правовые режимы земель действуют в части, не исключаемой действием специального правового режима,, и, вместе с тем, специальный правовой режим действует с учетом положений общего земельно-правового режима.

Контрольные вопросы:

1. Раскройте содержание понятия «правовой режим земель».

2. Каково назначение категории «правовой режим земель» в земельном праве?

3. Что входит в содержание правового режима земель?

4. Какие существуют виды правовых режимов земель?

5. Каково соотношение правовых режимов земель?

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

ГЛАВА 14

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

14.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Земля – важнейший для всего человечества материальный ресурс. Этот термин многогранен и употребляется в нескольких значениях:

1. Земля в широком смысле понимается как Земной шар.

2. Земля как средство обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочку Земного шара, его недра, поверхность, ландшафт, растительный и животный мир.

3. Земля как предмет регулирования земельного права, которое понимает под ней важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, горном промысле и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому нормы земельного права обязывают всех землепользователей и собственников земель бережно использовать предоставленные им земельные участки и повышать их почвенное плодородие.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, представленные для нужд сельского хозяйства, другие земли, предназначенные для этих целей в соответствии с территориальным планированием использования земель.

Земли сельскохозяйственного назначения включают в себя сельскохозяйственные угодья, земли, занятые зданиями и сооружениями, необходимыми для ведения сельского хозяйства и др. К сельскохозяйственным угодьям относят сенокосы, пашни, пастбища, залежи и иные угодья. Перечислять их все нет необходимости, так как их перечень остается открытым.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, ни в какой валюте. Ущерб, нанесенный немецкими оккупантами в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. путем вывоза из России в Германию верхнего почвенного слоя земли, был огромен. В результате в тех местах, где до войны получали высокие урожаи, земледелие сократилось на 45 процентов. Лишь к 1953 году сельское хозяйство России с трудом достигло довоенного уровня, а затем вступило в полосу застоя.* Земли сельскохозяйственного назначения в силу своей особой важности нуждаются в особой защите. Но Прежде чем начать рассмотрение правового режима этих земель, необходимо упомянуть о том, а что же такое «правовой режим земли».

*Моряков В.И. История России, Москва, издательство «Тис», 1996 г., стр. 423-427.

Для наиболее полного освещения рассматриваемой проблемы необходимо раскрыть содержание понятия «правовой режим».

Но в юридической литературе это понятие недостаточно разработано, а в нормативных актах государственных органов Российской Федерации оно упоминается без раскрытия содержания.

Поэтому, исследуя понятие правового режима, нужно выделить его элементы и особенности.

Во-первых, надо сказать, что под понятием «режим» понимается законодательно установленная система общественных отношений как для земель Российской Федерации, так и для отдельных категорий земель.

Первым элементом правового режима является его объект, который делится на общий и особый.

Объектом общего правового режима является весь состав земель Российской Федерации в пределах ее государственных границ.

Объектом особого правового режима являются земли сельскохозяйственного назначения, земли запаса, земли водного фонда, земли лесного фонда, земли промышленности, транспорта и иного назначения, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий.

В силу подразделения земель на общий и особый режимы могут быть ситуации, когда на той или иной категории земель располагаются не соответствующие ей угодья. Так, на землях сельскохозяйственного назначения могут оказаться угодья несельскохозяйственного профиля (например, земли транспорта, связи и т.п.), а на землях несельскохозяйственного назначения-сельскохозяйственные угодья.

При подобной ситуации особенность правового регулирования будет такова, что на земельные угодья, приходящиеся на категорию земель с противоположным целевым назначением, распространяется правовой режим именно этой категории, а не той, которую представляет данное угодье. Например, на земли сельскохозяйственного использования не распространяется приоритет земель сельскохозяйственного назначения, поскольку сельскохозяйственное угодье в территории города подчиняется приоритету земель этого города и согласно генплану в любой момент может быть использовано под строительство городских объектов.

Дата добавления: 2015-05-31