Консульские функции

Установление консульских отношений и учреждение консульств

Консульские учреждения, их виды. Привилегии и иммунитеты консульских учреждений

Правоспособность, привилегии и иммунитеты международных организаций и их должностных лиц

В соответствии со своими учредительными актами (например, ст. 104-105 Устава ООН) международные организации пользуются на территории каждого из своих членов такой правоспособностью, привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для выполнения их функций и достижения их целей. Иными словами, в основе при­вилегий и иммунитетов международных организаций лежит функцио­нальная необходимость.

Как предусмотрено в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года, ООН пользуется иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда Орга­низация сама определенно откажется от иммунитета в каком-либо отдельном случае.

Помещения ООН, архивы и вообще все документы неприкос­новенны. Ее имущество и активы не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации и какой-либо другой форме вмеша­тельства путем исполнительных, административных, судебных, зако­нодательных или иных действий. ООН, их активы, доходы и другая собственность освобождаются от всех прямых налогов, а предметы служебного пользования – от таможенных сборов.

ООН имеет право пользоваться шифром и получать и отправлять корреспонденцию посредством курьеров и вализ, которые пользуют­ся теми же иммунитетами и привилегиями, что и дипломатические курьеры и вализы.

Генеральный секретарь и все его помощники и члены их семей пользуются привилегиями и иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми, согласно международному праву, дипломатичес­ким представителям. Привилегии и иммунитеты других должностных лиц уже дипломатических и носят функциональный характер. В част­ности, должностные лица ООН не подлежат судебной ответственнос­ти за сказанное или написанное или за все действия, совершенные ими лишь в качестве должностных лиц.

Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов ООН. В отношении Генерального секретаря право отказа от имму­нитета принадлежит Совету Безопасности.

Эксперты ООН, выезжающие в командировки по поручению Орга­низации, пользуются во время командировок более широкими при­вилегиями и иммунитетами, приближающимися по своему объему к дипломатическим.

Установление консульских отношений между государствами про­изводится по взаимному согласию. В большинстве случаев это совме­щается с установлением дипломатических отношений, договоренность о чем, если не оговорено иное, означает и установление отношений консульских. Это же наступает и тогда, когда устанавливаются не полные дипломатические отношения, а отношения более низкого уровня, именуемые, например, «официальными».

Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва консульских отношений. В 1956 году, когда ФРГ разорвала дипломатические отношения с Югославией, консульские отноше­ния между ними сохранялись и консульства продолжали функцио­нировать. Практике известны случаи, когда государства устанавли­вали и поддерживали между собой только консульские отношения, как это было в течение длительного времени между СССР и ЮАР, до их разрыва в связи с введением против ЮАР санкций ООН. В 1992 году консульские отношения России с ЮАР были восста­новлены одновременно с восстановлением дипломатических отно­шений.

С установлением консульских отношений возникает возможность открытия консульств. Для этого требуется согласие государства, где консульство будет функционировать. Договоренность об открытии консульств нередко достигается на основе взаимности. По соглаше­нию с государством пребывания определяется также консульский округ, то есть район страны пребывания, в пределах которого кон­сульство будет осуществлять свои функции. Предметом договорен­ности является и класс консульского учреждения. В международной практике сложилось деление глав консульских учреждений на четы­ре класса: генеральные консулы, консулы, вице-консулы, консуль­ские агенты. Соответственно именуются и возглавляемые ими кон­сульские учреждения.

Назначаются главы консульских учреждений представляемым государством, а допускаются к выполнению своих функций государ­ством пребывания. Документом, удостоверяющим назначение консу­ла и его полномочия, является консульский патент (или подобный ему акт), в котором указываются его имя и фамилия, класс, к которо­му он принадлежит, консульский округ и местонахождение консуль­ского учреждения. В одних странах этот документ подписывается главой государства (США, Франция, Германия и др.) и скрепляется министром иностранных дел; в других странах, включая Россию, кон­сульский патент подписывается министром иностранных дел. Обыч­но по дипломатическим каналам консульский патент направляется правительству (практически в Министерство иностранных дел) го­сударства пребывания.

К выполнению своих функций глава консульского учреждения допускается особым разрешением со стороны государства пребыва­ния, называемым экзекватурой. Она может иметь форму отдельного документа, но может выражаться и в соответствующей надписи на патенте. В выдаче экзекватуры может быть отказано, причем отка­зывающее государство не обязано сообщать мотивы отказа.

Впредь до выдачи экзекватуры, что нередко занимает определен­ное время, глава консульского учреждения может быть временно допущен к выполнению своих функций.

О том, что глава консульского учреждения допущен к выполне­нию своих функций, государство пребывания обязано немедленно уведомить власти консульского округа. Руководитель консульского отдела посольства не нуждается в патенте и экзекватуре.

Два или несколько государств могут с согласия государства пребы­вания назначить одно и то же лицо в качестве консульского долж­ностного лица и, следовательно, главы консульства в этом госу­дарстве.

Консульские должностные лица, куда относится и руководитель консульства, являются основной категорией его работников (к этой категории принадлежат консул-советник, консульские секретари, консульские атташе, стажеры). Законы большинства государств преду­сматривают, что консульские должностные лица должны быть граж­данами представляемого государства. Из числа граждан государства пребывания они могут назначаться не иначе как с определенно вы­раженного согласия этого государства.

Лица, выполняющие в консульстве административные или техни­ческие обязанности, именуются консульскими служащими. Сущест­вует также категория работников обслуживающего персонала. В ка­честве собирательного понятия для всех охарактеризованных выше категорий консульского персонала в Венской конвенции применя­ется понятие «работники консульского учреждения». О назначениях, прибытии и окончательном отбытии работников консульского уч­реждения и о других изменениях, влияющих на их статус, должно уведомляться государство пребывания.

Совокупность глав консульских учреждений, действующих в дан­ном консульском округе, составляет консульский корпус, который, однако, не выполняет каких-либо функций, кроме церемониальных. Датами выдачи экзекватуры определяется в каждом классе старшин­ство между главами консульских учреждений разных государств.

Государство пребывания может в любое время уведомить пред­ставляемое государство, что то или иное консульское должностное лицо является persona non grata, то есть неприемлемым лицом. При этом оно не обязано сообщать мотивы своего решения. Представляе­мое государство должно, соответственно, отозвать такое лицо или прекратить его функции в консульстве.

В решении практических вопросов учреждения консульства важ­ную роль играет содействие государства пребывания. Оно, как ска­зано в Венской конвенции, должно предоставлять «все возможности для выполнения функций консульского учреждения». В частности, оно должно либо оказать содействие представляемому государству в приобретении, согласно своим законам и правилам, помещений для консульства, либо оказать ему помощь в получении помещений иным путем. В случае необходимости оно должно также оказать помощь консульскому учреждению в получении подходящих жилых помеще­ний для его работников.

Взаимное оказание содействия в деле обеспечения функциониро­вания посольств и консульств нередко является предметом специаль­ной договоренности сторон. Например, согласно Договору о дружбе и сотрудничестве между Россией и Грецией 1992 года, обе стороны обязались обеспечивать условия для нормальной работы и оказывать на основе взаимности всемерное содействие деятельности аккреди­тованных на их территории дипломатических, консульских и иных представительств.

Сущность консульских функций состоит в защите прав и инте­ресов находящихся в консульском округе граждан государства, на­значившего консула.

Когда в XV-XVI веках государства взяли под контроль осущест­влявшуюся тогда консульскую деятельность, ее атрибутом стала и защита прав и интересов государства, назначившего консула.

Одна из предусмотренных Венской конвенцией 1961 года функ­ций дипломатического представительства состоит в защите в госу­дарстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Формула Венской конвенции 1963 года, характеризующая функции консульств, в основном аналогична. Аналогичны и общие формулы, относящиеся к функции содействия развитию экономических, торговых, культур­ных и научных связей между государствами, а также функции, касаю­щейся информирования консульством своего государства. Все это не означает, однако, что тем самым нивелируется различие между по­сольствами и консульствами. Консульства, в отличие от посольств, не обладают функцией общеполитического представительства; их полномочия не охватывают всю сферу отношений между государ­ствами. Консульства не ведут переговоры с правительством государ­ства пребывания, не подписывают соглашения и, как правило, не осуществляют контакты с центральными властями. Прерогативы консульств действуют лишь в пределах консульского округа. Есть и другие различия в статусе, задачах и функциях дипломатических представительств и консульских учреждений. Существенная разница между ними не устраняется тем, что на консульских должностных лиц может быть возложено, с согласия государства пребывания, со­вершение дипломатических актов. По Венской конвенции 1963 года это может иметь место в государстве, где представляемая консулом страна не имеет дипломатического представительства и где она не представлена третьим государством. При этом консульский статус такого лица не изменяется.

По уведомлении государства пребывания консульское должност­ное лицо может действовать в качестве представителя своего государ­ства при межправительственной организации. При этом оно вправе пользоваться полагающимися привилегиями и иммунитетами. Одна­ко в том, что касается выполнения любой консульской функции, такое лицо не имеет права на больший иммунитет от юрисдикции, чем тот, который полагается ему по Венской конвенции 1963 года. При всех различиях прерогатив дипломатических представительств и консульских учреждений следует иметь в виду, что в целом их функ­ции должны быть направлены к одной общей цели – развитию дру­жественных отношений и партнерства, а также содействию торго­вым, экономическим, культурным связям между государствами.

Характеризуя консульские функции более конкретно, необходи­мо иметь в виду, что защита прав и интересов граждан государства, назначившего консула, оказание им содействия составляют не толь­ко существо всего комплекса консульской деятельности, но и вместе с тем конкретную специфическую функцию консульств. По законо­дательству России ее консульские учреждения и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми пра­вами, установленными законодательством страны пребывания, меж­дународными договорами и обычаями. Они призваны защищать их права и охраняемые законами интересы, а при необходимости при­нимать меры к восстановлению нарушенных прав.

Функционирование консула в интересах гражданина представля­емого государства выражается в предоставлении ему конкретных видов консульского обслуживания. Консул регистрирует контакти­рующих с ним граждан своего государства, находящихся в его кон­сульском округе, и ведет их учет. Он вправе выдавать и продлевать паспорта и другие документы лицам, имеющим на них право; выда­вать и продлевать визы для въезда в представляемое государство или для транзита через него.

Консул регистрирует акты гражданского состояния (рождения, смерти и т.п.) граждан своей страны. По многим консульским кон­венциям за ним признается право регистрировать браки, когда оба брачующихся являются гражданами представляемого им государства и если это не противоречит законам и правилам государства пре­бывания.

Национальное законодательство и международные соглашения могут наделять консульские учреждения определенными прерогати­вами в вопросах гражданства, например правом принимать от лиц, проживающих за пределами страны, назначившей консула, заявле­ния и ходатайства по этим вопросам. Весьма широкими полномо­чиями в вопросах гражданства наделены по Закону о гражданстве Российской Федерации консульства России, включая определение принадлежности лиц, проживающих за пределами РФ, к ее граждан­ству. Согласно этому закону, консульства отнесены к числу государ­ственных органов, ведающих делами о гражданстве.

Консул выполняет разнообразные нотариальные функции: заве­ряет доверенности и удостоверяет сделки (за исключением опреде­ленной категории), свидетельствует верность копий, подлинность подписей на документах и совершает другие подобные действия. Он также осуществляет такую специфически консульскую прерогативу, как легализация документов, исходящих как от властей страны пре­бывания, так и от властей государства, назначившего консула, то есть установление и засвидетельствование подлинности подписей на до­кументах, компетентности выдавшего, составившего или заверивше­го их органа и в целом соответствия их законам государства, от ко­торого они исходят. Россия входит в число нескольких десятков стран – участниц Конвенции 1961 года, отменивших требование легализации иностранных официальных документов.

С соблюдением порядка, принятого в государстве пребывания, консул вправе представлять или обеспечивать представительство в его судебных или иных органах граждан своего государства, если сами эти граждане не могут осуществлять защиту своих прав и ин­тересов.

В случае, если какой-либо гражданин государства, назначившего консула, арестован, заключен в тюрьму, взят под стражу либо задер­жан в ином порядке, например во исполнение судебного решения, компетентные органы страны пребывания должны безотлагательно уведомить об этом консульство, находящееся в округе, где это про­изошло (Венская конвенция 1963 г., однако, содержит оговорку, которая присутствует не во всех двусторонних конвенциях: «если гражданин потребует такого уведомления»). Консульские должност­ные лица вправе посещать такого гражданина, а также переписы­ваться с ним и принимать меры по обеспечению ему юридического представительства. По Венской конвенции эти прерогативы консу­лов должны осуществляться в соответствии с законами и правилами государства пребывания.

На консула возлагается охрана интересов несовершеннолетних и других лиц, не обладающих полной дееспособностью, особенно когда требуется установление над ними опеки или попечительства. Со сво­ей стороны компетентные власти консульского округа должны без­отлагательно уведомлять консула о такого рода ситуациях.

Консулу полагается заниматься наследственными делами граждан назначившей его страны. Компетентные власти государства пребы­вания должны без промедления уведомить его о смерти гражданина этой страны и о наличии имущества умершего в пределах консуль­ского округа, в отношении которого может существовать интерес со стороны представляемого консулом государства или его граждан. В необходимых случаях консул принимает меры по охране имуще­ства, оставшегося после смерти гражданина. На консула возложена охрана интересов граждан и юридических лиц назначившего его государства в случае mortis causa на территории государства пребы­вания. В недавних консульских конвенциях, заключенных Россией, в частности с Азербайджаном и Албанией, этому вопросу уделяется значительное внимание.

Венской конвенцией и договорами о правовой помощи по граж­данским, семейным и уголовным делам на консулов возложен ряд существенных функций в этой области, в частности по исполнению судебных поручений, передаче судебных документов и т.д.

Весьма обширны и многообразны функции консула в области осуществления и развития деловых связей отечественных юридичес­ких лиц, действующих в стране пребывания. Этой стороне консуль­ской деятельности придается особое значение.

Одним из характерных примеров в этом отношении является Постановление Правительства России «О порядке и условиях предо­ставления загранучреждениями Российской Федерации услуг субъек­там малого предпринимательства». Этим постановлением Депар­таменту консульской службы МИД и российским консульствам за рубежом предоставлено право осуществлять платное информационно-консультационное обслуживание российских и зарубежных юриди­ческих лиц. С ними могут заключаться договоры об информационном сотрудничестве, договоры поручения, договоры об оказании разовой услуги.

Для консульств, расположенных в портовых городах, важнейшей функцией является оказание содействия судам, плавающим под фла­гом государства, учредившего консульство, когда они находятся в порту, внутренних или территориальных либо архипелажных водах государства пребывания. В частности, консул имеет право в любое время посетить судно и при необходимости требовать явки капитана в консульство. Он может оказывать помощь в оформлении судовых документов; без ущерба для прав властей государства пребывания расследовать происшествия, имевшие место во время плавания; раз­решать споры между капитаном и командой, если это предусматри­вается законом государства флага судна.

Российский консул вправе задержать готовое к выходу в море судно или потребовать его отплытия досрочно. В случае, если судно потерпит аварию, консул принимает меры к спасению пассажиров, экипажа, судна и груза. Он также принимает от капитана заявление о гибели или повреждении судна или груза и заверяет своей подписью акт о морском протесте – документ о происшествии (повреждении, гибели судна или груза, спасании, столкновении, загрязнении моря), могущий служить основанием для предъявления к судовладельцу имущественных претензий. Акт о морском протесте в случае возник­новения спора является одним из доказательств по делу, и до опровер­жения заинтересованной стороной изложенные в нем данные явля­ются действительными.

Предусмотренные в консульских конвенциях права надзора и ин­спекции, оказания помощи судам и экипажу распространяются muta­tis mutandis и на воздушные суда, а также на средства железнодорож­ного и автомобильного транспорта и суда речного флота.

В функции консула входит оказание содействия и военным ко­раблям, находящимся в портах и упомянутых выше водах государства пребывания. Российский консул должен оказать такое содействие в вопросах связи с берегом, обеспечения корабля лоцманом и т.п. При необходимости консул должен лично посетить прибывший военный корабль. Он обязан также следить за ходом лечения члена экипажа, если оно производится на берегу, оказывать содействие в случае ава­рии корабля.

Согласно Венской конвенции 1963 года и многим двусторонним конвенциям, консульское учреждение может выполнять и другие функции, возложенные на него представляемым государством. Речь идет о функциях, которые не запрещаются законами и правилами государства пребывания или против выполнения которых это госу­дарство не возражает, или же которые предусмотрены действующими между государствами договорами.

Положение о Консульском учреждении России 1998 года в числе основных задач и функций таких учреждений также указывает: ока­зание содействия гражданам России, находящимся в пределах кон­сульского округа, в реализации избирательных прав и прав на учас­тие в референдуме; содействие установлению и развитию связей с соотечественниками, проживающими в пределах консульского окру­га; принятие необходимых мер по обеспечению безопасности граж­дан Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций в пре­делах консульского округа; принятие мер по учету, обеспечению сохранности и благоустройству российских воинских и гражданских захоронений, установленных на них памятников, памятных знаков и мемориальных сооружений в пределах консульского округа; участие в подготовке и обеспечении межгосударственных обменов и визитов официальных делегаций; участие в пределах своей компетенции в подготовке проектов международных договоров России с государ­ством пребывания.

Для деятельности российских консульских учреждений в странах СНГ характерно еще одно обстоятельство, состоящее в том, что осу­ществляемая ими функция защиты распространяется на всю сферу прав и свобод граждан России, находящихся в соответствующей стра­не. Исторически сложилось так, что консульская служба России ока­залась в эпицентре деятельности по преодолению последствий распада СССР. В результате образования на территории его бывших союзных республик независимых государств более 25 млн. русского и русско­язычного населения оказалось за пределами границ России. Большая их часть, проживающая во вновь созданных государствах (за исключе­нием Беларуси), в ряде случаев подвергалась дискриминации, ущем­лению основных прав и свобод. Необходимость их защиты стала краеугольным камнем в деятельности консульств России в этих госу­дарствах.

Представляемое государство может поручить консульству выпол­нение консульских функций в другом государстве или других госу­дарствах после их уведомления, если не последует определенно выра­женное возражение какого-либо из них. Консульские функции могут выполняться и от имени третьего государства, если государство пре­бывания не возражает. Например, Договором о Союзе между Россией и Беларусью предусмотрено, что граждане этого Союза имеют право «на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства – участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства – участника Союза, на тех же условиях, что и граждане этого государства».

В интересах выполнения своих функций консульские должност­ные лица наделены прерогативой свободно сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. В свою очередь, эти граждане имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскими должностными лицами и доступа к ним. Консуль­ские должностные лица вправе обращаться в компетентные местные органы своего консульского округа. Они могут обращаться в компе­тентные центральные органы, если это допускается законами, прави­лами и обычаями государства пребывания или соответствующими международными договорами. За совершение консульских актов на территории государства пребывания консульство вправе взимать сбо­ры и пошлины. Их суммы и квитанции об их уплате освобождаются в государстве пребывания от всех налогов, сборов и пошлин.

Венская конвенция 1963 года предусматривает, что функции кон­сульских работников прекращаются по уведомлении об этом со сто­роны представляемого государства, по уведомлении со стороны го­сударства пребывания, если оно перестало считать конкретное лицо работником консульского персонала, по аннулировании экзеквату­ры. В случае разрыва консульских отношений, в том числе во время вооруженного конфликта, государство пребывания обязано предо­ставлять работникам консульства и частным домашним работникам, не являющимся гражданами государства пребывания, и членам их семей время и условия для подготовки к отъезду. В частности, в слу­чае необходимости оно должно предоставить транспортные средства, которые требуются для их семей и для их имущества, кроме приоб­ретенного в государстве пребывания и запрещенного к вывозу на мо­мент отбытия.

При разрыве отношений государство пребывания должно уважать и охранять консульские помещения, архивы и имущество консуль­ства. Их охрану представляемое государство может вверить третьему государству, приемлемому для государства пребывания. Такому же государству представляемое государство может вверить защиту своих интересов и интересов своих граждан.

Дата добавления: 2015-05-31