Система органов управления в сфере использования и охраны земель 2 страница

Принципы осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в Российской Федерации

Принципы осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, то есть основополагающие начала такой деятельности, закреплены законодателем в ст.5 Закона. Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии со следующими принципами: - единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации; - непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков; - открытость сведений государственного земельного кадастра; - сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах. Рассмотрим подробнее каждый из принципов. Первый принцип - единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации. Согласно данному принципу земельный кадастр на всей территории Российской Федерации ведется по единой системе и технологии. Все субъекты Федерации обязаны соблюдать единый порядок ведения земельного кадастра. Установлены единые формы документов и их перечень (состав), который определен ст.13 Закона. Тем самым достигается полнота и достоверность сведений земельного кадастра. Заметим, что у отдельных исследователей вызывает сомнение требование ст. 5 Закона N 28 относительно единства системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории РФ. Как отмечает В.А. Евсегнеев, дело в том, что природные и экономические условия на территории РФ далеко не одинаковы - от полупустынь на юго-востоке европейской части страны до северных и северо-восточных тундр. Различными являются способы и обычаи использования земли в разных географических условиях. Это диктует неодинаковые подходы и к выделению кадастровых единиц - подлежащих описанию земельных участков, и к содержанию этих описаний, и к методам оценки земель. Отсюда должно вытекать не просто право внесения в земельный кадастр дополнительных сведений со стороны региональных и местных органов власти (ст. 10, 11 Закона N 28), но и необходимость составления "непохожих" земельных кадастров по разным почвенно-климатическим зонам, на которые распадается территория России[1]. На наш взгляд данная точка зрения, несмотря на правильную постановку вопроса, - несостоятельна. Во-первых, конституционные требования единого экономического пространства страны обусловили жесткий государственный характер, а не муниципальную форму этой системы. Во-вторых, многообразие характеристик ведения современного земельного кадастра позволяет внести все необходимые особенности кадастровых единиц. Если допустить, что в Российской Федерации велось бы несколько «непохожих» кадастров, с уверенностью можно сказать, что возникли бы многочисленные разногласия, противоречия, что, в конечном счете, привело бы к ошибкам и необходимости исправления всей системы. Приведем простой пример. В настоящее время одной из проблем учета недвижимости (в том, числе земельных участков) является то, что «в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах». Можно предположить, чем грозит возможное разделение кадастра на несколько «непохожих». Таким образом, единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации – исторически проверенный принцип осуществления кадастрового учета земель и земельных участков. Второй принцип - непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков. Как показывает исторический опыт ведения земельного кадастра – только непрерывный процесс по внесению в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков, а также непрерывный процесс по совершенствованию методов и средств получения и хранения таких сведений может гарантировать объективность и ценность такой информации для современного общества и государства. Непрерывность процесса внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков, сопровождается и непрерывностью совершенствования нормативно-правовой базы такой деятельности. Третий принцип - открытость сведений государственного земельного кадастра. Как подчеркивается в Руководящих принципах партнерства государственного и частного секторов в области управления земельными ресурсами - «Информация о земле и ее ресурсах - само существо каждого государства. Надлежащее понимание гражданами взаимосвязей между государством и обществом требует, чтобы такая информация была легкодоступной и могла легко использоваться»[2]. Согласно п.1 ст.8 Закона, сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Земельный кадастр содержит сведения, имеющие практическую пользу не только для государственных органов, ведущих этот кадастр, но и для других органов управления в области использования и охраны земель, налоговых органов и др. Они необходимы для правообладателей земельных участков (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов). В получении этих сведений бывают заинтересованы также участники торгов, аукционов и конкурсов при совершении сделок с земельными участками (купли - продажи, ипотеки и др.). Во всех названных случаях органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять запрашиваемые сведения заинтересованным в них лицам и организациям. Как следует из п.2 ст.8 Закона, органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). При реализации данного принципа полномочные органы должны обеспечивать выполнение требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, иных правовых актов и методических документов, определяющих организацию режима секретности и порядок защиты сведений, составляющих государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну закреплен в ст.5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"[3] (с изменениями от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.). Решение о выдаче сведений принимает орган, ведущий земельный кадастр. Если в выдаче документов будет, по мнению заявителя, отказано незаконно, он может обжаловать действия должностных лиц (государственных служащих) в суд (арбитражный суд) на основании Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[4] (с изменениями от 14 декабря 1995 г.). Порядок предоставления сведений земельного кадастра закреплен в Правилах предоставления сведений государственного земельного кадастра (утв. постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. №918)[5]. Акцентируем внимание также на том, что в 2006 году разработан и принят Регламент предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра"[6]. Регламент вступает в силу с 1 января 2010 г. - на всей территории Российской Федерации. Говоря об открытости сведений государственного земельного кадастра, подчеркнем, что государственный кадастр создается как интегрированный источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения земельных участках, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и аналитические материалы с целью предоставления их органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также организациям и гражданам. Комплексность предоставляемых сведений, возможность проведения анализа и прогнозирования делают информацию об объектах недвижимости более востребованной, что оказывает существенное влияние на повышение эффективности принимаемых решений как структур власти и управления, так и субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Заметим, что реальная работа данного принципа возможна лишь с уменьшением бюрократизма, открытостью всей системы государственной информации. Четвертый принцип - сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах. Прежде всего, заметим, что сведения государственного земельного кадастра являются государственным информационным ресурсом (п.1 ст.6 Закона). Такие сведения являются частью государственной информационной системы (ст.14 Федерального закона от 27 июля 2006г. №149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[7]). Являясь частью государственной информационной системы сведения государственного земельного кадастра сопоставимы и взаимосвязаны с иными кадастрами, реестрами и информационными ресурсами. Так, например, земельный кадастр имеет тесную связь с градостроительным кадастром. На наш взгляд к числу принципов осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра следует отнести и обязательность государственного кадастрового учета земельных участков. Полноценный фундаментальный земельный кадастр можно получить только при обязательном учете всех земель Российской Федерации, где бы они ни располагались и в чьем бы пользовании (собственности, аренде и т.д.) они ни находились. Никто не имеет права скрывать или отказываться от предоставления полномочным органам запрашиваемых ими сведений, необходимых для ведения кадастра (за исключением сведений, представляющих коммерческую тайну). В заключение данного параграфа отметим, что поскольку на правоотношения по кадастровому учету распространяется земельное законодательство, органы, осуществляющие ведение кадастра в своей деятельности должны руководствоваться принципами, закрепленными в Земельном кодексе РФ.

емельно-кадастровая документация на всех уровнях учета включает: базовую, периодически обновляемую (уточняемую) и ежегодно составляемую. Состав документации для каждого уровня учета, ее формы и указания по их заполнению утверждаются Роскомземом. [ 1 ]

Земельно-кадастровая документация ведется на бумажных и электронных носителях, приоритет отдают записям на бумажных носителях, если иного не установлено законодательством. [ 2 ]

Земельно-кадастровая документация подразделяется на текстовую и планово-картографическую. [ 3 ]

Земельно-кадастровая документация района должна отражать изменения, происходящие в использовании земельного фонда. При фиксировании изменений состояния, распределения и использования земельного фонда района земельно-кадастровые документы учитывают общую площадь земель, площадь основных категорий земель и отдельных землепользовании, площадь угодий района и каждого землепользования, сведения о качественном состоянии и оценке угодий. [ 4 ]

При земельном кадастре ведетсяспециальная земельно-кадастровая документация, которая подразделяется на текстовую, планово-картографическую и электронно-графическую. [ 5 ]

Ответственность за достоверность сведенийземельно-кадастровой документации несут руководители органов, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра. [ 6 ]

Мероприятия по внедрению автоматизированного метода работы сземельно-кадастровой документациейфинансируются за счет централизуемых средств от взимания земельного налога и арендной платы за землю. [ 7 ]

Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных достигаются единством принципов и методов ведения кадастра, а также унификациейземельно-кадастровой документации. [ 8 ]

Единство м сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечиваются единством принципов и методов ведения государственного земельного кадастра, единой общегосударственной системой уникальной идентификации земельных участков, а также унификациейземельно-кадастровой документации. [ 9 ]

Поэтому всякого рода незаконные расширения площадей землевладений путем захвата земель, их прирезки, передача земель одного собственника земли или землепользователя другому собственнику или землепользователю без соответствующего юридического оформления, перевод ценных угодий в менее ценные без достаточного обоснования и другие незаконные изменения, выявленные в процессе текущего земельного кадастра, вземельно-кадастровую документацию не вносятся. При ведении текущего земельного кадастра охвату подлежат, как правило, не все территории, а лишь те части, где происходят соответствующие изменения. Таким образом, существование двух типов земельных кадастров (основного и текущего) позволяет не только получать необходимые сведения о состоянии и использовании земельного фонда в различных отраслях и предприятиях, но и своевременно осуществлять контроль за использованием и охраной земель, а также защиту прав собственности на землю и землепользование. [ 10 ]

После введения основного кадастра в процесс хозяйственного использования земельных ресурсов постоянно происходят изменения в составе, перераспределении качества и продуктивности земель, а также в составе собственников земли и землепользовании. Поэтому для поддержания данных земельного кадастра на уровне современных требований такие изменения должны быть в виде уточнений внесены вземельно-кадастровую документацию и ее первичные записи. В этой связи возникает необходимость ведения текущего земельного кадастра, главной задачей которого является своевременное выявление и внесение в земельно-кадастровую документацию всех законных изменений в распределении и использовании земель, а также выявление и устранение ранее допущенных при составлении основного кадастра ошибок. Законные изменения - изменения, которые предусмотрены земельным законодательством Российской Федерации и направлены на более эффективное использование земель в интересах граждан и государства. [ 11 ]

Исходя из закономерностей, выявленных и обобщенных в теории земельного кадастра, научная дисциплина Земельный кадастр изучает задачи, содержание и методику разработкиземельно-кадастровой документации, обеспечивающей получение достоверной информации о количестве, качестве и оценке земли. [ 12 ]

В целях уточнения и обновления первичных кадастровых данных ведется текущий учет земель, при котором выявляются и регистрируются изменения, происходящие в составе земель, их качественном состоянии и использовании. Собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы земель обязаны в 2-месячный срок представлять в органы, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра, сведения об указанных изменениях, которые после проверки в натуре вносятся вземельно-кадастровую документацию. [ 13 ]

Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается законодательными актами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут с учетом местных условий и за счет средств своих бюджетов законодательными актами республик в составе Российской Федерации, правовыми актами краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга устанавливать порядок ведениядополнительной земельно-кадастровой документации. [ 14 ]

После введения основного кадастра в процесс хозяйственного использования земельных ресурсов постоянно происходят изменения в составе, перераспределении качества и продуктивности земель, а также в составе собственников земли и землепользовании. Поэтому для поддержания данных земельного кадастра на уровне современных требований такие изменения должны быть в виде уточнений внесены в земельно-кадастровую документацию и ее первичные записи. В этой связи возникает необходимость ведения текущего земельного кадастра, главной задачей которого является своевременное выявление и внесение вземельно-кадастровую документацию всех законных изменений в распределении и использовании земель, а также выявление и устранение ранее допущенных при составлении основного кадастра ошибок. Законные изменения - изменения, которые предусмотрены земельным законодательством Российской Федерации и направлены на более эффективное использование земель в интересах граждан и государства. [ 15 ]

Вторая часть земельной книги предназначалась для учета качества земель, но в связи с задержкой выполнения земельно-оценочных работ практически не была введена. В декабре 1976 г. утверждается Общественная методика оценки земель (временная), которая определила содержание, порядок проведения земельно-оценочных работ и составленияземельно-кадастровой документации.

Порядок ведения государственного кадастрового учета регулируется нормами статей гл. 3 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" с учетом Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35.
Постановка на учет и снятие с учета объекта недвижимости осуществляются на основании представленных в орган кадастрового учета заявления заинтересованного в этом лица и необходимых для осуществления такого учета документов.
Постановка на учет объекта недвижимости осуществляется в срок не более 30 дней со дня поступления заявления.
К заявлению о кадастровом учете объекта недвижимости должны быть приложены следующие документы:
- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за осуществление кадастрового учета;
- межевой план (при постановке на учет земельного участка);
- документ, подтверждающий согласование границ земельного участка со смежниками;
- технический план здания, строения, сооружения или иного объекта недвижимости;
- копия правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа;
- копия документа, подтверждающего принадлежность земельного участка к определенной категории земель и установленное разрешенное использование земельного участка.
Некоторые с ведения могут содержаться в одном документе, например, категория земель и разрешенное использование участка могут содержаться в правоустанавливающем документе. В случае принятия решения об осуществлении кадастрового учета объекта недвижимости заявителю не позднее 20 дней со дня поступления от него заявления должны быть выданы:
- кадастровый паспорт объекта недвижимости;
- кадастровая выписка о внесенных в кадастровый объект изменениях (при кадастровом учете изменений объекта недвижимости);
- кадастровая выписка о прекращении существования объекта недвижимости (при снятии с учета объекта недвижимости).
Указанные документы выдаются заявителю лично под расписку, а в случае неявки его в установленный срок отправляются заявителю по почте с уведомлением о получении.
В статьях 24 и 25 Закона рассматриваются особенности осуществления кадастрового учета отдельных видов объектов недвижимости в случае:
- преобразования объектов недвижимости;
- образования объекта недвижимости в результате выдела доли в натуре из другого объекта недвижимости;
- кадастрового учета земельных участков и отдельных типов сооружений (линейных и т.п.).
Закон о государственном кадастре недвижимости допускает возможность приостановления кадастрового учета или отказа в нем при наличии определенных установленных законом обстоятельств.
Осуществление кадастрового учета может быть приостановлено в следующих случаях:
- если имеются противоречивые с ведения об объекте недвижимости в представленных для кадастрового учета с ведениях;
- если имеет место взаимное пересечение границ учитываемого участка с другим (другими) участком (участками);
- в случае частичного или полного совпадения местоположения учитываемого помещения с другим помещением;
- если заявителем не представлены необходимые для кадастрового учета документы.
Решение о приостановлении кадастрового учета должно быть строго мотивировано указанием на конкретные причины и содержать рекомендации по устранению этих причин. Указанное решение должно быть выдано заявителю под расписку в течение 5 дней со дня его принятия. Осуществление кадастрового учета приостанавливается на срок до установления обстоятельств, послуживших основанием для приостановления учета, но не более чем на три месяца.
Закон о государственном кадастре недвижимости выделяет общие основания для отказа в кадастровом учете любого объекта недвижимости, основания для отказа в кадастровом учете земельного участка, а также специальные основания для отказа в кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка.
Решение об отказе в кадастровом учете земельного участка, как и любого иного объекта недвижимости, может быть принято в случаях, если:
1) имущество, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости, кадастровый учет которого осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2) заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям Закона о государственном кадастре недвижимости;
3) объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется из объекта недвижимости или объектов недвижимости и раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие с преобразуемым объектом недвижимости или преобразуемыми объектами недвижимости не допускаются в соответствии с установленными федеральным законом требованиями;
4) объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образован из объекта недвижимости, внесенные в государственный кадастр недвижимости с ведения о котором носят временный характер, за исключением случаев выдела земельного участка или раздела земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок);
5) с заявлением о кадастровом учете обратилось ненадлежащее лицо;
6) истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении.
Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае, если:
1) размер такого земельного участка не соответствует установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (максимальным или минимальным) размерам земельных участков;
2) размер образуемого или измененного земельного участка не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;
3) доступ к такому земельному участку (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен;
4) доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута;
5) одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта;
6) такой земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных Федеральным законом случаев.
При кадастровом учете в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если такое изменение не обусловлено образованием земельного участка или уточнением его границ.
При кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если:
1) в результате данного кадастрового учета площадь этого земельного участка, определенная с учетом установленных в соответствии с Законом о государственном кадастре недвижимости требований, будет больше площади, с ведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем 10% площади, с ведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости;
2) при уточнении указанных границ нарушен установленный настоящим Федеральным законом порядок согласования местоположения границ земельных участков или местоположение указанных границ в соответствии с настоящим Федеральным законом не считается согласованным, за исключением случаев признания указанных границ уточненными в порядке разрешения земельного спора.
Решение об отказе в осуществлении кадастрового учета может быть обжаловано в судебном порядке.

Мониторинг земель – система наблюдений за состоянием земель для своевременного выявления различных изменений, их оценки, а также предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

Мониторинг — преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб почв и проведением почвенно-геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Можно сказать, что мониторинг это одновременно мера предупредительного, текущего и последующего контроля.

Мониторинг имеют право осуществлять только государственные органы управления земельным фондом РФ, порядок осуществления устанавливается Правительством РФ. Мониторинг земель является составной частью мониторинга состояния окружающей природной среды, входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ¹) и проводится в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Суть мониторинга заключается в слежении за динамикой процессов происходящих в почвах, в целях выявления причин и источников негативных изменений, принятия научно обоснованных решений по совершенствованию земельного законодательства, внесению необходимых корректировок в правовой режим земель и порядок землепользования.

Мониторинг ведется на всей территории РФ по отношению к любым земельным участкам независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования, что, в свою очередь, означает, что сотрудники государственной службы мониторинга имеют право проводить необходимые замеры и обследования там и тогда когда это предусмотрено, а собственники и землепользователи не имеют права препятствовать этим действиям.

Государственный мониторинг в зависимости от целей наблюдения и территориального охвата может быть:

1. федеральным, охватывающим всю территорию РФ;

2. региональным, охватывающим территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами;

3. локальным (местным), ведущимся на объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользователей, землевладельцев, собственников и арендаторов земельных участков.

Предметом мониторинга является целостный земельный фонд РФ независимо от форм собственности на землю и их целевого назначения.

Объектом мониторинга являются все земли в стране вне зависимости от форм собственности на земли, их целевого назначения и характера использования.

Мониторинг земель осуществляется отдельно применительно к землям сельскохозяйственного назначения, землям населенных пунктов и поселений, землям промышленности, транспорта, связи и иного несельскохозяйственного назначения и т. д.