Сутність та типи бюджетного федералізму

ПЛАН

ТЕМА 10. ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСІВ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

Компания платит налоги

Регистрация компании в Бразилии

Регистрация компании в США

А теперь давайте подведём итог:
TelexFREE - возможность зарабатывать без приглашений.
TelexFREE - единственная МЛМ компания, предлагающая страхование Вашего бизнеса.
TelexFREE - лучшая юридическая защита в мире.
TelexFREE - приобрела крупнейшую телефонную компанию в Бразилии VoxBraz (инфраструктура, стационарные линии, телевидение и свой Интернет).
TelexFREE - приобретают производственные компании и распространяют продукцию через свою сеть промоутеров.

Лекція 10 (2 год)

1. Зміст і значення Європейської хартії місцевого самоврядування.

2. Сутність та типи бюджетного федералізму.

3. Доходи і видатки локальних урядів.

4. Місцеве оподаткування в зарубіжних країнах.

5. Суть, мета та принципи фінансового вирівнювання за кордоном.

6. Місцеві позабюджетні фонди в зарубіжних країнах.

7. Місцеві позики за кордоном.

1. Зміст і значення Європейської хартії місцевого самоврядування.

У жовтні 1985 р. країни — учасниці Ради Європи підписали Євро­пейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбан­ня тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом з цих питань. Невеликий за обсягом документ (усього 18 статей) концентровано виражає концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонуван­ня, правову та фінансову основу.

Зміст цього документа, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі: місцева влада є однією з голов­них підвалин кожного демократичного режиму, найважливішим прин­ципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні дер­жавними справами, а це право безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Існування місцевої влади може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління за умов, що ця влада наділена реальними й ав­тономними функціями, має створені на демократичній основі директив­ні органи, володіє відповідними ресурсами, необхідними для виконан­ня покладених на неї завдань.

Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місце­вого самоврядування у національному законодавстві і, в міру можливо­сті, в основному законі країни — конституції.

У ст. 3 хартії дається концептуальне визначення місцевого самовря­дування як права і спроможності місцевої влади в межах закону здійсню­вати регулювання та управління суттєвою часткою державних справ, які належать до її компетенції, в інтересах місцевого населення.

Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органа­ми (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі пря­мого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження міс­цевої влади визначаються національним законодавством і в кожній кра­їні мають свої специфічні межі, які сформувалися в результаті тривало­го періоду становлення інституту місцевого самоврядування, особливос­тей історичного розвитку країни. У межах своєї компетенції місцева вла­да має право вирішувати будь-які питання.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевої влади, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення до­тримання конституції та законодавства, крім того, за своєчасністю ви­конання завдань, які держава доручила місцевій владі.

Центральне місце в хартії займають питання фінансового забезпе­чення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що жодні права та автономія місцевих органів не мо­жуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть під­кріплені реальними, чітко визначеними і, по можливості, стабільними джерелами фінансових ресурсів. У зв'язку з цим набувають особливого значення положення наведеного вище визначення поняття місцевого самоврядування не тільки як права, а й як спроможності місцевої вла­ди регулювати й управляти державними справами в межах їхньої ком­петенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути реалізована на практиці.

У ст. 9 хартії зазначено, що місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг повинен відповідати функціям, наданим їй конституцією або законом.

Частина фінансових ресурсів органів місцевої влади формується за рахунок місцевих податків і зборів, обсяг яких ці органи мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, відокремлення державних і місцевих завдань і відповідно функцій центральної та місцевої влади закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і міс­цевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні по­слуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за до­помогою цих податків, використовуються для задоволення різноманітних місцевих потреб. І тому надходження від місцевих податків і зборів мають поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого само­врядування.

Окрім місцевих податків і зборів, у розпорядження органів місцевої влади можуть надходити також кошти від справляння загальнодержав­них податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їй нале­жить; кошти, одержані від випуску муніципальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.

Наявність значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих терито­рій у кожній країні зумовила проголошення у хартії необхідності захи­сту слабшої у фінансовому плані місцевої влади, тобто застосування про­цедур фінансового вирівнювання. Обов'язковою умовою здійснення таких процесів має бути врахування повноважень органів місцевого самовря­дування та недопущення завдання їм шкоди чи утиску, інформування органів місцевої влади про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.

Фінансова допомога держави органам місцевого самоврядування мо­же надаватися в різних формах (дотації, субсидії, субвенції), по можли­вості вона не повинна бути пов'язана з фінансування конкретних про­ектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу органів місцевого самоврядування у проведен­ні самостійної політики в межах власної компетенції.

Звичайно, на початкових етапах становлення місцевого самовряду­вання в Україні, коли ще не склалась ефективна система загальнодер­жавного фінансового контролю, застосування повною мірою цієї вимо­ги хартії викликало справедливе заперечення. Тому фінансова допомо­га місцевим бюджетам в Україні надається, як правило, з умовою цільо­вого використання виділених коштів.

Визначальні положення Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня, які безпосередньо стосуються функціонування місцевих фінансів:

— місцева влада має право на власні фінансові ресурси;

— обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, які ви­конує місцева влада;

— місцева влада має право вільно розпоряджатися власними фінан­совими ресурсами;

— частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок міс­цевих податків та зборів;

— органи місцевої влади мають повноваження встановлювати розмі­ри місцевих податків та зборів у межах закону;

— порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості вико­нання завдань місцевої влади;

— захист слабкої у фінансовому плані місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

— перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, не призначеним для фінансування конкретних проектів і які не обмежу­ють свободу місцевої влади.

Нині до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося більш ніж 30 країн, у 1996 р. її підписала Україна. Відтоді формування та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Україні відбувається під впливом цього важливого документа, основ­них положень якого повинна дотримуватись наша держава.

Багатоступеневий бюджетний устрій завжди породжує запитання: як домогтися оптимального розподілу функцій між різними ешелонами влади, який би забезпечив найбільш ефективне використання обмеже­них фінансових ресурсів за умов, що всі адміністративно-територіальні одиниці ведуть власне господарство, зберігаючи певну фінансову авто­номію? З подібними проблемами має справу бюджетний (фіскальний) федералізм.

Бюджетний федералізм — це законодавчо закріплена стратегія роз­поділу функціональних повноважень та відповідальності державної, ре­гіональної, місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій осно­ві доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах полі­тичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної й міжнаціональ­ної солідарності.

Бюджетний федералізм точніше було б назвати фіскально-бюджет­ним федералізмом, що означає пряме зарахування податків за встанов­леними однаковими квотами в бюджети трьох рівнів за належного фі­нансування потреб усіх бюджетів. Правильно побудований бюджетний федералізм має регулюючий характер, тому що дає змогу оптимізувати зіставлення потреб територій з їхніми фінансовими можливостями. На противагу цьому в разі застосування дозвільних чи розподільчих форм надання бюджетних ресурсів в умовах їх хронічного дефіциту об'єктив­но формуються передумови для корупції. Нераціонально організовані відносини бюджетного федералізму спричиняють ситуації, коли місце­ва влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного підне­сення регіонів, якими вона управляє.

Бюджетний федералізм виконує політично-консолідуючу і соціаль­но-психологічну функції. Рух бюджетних ресурсів у напрямку від тери­торій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економічним по­тенціалом в єдиний державний організм і тим згуртовує націю. В си­стемі бюджетного федералізму кожен регіональний чи місцевий бю­джет, крім суто фінансового призначення, набуває соціального, політич­ного й етичного змісту, оскільки перетворює всіх громадян, незалежно від їхньої національності, майнового становища, політичних уподобань тощо, в єдину спільноту.

Сучасний бюджетний федералізм має важливу соціально-психоло­гічну перевагу, яка полягає в тому, що він згладжує фінансово-еконо­мічну ущербність окремих регіонів і так забезпечує загальнонаціональ­ну єдність, не протиставляючи регіони-донори регіонам-реципієнтам. Така ситуація, неможлива на ринку, в бізнесі, коли сильний допомагає слабкому, на державно-політичному рівні реалізується засобами бюд­жетного федералізму.

Серед сучасних теорій бюджетного федералізму особливо помітне міс­це займає так звана модель Тібо (1956 p.). Американський економіст Чарльз Тібо виходив з альтернативних соціально-психологічних моти­вацій людей — одним вигідніше з фінансових міркувань залишатись удома і намагатися змінити на краще умови свого існування, ніж мігру­вати, а тим більше емігрувати, тоді як інші охоче змінюють місце про­живання. На цьому соціологічному спостереженні Тібо та його послі­довники побудували теорію міжтериторіальної мобільності населення в комплексі з теорією забезпечення суспільними благами.

Тібо стверджував, що здатність індивідуумів до зміни юрисдикцій подібно до ринку вирішує проблеми місцевих суспільних благ. Люди, користуючись правом вільного пересування ("голосуючи ногами"), вибирають для проживання ті громади, де знаходять більш матеріально та/або суб'єктивно привабливі для себе суспільні послуги в обмін на прийнятний рівень податків. Подібно до того, як індивідуум задоволь­няє потреби в приватних благах, купуючи їх на ринку, так і потреби в суспільних благах задовольняються шляхом вибору бажаного місця про­живання. У результаті мешканці рівномірно розподіляються між насе­леними пунктами: кожен знаходиться там, де він хоче, має доступ до тих благ, які йому потрібні, сплачує податки, котрі йому по кишені. В такому разі поліпшити своє становище, змінивши місце проживання, стає неможливим. Досягається рівновага, ефективна за Парето. Це озна­чає таку алокацію (розподіл) наявних ресурсів, коли неможливо поліп­шити стан одних людей, не шкодячи іншим.

Теоретична цінність моделі Тібо полягає в тому, що вона описує озна­ки, за якими характеризується й оцінюється діяльність самоврядних адміністративно-територіальних утворень і тим самим визначає підхо­ди до проблеми оптимальної алокації владних повноважень і адекват­ного розосередження фінансових ресурсів на різних рівнях управління країною. В системі оптимального бюджетного федералізму компетенція приймати рішення щодо фінансування заходів контролю за зайнятістю та інфляцією, передається на макрорівень (у центр). Адже жодна регіо­нальна чи місцева влада неспроможна вплинути на загальний стан еко­номіки і соціальної сфери.

За класифікацією, запропонованою спеціалістами Міжнародного ва­лютного фонду, залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фі­нансової самостійності ланок бюджетної системи склалися три типи міжбюджетних відносин:

— класичний федералізм (США);

— кооперативний федералізм (ФРН);

— режим адміністративної опіки над органами місцевого самовряду­вання (Франція, Скандинавські країни).

Відповідно фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих рівнів влади у першому випадку характеризуються чітким розмежуванням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бю­джетів із трансфертами з вищих бюджетів; у другому — застосуванням механізму солідарного розподілу доходів та системи міжбюджетних суб­сидій; у третьому — залежністю від дотацій центрального уряду.

Американський федералізм склався ще в постколоніальну епоху. На функціонування бюджетного федералізму суттєвий вплив справляють особливості американської вертикалі державної влади, відповідно до якої країна поділена на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні та ін.) федеральні округи, які не збігаються з адміністративно-територіальним поділом. Наприклад, у фіскальному плані США розділені на дев'ять податкових округів. На території одного штату функціонують установи декількох різних відом­чих округів. Це запобігає концентрації ресурсів влади і коштів у певно­му регіоні в одних руках. Вирішення фінансових питань, що належать до федеральної компетенції на певній території, належить керівникам різної відомчої підпорядкованості.

Американська система фінансових відносин за схемою "федеральна адміністрація - штати - органи місцевого самоврядування" є резуль­татом еволюційного компромісу між локальними і федеральними сила­ми. Тому і модель міжбюджетних відносин є суперечливим поєднанням обмежених повноважень й ініціативних можливостей різнорівневих під­розділів державної адміністрації, їх тісної взаємозалежності та віднос­ної самостійності, сполученням співробітництва й конкуренції, розбіж­ностей і угод на ґрунті спільних інтересів. Ці риси відображають зміст десятої поправки до Конституції США, згідно з якою влада штатів і федеральний уряд розділені й рівноправні між собою. Декларована мета міжбюджетних взаємовідносин — підвищення ефективності використан­ня бюджетних коштів через координацію федеральних, штатних і міс­цевих програм, забезпечення на субнаціональному рівні загальнодер­жавних стандартів якості життя.

Загалом своєрідність американської схеми бюджетного федералізму полягає в існуванні практично автономних бюджетних систем трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових функцій і податкових надходжень.

Бюджетний устрій Федеративної Республіки Німеччини сформу­вався за традицією, закладеною ще комунальною фінансовою реформою 1893 р. — максимальної фінансової самодостатності адміністративно-територіальних утворень усіх рівнів. Бюджети федерації, земель і ко­мун формуються на умовах консолідованої пайової участі у розподілі спільних для національної бюджетної системи джерел податкових до­ходів. Пропорції такого розподілу час від часу коригуються.

У ФРН діє унікальна система горизонтального бюджетного вирівню­вання, фіскальним джерелом якої є податок на додану вартість. Його надходження розподіляються між бюджетами земель не за місцем сплати (принцип походження), а в розрахунку на душу населення. На рівні низових бюджетів горизонтальне вирівнювання не здійснюються. Феде­ральні землі самостійно субсидують місцеві бюджети зі спеціального фонду, який розподіляється в порядку, аналогічному визначенню по­даткового потенціалу та бюджетного навантаження земель.

ФРН властивий комбінований бюджетний федералізм, що передба­чає використання регулюючих і закріплених податків, доповнених си­стемою субсидій. Загалом німецький федералізм, особливо після об'єд­нання країни, характеризують дві ключові риси — субсидіарність і солі­дарність. Тому німецька модель має назву кооперативного федералізму.

Специфічних змін зазнав бюджетний федералізм у Канаді. Між Пер­шою і Другою світовими війнами, особливо в епоху Великої депресії, практикувався так званий екстраординарний федералізм — різновид, який став можливим в умовах максимального розширення повнова­жень федерального уряду за рахунок провінцій. Саме в той час були за­проваджені особистий і корпоративний прибутковий податки, контроль за цінами та здійснені інші заходи соціально-економічного регулюван­ня. У 1940—1950 pp. такий стан фактично унітарної держави набрав форми патерналістського федералізму. В цей період кейнсіанські рецеп­ти розвитку передбачали централізоване керівництво економікою. За­вдяки зосередженню в федеральному бюджеті 75 % податкових надхо­джень та фінансуванню економічних і соціальних програм по всій країні Канада перетворилась на державу загального добробуту. Пізніше феде­ралізм відродився в асиметричній формі, що означає різностатусність провінцій та неоднакові для всіх фінансові відносини з федеральним центром на основі двосторонніх угод і, зокрема, протилежні підходи до ідеї федеративного союзу з боку англомовної частини країни і націо­налістичного франкомовного Квебеку.

З 1977 р. у Канаді діє субсидіарний механізм вирівнювання фінансо­вого потенціалу провінцій за рахунок спеціального фонду, створеного з коштів федерального бюджету. Величина субсидій визначається залеж­но від суми кожного з податків, які надходять у бюджети провінцій. У результаті уряди всіх провінцій розпоряджаються фінансовими ресур­сами, достатніми для фінансування загальнонаціонального стандартно­го рівня видатків з урахуванням кількості населення. Система фіскаль­ного вирівнювання доповнюється федеральними цільовими субсидіями на фінансування соціальної сфери.

Російська система бюджетного федералізму ґрунтується на пайово­му розподілі бюджетних доходів і трансфертах регіонам із федеральних фондів; за формальними ознаками вона близька до німецької моделі. Але російські фахівці називають принаймні чотири її вади: 1) асимет­ричність — множинність і "різносуб'єктність" Російської Федерації зу­мовлює неоднакові фінансові взаємовідносини з центром автономій не тільки з різним статусом (республік, країв, округів та ін.), а й з однако­вим; 2) використання грошових сурогатів або негрошових форм платежів при виконанні бюджетів є середовищем для зловживань; 3) відсутність чіткого розмежування витратних повноважень між владою різ­них рівнів; 4) правова невизначеність інституту фінансової неспромож­ності (банкрутства) регіональної і місцевої адміністрації.

З 2000 р. у Російській Федерації розпочата федеральна реформа, ме­тою якої є запровадження приблизно рівного розподілу бюджетних до­ходів між центром і регіонами.

3. Доходи і видатки локальних урядів.

Наприкінці XIX ст. відбулося остаточне організаційне оформлення інституту місцевого самоврядування і визначення кола завдань місце­вої влади зарубіжних країн. У XX ст. відбувався процес зміцнення пози­цій місцевого самоврядування, що відповідало загальносвітовим тен­денціям посилення демократичних засад суспільного життя і децентра­лізації державної влади. Закономірно, що такі процеси супроводжува­лися зростанням обсягів фінансових ресурсів, які надходили у розпоря­дження органів місцевого самоврядування і зосереджувались, головним чином, у місцевих бюджетах.

Основні чинники, які зумовили збільшення видатків місцевих бю­джетів зарубіжних країн, були такі:

— відбувалося поступове і неухильне розширення кола завдань, ви­рішення яких покладалося на місцеву владу;

— швидкими темпами зростало населення міст, що вимагало біль­ших затрат на соціально-культурні та побутові потреби, фінансування яких переважно здійснюється з місцевих бюджетів;

— прискорилася урбанізація населених пунктів, внаслідок якої знач­но зросли витрати місцевої влади на утримання доріг, освітлення, при­бирання території тощо;

— підвищувалася роль місцевої влади у відтворенні робочої сили (фі­нансування обов'язкової початкової і середньої освіти, допомога та пра­цевлаштування безробітних, кількість яких збільшувалась, та ін.);

— посилилась соціальна орієнтація економіки більшості ринкових країн, що передбачало зростання обсягів коштів, які спрямовувались на допомогу соціальне незахищеним верствам населення, в тому числі за рахунок місцевих бюджетів;

— погіршилося екологічне становище загалом у світі, що також вима­гало додаткових витрат на охорону навколишнього природного середо­вища, попередження і подолання наслідків екологічних катастроф;

— відбулася регіоналізація економічних та соціальних процесів (піс­ля Другої світової війни), надавалася допомога депресивним територіям з відповідною передачею їм додаткових коштів.

Окрім того, в економіці розвинутих ринкових країн спостерігалися й інші тенденції. Так, протягом першої половини XX ст. внаслідок Пер­шої та Другої світових війн відбулося зменшення частки фінансових ре­сурсів органів місцевого самоврядування порівняно з тими, що акуму­лювались на загальнодержавному рівні у зв'язку з винятковою важли­вістю завдань, які вирішували на той час уряди більшості європейських країн. У другій половині XX ст. намітилась протилежна тенденція — до збільшення обсягів ресурсів, зосереджених на місцевому рівні, яка була зумовлена поступовим відновленням позицій місцевого самоврядуван­ня, втрачених під час світових воєн, а в наступні роки — розвитком про­цесів децентралізації влади та посиленням автономії органів місцевого самоврядування.

Зміни, які відбувалися протягом останніх десятиліть у взаємовідно­синах між центральною та місцевою владою, знайшли закономірне ві­дображення у формуванні дохідної бази місцевих бюджетів. У переваж­ній більшості європейських країн основу дохідної бази місцевих бю­джетів становлять податкові надходження. У складі податкових дохо­дів місцевих бюджетів, як правило, переважають місцеві податки, до яких у більшості країн віднесено майнові, місцеві прибуткові, промислові, податки на професію, а також численну групу невеликих за фіс­кальним значенням податків, які відображають політику місцевих ор­ганів влади (екологічні, на полювання, на собак тощо).

До місцевих бюджетів зарубіжних країн надходять також неподат­кові доходи:

— штрафи, збори;

— доходи від майна, яке належить місцевим органам влади;

— орендна плата від здавання в оренду муніципального майна;

— кошти від продажу об'єктів муніципальної власності;

— кошти, залучені від розміщення муніципальних позик, та ін.

Ще однією достатньо великою групою доходів місцевих бюджетів ринкових країн є бюджетні трансферти (гранти), тобто надходження коштів з бюджетів вищого рівня, їх частка в доходах місцевих бюдже­тів країн ЄС коливається від 20 % до 60 %. Причому в сукупності бю­джетних трансфертів переважають трансферти, пов'язані з поточною діяльністю локальних урядів, порівняно незначну частку становлять ка­пітальні трансферти.

Дата добавления: 2015-05-26