В настоящее время действуют «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утверждённые Постановлением Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г. Согласно названным «Правилам», нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе самих органов власти в пределах их компетенции. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Со дня вступления в силу упомянутого Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 такие нормативные правовые акты издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; акты, изданные в ином виде (например, «указания», «письма», «телеграммы» и т.п.) не могут носить нормативный характер и применяться для регулирования деятельности любых организаций, в т.ч. НКО. Нормативные правовые акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ и публикации в «Российской газете».
Согласно ст. 11 Федерального закона РФ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учётом мнения соответствующих профсоюзов.
Кроме того, проекты актов нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, в соответствии с Федеральным законом РФ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне.
Нормативные правовые акты должны подписываться руководителем федерального органа власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Государственной регистрации, а после таковой - внесению в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - подлежат следующие акты:
а) содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также закреплённые законодательством гарантии осуществления прав и свобод либо механизм реализации прав, свобод и обязанностей;
б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим органам исполнительной власти РФ, а также устанавливающие статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;
в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органа, принявшего данный акт.
Следует заметить, что государственной регистрации подлежат все подпадающие под указанные признаки акты, независимо от срока их действия и степени секретности, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну. Нормативные акты Центрального банка России должны издаваться и регистрироваться в таком же порядке.
При использовании в работе НКО нормативных правовых актов надлежит иметь ввиду даты, после которых незарегистрированные акты не могут применяться на территории РФ:
- акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые после 14 мая 1992 г.;
- акты Центрального банка РФ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые начиная с 4 мая 1995 г.;
- акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, принятые начиная со 2 декабря 1998 г.
Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», нормативные акты названных органов (за исключением актов, содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию либо зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров. В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Нормы, регулирующие те или иные аспекты организации и деятельности НКО, имеются в большом количестве ведомственных нормативных актов. Прежде всего, это акты Министерства юстиции РФ, регулирующие процедуру регистрации общественных и религиозных объединений, крупный массив нормативных актов Министерства финансов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ, определяющих формы учета материальных ценностей и исполнение налоговых обязательств НКО, а также некоторые ведомственные нормативные акты, выпускаемые Министерством труда РФ, Центральным банком РФ, Государственным таможенным комитетом РФ, иными органами исполнительной власти.
Особое место в системе источников правовых норм занимают корпоративные (локальные) нормы НКО. Действующее законодательство предусматривает обязательное регулирование именно этими нормами таких важных аспектов, как цели и задачи НКО, структура, срок и полномочия руководящих органов. Как правило, исключительно локальными нормами определяются все процедурные вопросы деятельности НКО. Значимость локального регулирования наглядно видна на следующем примере: в 1991 году была образована одна из общественных всероссийских организаций, принят устав, избраны руководящие органы. В данном уставе не были урегулированы вопросы организации и оформления вступления в это объединение территориальных организаций, не содержалось подробных норм о выборах руководящих органов. Воспользовавшись пробелами корпоративного регулирования, группа лиц создала территориальные «параллельные структуры», провела конференцию и в результате отстранила прежнее руководство. Запутанность и неразработанность уставных положений наряду с недостатками в делопроизводстве привели к тому, что руководителям, избранным в установленном порядке, не удалось доказать своей легитимности в суде. В последующем это привело к «кадровой чехарде» и криминальным «разборкам». Не случайно правила процедуры весьма подробно разработаны в международных организациях. Корпоративные нормы имеют двойное значение:
анном случае на должностных лиц налагается административный штраф.
Согласно материалам прокурорских проверок, размещенным на сайтах областных прокуратур, других открытых информационных ресурсах, основным нарушением требований N 223-ФЗ со стороны заказчиков является неразмещение на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, других установленных нормами N 223-ФЗ документов. N 223-ФЗ вступал в силу в разное время для разных видов юридических лиц - количество нарушений, связанных с неразмещением на официальном сайте положения о закупке, плана закупок едва ли уменьшится в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013 гг., поскольку к существующим категориям юридических лиц, работающим по N 223-ФЗ, присоединятся новые категории, определенные ч.8 ст.8 N 223-ФЗ.
далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществ��ять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений.
Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ.
Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ.
Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории:
1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу;
2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками;
3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ;
4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки.
Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками.
Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ.
Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке.
Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика.
К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым.
При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществлять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений.
Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ.
Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ.
Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории:
1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу;
2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками;
3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ;
4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки.
Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками.
Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ.
Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке.
Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика.
К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым.
При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы
далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществлять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений.
Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ.
Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ.
Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории:
1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу;
2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками;
3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ;
4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки.
Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками.
Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ.
Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке.
Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика.
К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым.
При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы далее - N 94-ФЗ), воспринимают возможность осуществления части своих закупок по правилам N 223-ФЗ как благо, то для муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, хозяйственных обществ, не работавших ранее по N 94-ФЗ и на которых не распространяется действие N 44-ФЗ (за исключением особенностей, установленных ст.15 N 44-ФЗ), переход к практике проведения регламентированных закупок, вероятно, окажется немного более сложным. Хотя бюджетные учреждения в настоящий момент находятся в более неприятной ситуации, чем муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения и хозяйственные общества, подпадающие под действие N 223-ФЗ, угроза осуществлять все закупки по N 44-ФЗ как минимум весь 2014 год в случае неразмещения утвержденного Положения о закупке на официальном сайте, вероятно, приведет к более внимательному исполнению этой части требований N 223-ФЗ со стороны именно бюджетных учреждений.
Возвращаясь к материалам прокурорских проверок, необходимо отметить, что в 2012 и 2013 годах, когда N 223-ФЗ вступил в силу для большей части перечисленных в ч.2 ст.1 N 223-ФЗ юридических лиц, органами прокуратуры было зафиксировано значительное количество нарушений N 223-ФЗ в части неразмещения на официальном сайте положений о закупке, планов закупки; материалы проверок по выявленным фактам нарушений достаточно активно передавались в суды (см., например, Решение Ирбейского районного суда Красноярского края от 29.06.2012 г. по делу № 2-1661/2012; решение Беляевского районного суда Тульской области от 27.06.2013 по делу №2-238/2013 – М-221/2013). Наибольшие сложности с переходом на новую систему закупок в то время испытали небольшие юридические лица, не имевшие опыта проведения регламентированных закупок. Государственные корпорации и другие крупные юридические лица с большим количеством дочерних организаций в большинстве своем приняли вполне разумное решение о присоединении к своему положению о закупке всех дочерних организаций, подпадающих под действие N 223-ФЗ.
Кроме неразмещения (несвоевременного размещения) на официальном сайте положения о закупке, плана закупки, извещения, документации о закупке, протоколов и других обязательных для размещения на официальном сайте документов, органами прокуратуры нередко отмечалось несоответствие положений о закупке, других документов, регламентирующих закупочную деятельность заказчиков, требованиям N 223-ФЗ.
Выявленные в ходе проверок положений о закупке нарушения можно условно разделить на следующие категории:
1. содержание в положениях о закупке ссылок на устаревшие нормативные акты, норм, противоречащих друг другу;
2. недостаточная определенность порядка проведения закупочных процедур, порядка работы закупочной комиссии, сроков выполнения определенных действий заказчиками;
3. противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ;
4. несоблюдение в положениях о закупке принципов закупки.
Анализируя материалы прокурорских проверок на предмет допущения тех или иных нарушений в положениях о закупке, удалось представить частоту допущения различных видов нарушений заказчиками.
Первый и второй пункты, пожалуй, не нуждаются в особых комментариях. Положение о закупке должно содержать хотя бы в минимальном объеме всю предусмотренную N 223-ФЗ информацию с указанием сроков выполнения определенных положением о закупке действий (если это необходимо). При внесении в N 223-ФЗ изменений заказчикам необходимо проверять соответствие утвержденных положений о закупке принятым изменениям в N 223-ФЗ и при наличии несоответствий утверждать изменения в положение о закупке. Во избежание необходимости лишний раз править утвержденное положение о закупке в случае признания тех или иных нормативных актов утратившими силу можно порекомендовать заказчикам исключать прямые ссылки на действующие нормативные акты, заменяя их отсылочной формулировкой «в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Противоречие положений о закупке нормам N 223-ФЗ, других нормативных правовых актов, а также расширительное толкование отдельных положений N 223-ФЗ нередко являлись следствием нарушений юридической техники, которые могут допускаться заказчиками, если положение о закупке перед его утверждением не прошло проверку квалифицированными юристами. Расширительному толкованию может подвергаться, например, ст.5 N 223-ФЗ в части установления заказчиками оснований для включения участника закупки в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотренных ч.2 ст.5 N 223-ФЗ.
Наиболее дискуссионной категорией нарушений, нуждающейся в более детальном рассмотрении, являются нарушения, связанные с несоблюдением принципов закупки. В отличие от N 44-ФЗ, где порядок осуществления закупок жестко регламентирован и провозглашенные принципы закупок обеспечиваются путем исполнения заказчиками и участниками закупок предписанных N 44-ФЗ норм, обеспечение принципов закупки, установленных ч.1 ст.3 N 223-ФЗ, во многом зависит от того порядка осуществления закупок, который установит сам заказчик в своем положении о закупке.
Конечно, принципы закупок, особенно принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, можно трактовать по-разному. «Крайними точками» толкования этого принципа являются допуск к участию в закупках всех без исключения участников закупки, с одной стороны, и осуществление всех закупок у единственного поставщика, с другой стороны. N 223-ФЗ не устанавливает прямого запрета ни на первую, ни на вторую «крайнюю точку», предоставляя заказчику возможность найти и установить оптимальную закупочную стратегию, которая одновременно позволила бы ограничить участие в закупках неквалифицированных поставщиков и обеспечить достаточный уровень конкуренции поставщиков в закупочных процедурах для обеспечения эффективного расходования ресурсов заказчика.
К сожалению, многие заказчики предпочли избежать широкого применения конкурентных закупочных процедур, устанавливая в своих положениях о закупке почти ничем не ограниченный перечень оснований для осуществления закупок у единственного поставщика. В качестве оснований осуществления закупки у единственного поставщика заказчики устанавливают такие формулировки как «невозможность проведения других закупочных процедур по причине отсутствия времени», что делает перечень оснований закупок у единственного поставщика фактически открытым.
При оценке соответствия положений о закупке требованиям N 223-ФЗ органами прокуратуры, также осуществляющими проведение антикоррупционной экспертизы, нередко применялась Методика проведения антикоррупционной экспертизы
Так с 1 января 2014 года, если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципального образования, N 223-ФЗ вступил в силу для всех муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений, созданных муниципальными образованиями, а также хозяйственных обществ, которые удовлетворяют требованиям, перечисленным в ч.8 ст.8 N 223-ФЗ. Кроме того, согласно ст.15, 112 N 44-ФЗ, N 223-ФЗ вступает в силу для бюджетных учреждений с момента размещения ими на официальном сайте положения о закупке, если бюджетным учреждением в установленный N 44-ФЗ срок будет принято данное положение.
Но если основная часть бюджетных учреждений, испытывавших ранее немалые трудности при осуществлении закупок по правилам утратившего
с одной стороны, они упорядочивают внутреннюю жизнь организации, с другой стороны, принятые без вмешательства извне нормы все же воздействуют на саму принявшую их НКО, так как государственные и иные органы основываются на указанных нормах для определения объема прав данной НКО в конкретных случаях.
studopedia.su - Студопедия (2013 - 2024) год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав!Последнее добавление
