Поняття, види, юридичні властивості актів суб'єктів місцевого самоврядування

Вирішення питань місцевого значення здійснюється тери­торіальними громадами, їх органами і посадовими особами у фор­мах та способом, що визначені Конституцією і законами України. Ці рішення оформлюються у вигляді відповідних актів уповнова­жених органів чи посадових осіб. В актах, що встановлюють, змі­нюють, скасовують або вирішують юридичну справу, те чи інше конкретне питання, реалізується компетенція відповідного влад­ного суб'єкта. У вітчизняній науці розгляду актів органів місцевої влади були присвячені роботи багатьох авторів, які досліджували проблеми теорії держави і права, державного й адміністративно­го права, радянського будівництва. Так, комплексні праці вчених Р. Ф. Васильєва і М. П. Воронова розкривають питання порядку підготовки і прийняття рішень, юридичних властивостей і місця в системі права правових актів місцевих рад та їх виконавчих ор­ганів¹. Разом із тим, і сьогодні залишається недостатньо вивченою і потребує розв'язання низка питань, пов'язаних із визначенням кола суб'єктів місцевої правотворчості, ієрархії актів місцевого самоврядування, процедури їх скасування тощо. Вирішення цих проблем має не лише теоретичне, а й важливе практичне значення для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Акти місцевих рад і їх органів відіграють важливу роль у ме­ханізмі правового регулювання суспільних відносин, виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуван­ням влади на відповідній території і реалізації їх функцій та ком­петенції. Завдяки правовим актам місцевого самоврядування за­безпечується комплексний соціально-економічний і культурний розвиток територій, організується процес виробництва, розподілу й охорони матеріальних благ, надання послуг. Органи місцевого самоврядування видають акти, якими організується процес ви­конання делегованих повноважень органів виконавчої влади, до­водяться до відома населення, підприємств, організацій, установ владні приписи державних органів, плани економічного і соціаль­ного розвитку України.

Аналіз чинного законодавства дає змогу зробити висновок, що акти місцевого самоврядування - це прийняті в установленому порядку підзаконні владні рішення суб'єктів місцевого самовря­дування, що містять норми права, індивідуально-конкретні при­писи (рекомендації"), за допомогою яких самостійно вирішуються, безпосередньо територіальною громадою або через органи само­врядування, питання місцевого значення. Іншими словами, акт місцевого самоврядування - це юридична форма рішень уповно­важених органів, посадових осіб, офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулю­вання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Інколи до актів місцевого самоврядування (органів та посадо­вих осіб) відносять дії (сукупність дій) та документи, що прийма­ються (видаються) у сфері місцевого самоврядування; які визна­чаються як форма управлінської діяльності суб'єктів, що наділені владними повноваженнями й поділяються на акти правореалізації та правозастосування'. Фактично в цьому випадку ототожнюються акти з діяльністю щодо їх підготовки, обговорення і прийняття.

Для впорядкування наявної великої кількості актів, всебічного виявлення й усвідомлення властивих їм загальних та конкретних ознак, особливостей, місця й ролі цих актів у регулюванні суспіль­них відносин потрібна їх класифікація. Поділ актів органів місце­вого самоврядування на групи за певними критеріями, установлен­ня основних закономірностей і суттєвих ознак дозволяє глибоко й усебічно їх досліджувати і вивчати, допомагає виробляти і фор­мулювати вимоги, заходи і рекомендації щодо вдосконалення їх обґрунтованості, процесу прийняття, реалізації та контролю за їх виконанням.

Класифікувати акти органів місцевого самоврядування можна за: а) видами; б) суб'єктами прийняття; в) підставами прийняття; г) порядком прийняття; ґ) юридичними властивостями; д) юри­дичною силою; е) дією в просторі й часі; є) характером, змістом і особливостями відносин, які регулюються. Акти органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування поділяються на такі види: рішення, накази, розпорядження, висновки і рекомендації. Згід­но із Конституцією України і Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні» рішення приймають: а) територіальні громади на місцевому референдумі (п. 4 ст. 7), б) загальні збори громадян (п. 2 ст. 8), в) ради (п. 1 ст. 59), г) виконавчий комітет сільської, селищної міської, районної в місті ради (п. 6 ст. 59). Сільський, селищний, міський голова, голова районної, обласної, районної в місті ради видають розпорядження(п. 8 ст. 59). Пос­тійні комісії рад готують висновки і рекомендації (п. 10 ст. 47), за результатами громадських слухань вносяться пропозиції (п. З ст. 13). Разом із тим, не всі види актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування належним чином нормативно за­кріплені. Зокрема, в системі місцевого самоврядування існують накази керівників виконавчих органів, які поряд із рішеннями виконавчих комітетів можуть установлювати норми права, роз­порядження секретаря сільської, селищної, міської ради, першо­го заступника сільського, селищного, міського голови, рішення постійних комісій тощо.

Реалізуючи компетенцію, суб'єкти місцевого самоврядування, їх посадові особи впливають на учасників суспільних відносин шляхом прийняття актів нормативного, індивідуального та зміша­ного характеру.

За характером та призначенням акти місцевого самоврядуван­ня поділяються на: а) розпорядчі; б) організаційні; в) контрольні; г) інформаційні; ґ) комплексні. За змістом урегульованих суспіль­них відносин класифікувати акти дуже складно через різноманіт­ність питань місцевого значення, які належать до відання органів

і посадових осіб місцевого самоврядування. Це можуть бути акти, які приймаються в галузі соціального, економічного, культурного розвитку, планування, обліку, бюджету, фінансів, цін, житлово- комунального господарства, побутового, торговельного обслу­говування, громадського харчування, транспорту, зв'язку, будів­ництва, освіти, охорони здоров'я, фізкультури, спорту, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Актам суб'єктів місцевого самоврядування характерні певні юридичні властивості. Владний характер правових актів місцево­го самоврядування проявляється в тому, що вони є формою ре­алізації повноважень, безпосереднім виявом волі громадян або їх представників у відповідних органах. Правові акти місцевих рад і їх органів регулюють відносини в різних галузях житгя суспільс­тва, установлюють, змінюють та скасовують норми права і конк­ретні приписи, створюють юридичну базу діяльності підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб, забезпе­чують реалізацію та захищають права, свободи і законні інтереси людини і громадянина. Акти органів та посадових осіб не потрібно плутати з іншими документами, що не мають відповідних юридич­них властивостей.

До юридичних властивостей актів місцевих рад і їх органів належить сфера їх дії, під якою розуміються визначені уповно­важеним органом межі можливостей застосування приписів у часі, просторі та серед певного кола осіб. Межі дії актів не за­лежать від розсуду окремих осіб, вони можуть бути зумовлені особливостями відносин, на які здійснюється владний вплив, встановлюються в приписах органів державної влади або визна­чаються залежно від виду відповідного акта. Дія правових норм у часі може бути визначена як забезпечувана державою формальна можливість використання або формальна необхідність виконан­ня (дотримання) юридичної норми, обмежена календарними та фактичними часовими юридичними рамками¹. Саме часові вимірі дають можливість визначати чинність припису, обов'язковість реалізації встановлених правових норм у поведінці учасників суспільних відносин.

Отже, під дією акта в часі розуміється період із моменту набран­ня ним чинності і до моменту припинення його дії. Акти місцевих рад і їх органів можуть набирати чинності: а) із моменту прийнят­тя; б) із моменту, зазначеному в акті; в) із моменту опублікуван­ня. Межі дії актів у часі можуть бути зумовлені строком повнова­жень органів місцевого самоврядування, календарними строками - роком, кварталом, певними датами, обставинами, умовами, а в багатьох випадках взагалі не визначаються. Відсутність чіткого зазначення в актах місцевого самоврядування терміну їх дії може бути причиною конфліктів і непорозумінь у взаємовідносинах з органами державної влади, підприємствами, організаціями, уста­новами і громадянами.

Часові межі діяльності акта пов'язані з моментом набрання ним чинності. Так, відповідно до ч. 5 ст. 59 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні» рішення ради нормативно-правового харак­теру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Щодо інших актів органів місцевого самоврядування, то не визначено часових меж уведення їх у дію, і, як правило, вони на­бирають чинності з моменту їх прийняття.

Законодавець правомірно використовує термін «оприлюднен­ня» для рішень ради, адже в іншому випадку - через опубліку­вання - набрання чинності мало досить ускладнений характер. Зобов'язувати місцеву раду мати власний друкований орган є нереальним, як і вимагати друкувати рішення в інших ЗМІ є не­доцільним і недемократичним. Оприлюднення, наприклад, через дошку оголошень біля місцевої ради є на сьогодні юридичним фактом набрання рішенням чинності.

Значною проблемою щодо початку дії акта місцевого само­врядування в часі є необхідність підписання останнього певною посадовою особою. Вітчизняна нормотворча практика передбачає для всіх владних колегіальних інституцій із метою забезпечення персональної відповідальності підписання акта певною посадовою особою. Так, для місцевої ради та виконавчого комітету набрання актом чинності пов'язується із підписом сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради. Зрозуміло, що в разі незгоди ця посадова особа може заблокувати

набрання актом чинності. На сьогодні не розроблено механізмів для попередження зловживання своїм правом відповідної посадо­вої особи.

Для особливого акта територіальної громади - Статуту - пере­дбачена також державна реєстрація як умова набрання ним чин­ності. Аналізуючи причини встановлення такого порядку, можна виокремити відповідний предмет правового регулювання - сус­пільні відносини, що виникають у процесі безпосередньої участі громади в управлінні місцевими справами, що, у свою чергу, зу­мовлює необхідність реєстрації статуту територіальної громади органами юстиції.

Вивчаючи юридичну сторону діяльності актів, необхідно до­сліджувати властивості їх дії в часі та просторі. Саме ці ознаки визначають сутнісні характеристики актів органів та посадових осіб, виокремлюючи їх від інших, тотожних документів. Про­сторова характеристика виходить із територіальної організації влади в Україні й застосовується до органів місцевого самов­рядування, чия діяльність розповсюджується на всю територію адміністративно-територіальної одиниці. У ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється просто­рова гарантія діяльності органів місцевого самоврядування, а саме те, що акти, прийняті в межах наданих повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповід­ній території органами виконавчої влади, об'єднаннями грома­дян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово про­живають на відповідній території. На жаль, в Україні на сьогод­ні так і не прийнято законодавчий акт, що регламентуватиме ад­міністративний і територіальний поділ держави. Як результат, межі населених пунктів та регіонів визначаються містобудівним законодавством, що здатне забезпечити лише технологічний бік делімітації кордонів населених пунктів. Залишаються невизна- ченими питання діяльності територіальних громад, що разом існують на одній території (село в місті, місто в місті тощо), та сільрад. Саме в проблемних із цього погляду адміністративних одиницях і виникатимуть складності в реалізації актів органів місцевого самоврядування.

Визначення меж дії актів у просторі тісно пов'язане з установ­ленням кола осіб, на яких вони поширюються. Визначення меж дії актів місцевого самоврядування за особами - це встановлення суб'єктного складу (державних органів, підприємств, організацій, установ, об'єднань громадян, посадових осіб, жителів), які є учас­никами регульованих відповідними актами відносин і зобов'язані виконувати їх приписи. Важливо звернути увагу, що на конститу­ційному рівні закріплено обов'язковість виконання на відповідній території рішень органів місцевого самоврядування прийнятих у межах їх повноважень, визначених законом, і будь-яких винятків із цього правила ні для кого не встановлено.

Юридична сила нормативно-правових актів завжди проявляєть­ся н зіставленні їх один з одним. Щодо актів місцевого самовряду- иііііііи, іо їх юридична сила зумовлена місцем органів, посадових міть що іч кидають, у системі місцевого самоврядування, роллю, мну иіііін иідігрпють у вирішенні питань місцевого значення. Зок- |н*ми, рішгішн шікоиавчого комітету ради з питань, віднесених до шинної hoMiieimun виконавчих органів ради, можуть бути ска- соїіііпі відповідною радою. Виконавчий комітет ради має право іміпіоиаіи ибо скисоиуиати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь. інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. І Іроге и чинному законодавстві відсутні положення, які б чіт­ко закріплювали ієрархію всієї системи актів суб'єктів місцевого самоврядування, що деколи породжує конфлікти й непорозуміння. І Іриміром, недостатньо врегульованими є відносини місцевої ради і голови. Видання розпоряджень на виконання функцій та повно­важень є його правом, передбаченим законом, і скасувати їх мож­на в установленому законом порядку (ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Проте, наприклад, у регламенті Хар­ківської обласної ради міститься положення, що розпорядження голови ради можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням ради, прийнятим більшістю голосів депутатів ради від кількості загального складу депутатів ради (ст. 54)'. Законодавство щодо організації та діяльності органів державної влади і місцевого са­моврядування України може визначати лише випадки скасування актів вищестоящих органів, що окреслюється відносинами підпо­рядкування та ієрархічності. Неправильною є практика, коли один орган має право вносити зміни та доповнення до акта прийнятого іншим органом, незважаючи на відносини підзвітності та підкон- трольності¹.

Акти суб'єктів місцевого самоврядування характеризуються такими рисами: а) приймаються уповноваженим органом, поса­довою особою; б) мають чітко визначену структуру; в) містять владний припис (змістовна частина акта); г) мають письмову фор­му; г) розробляються і ухвалюються з дотримання встановленої процедури; д) є обов'язковими для виконання; е) забезпечуються захистом на випадок їх невиконання, неналежного виконання чи можливого порушення.

4. Особливості нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування Серед актів місцевих рад і їх органів провідне місце посіда­ють нормативні акти, які суттєво відрізняються від актів ненор­мативного характеру насамперед своєю юридичною природою. Нагадаємо, що нормативно-правовий акт традиційно розуміється як письмовий акт - документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом за визначеною формою і процедурою, який спрямова­ний на регулювання суспільних відносин шляхом установлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола осіб та розрахований на багаторазове застосування.

Нормативність для актів місцевого самоврядування має особ­ливу природу, адже вона завжди виступає як властивість саме пра­вової норми, що поряд із формальною визначеністю, державною забезпеченістю, правозобов'язуючою дією, системністю визначає цей суспільний феномен. Під нормативністю відносно права в ці­лому необхідно розуміти щось глибоко юридичне і більш значне соціально, безпосередньо пов'язане з власною цінністю права. В цьому сенсі нормативність визначає, що право за допомогою за­гальних правил реалізує потребу суспільства в існуванні норма­тивних засад і охоплює всі сфери соціального життя¹.

Отже, як частина суспільства, місцеве самоврядування також іде шляхом унормування власних процесів і створення своєї сис­теми регуляторів. Правова система закріплює цю можливість і га­рантує таке право, а територіальна громада самостійно або через свої органи створює регулюючу матерію, аналогічну правовим нормам. Більше того, держава встановлює вимоги та умови для тотожності нормативності права й актів територіальних структур, оскільки санкціонування останніх має грунтуватися на єдиних під­ходах нормотворення і нормозастосування.

Рішення органів місцевого самоврядування поділяються на нор- митішні та індивідуальні (конкретні)². Такий поділ рішень органів пішли г властивим для всіх публічних установ, оскільки владний ■;м> і h і мк самостійно встановлює норми права, так і застосовує в ми m ■ 1111 ■ ■ прпионі приписи. Різниця цих актів окреслюється нор­ми і iiniiiL і m. іим.і- нормативний акт, як правило, не має обмежень v чіп і ш і m кипа суб'єктів. Навпаки, індивідуальний (конкретний) іікі ne m: і ліпшім«' загальнообов'язкові правила поведінки, а за­кришим прими і и обов'язки для конкретних суб'єктів. Як зазначив Коїісііііуційппй І уд України у Рішенні від 23 червня 1997 року.N".'-рп, «чи сногю природою ненормативні правові акти, на відмі­ну під нормативних, нстановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують сною дію»³.

Отже, нормативний правовий акт місцевого самоврядуван­ня — це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий)уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній чинним законодавством України формі та за встановленою про­цедурою в межах його компетенції, що містить норми права і спрямований на регулювання суспільних відносин, розрахова­ний на широке коло осіб та неодноразове застосування, неза­лежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в ньому містяться, у тому числі з гри­фами, що обмежують до них доступ, а також прийняті в поряд­ку експерименту.

Серед нормативних актів місцевого самоврядування найбільш поширеними є положення, інструкції, правила, вони повинні за­тверджуватися розпорядчим документом, вид якого (наказ, розпо­рядження, рішення) визначається актами законодавства та поло­женнями (статутами) про орган, що видав акт.

Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь- якої діяльності. Наприклад: рішеннями місцевих рад можуть бути затверджені положення про відділи, управління, інші їх виконавчі органи; положення про порядок і правила проведення феєрверків на території міста; наказом керівника управління може бути за­тверджене положення про порядок проведення міського конкурсу програм і проектів у галузі сімейної політики.

Інструкція - це нормативно-правовий акт, який установлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органа­ми державної влади, або актів прийнятих органами, посадовими особами місцевого самоврядування, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, наказом головного управління охорони здоров'я затверджена «Інструкція про організацію надан­ня амбулаторної психіатричної допомоги дітям», наказом началь­ника управління охорони пам'яток історії, культури та історич­ного середовища затверджена інструкція з діловодства в апараті управління та його структурних підрозділах.

Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, рішенням міських рад затверджуються правила благоустрою міс­та, правила забудови міста, правила приймання стічних вод під­приємств до системи каналізації міста тощо.

Ефективність актів місцевого самоврядування багато в чому залежить від ретельності роботи органів і посадових осіб на ета­пі їх розробки і прийняття. Для підготовки найбільш важливих та складних проектів, як правило, органи місцевого самоврядування створюють комісії (робочі групи). У разі необхідності до розробки проекту залучаються вчені та кваліфіковані спеціалісти-практики. Однак слід відзначити, що підготовка, прийняття та реалізація ак­тів місцевого самоврядування не завжди здійснюється з дотриман­ням таких загальних принципів як законність, демократизм, широ­ке залучення громадян, гласність і врахування громадської думки, колективність і колегіальність, гуманізм і справедливість.

І Іравотворчий процес повинен розпочинатися з виявлення ініціат иви і визначення необхідності прийняття акта. В цьому може дономоп и опитування, цей метод дає можливість досить швидко інрпміїпі необхідний інформаційно-довідковий матеріал. Може 111 •• пішім і ік и експертне опитування, найкращі результати воно дає и міч німі,інках. коли необхідно здійснити прогноз наслідків при­пнім ні ют чн іншого нормативного рішення, тобто за умов від- і.-у і мої: 11 пГю недостатності необхідної для оцінки інформації. За іііїииііоі' і і шдііоііідних умов доцільним є створення постійно дію­чи! і рун с к спер гін і і певних напрямів нормативного регулювання. Досконале регулювання цієї стадії дозволить суттєво підняти ре­зультативність діяльності органів місцевого самоврядування.

Практика роботи над проектами нормативних актів місцевого самоврядування свідчить, що обов'язковими складниками нор- могворчого процесу мають бути: 1) вивчення матеріалів, необхід­них для розробки проекту; 2) розробка пропозицій щодо суті пи­тань, які становлять зміст проекту; 3) обговорення підготовлених пропозицій та складання проекту; 4) підготовка переліку актів, які втратять чинність або в які будуть внесені відповідні зміни у зв'язку з прийняттям підготовленого акта; 5) направлення проек­ту на відгук (рецензування) відповідним органам та організаціям; 6) розгляд одержаних зауважень та пропозицій, уточнення проек­ту; 7) прийняття (затвердження) нормативного акта.

Очевидно, що підготовка проекту нормативно-правового акта неможлива без дотримання усталених принципів нормотворення, до яких можна віднести: 1) розміщення спочатку більш загальних,

а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загаль­ного характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних ма­теріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу; 3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, роз­ділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріаль­них норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечен­ня реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулю­вання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикін­цевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку з його прийняттям і т. ін.).

У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визна­чення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступ­ництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, про­ведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно- правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних від­носин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфіч­них умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достат­нього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотри­мання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,

а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загаль­ного характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних ма­теріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу; 3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, роз­ділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріаль­них норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечен­ня реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулю­вання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикін­цевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку з його прийняттям і т. ін.).

У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визна­чення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступ­ництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, про­ведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно- правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних від­носин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфіч­них умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достат­нього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотри­мання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,

кларативними, тому що не вироблено конкретних механізмів їх реалізації.

Прийняття нормативних актів органами публічного управ­ління, наприклад у США, передбачає кілька варіантів процедур:

¹¹ формальне нормотворення (formal rulemakingj;

¹² неформальне або нормотворення з повідомленням та комен­туванням (informal or notice and conming rulemaking);

¹³ виняткове нормотворення (extpted rulemaking).

Ці три процедури відрізняються в основному ступенем залучен­ня приватних осіб до прийняття нормативних актів. Останні прий­маються адміністративними структурами, які в більшості випадків безпосередньо не обираються населенням. Тому демократичні де­ржави вважають за необхідне залучати представників громадсь­кості (передусім - заінтересовані підприємницькі та неприбуткові організації) до процедури прийняття нормативних актів адмініст­рації. Таким чином, ці акти набувають більшої легітимності та довіри в приватних осіб - адресатів установлених органами пуб­лічної адміністрації юридичних норм.

Друга із зазначених процедур - неформальне нормотворення - є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до па­раграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція зобов'язана:

¹⁴ повідомити про запропоновані проекти правил (нормативних актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр» із зазначенням часу, місця та характеру процедури публічного тво­рення правил, правових підстав його прийняття та сутності запро­понованого правила;

¹⁵ надати заінтересованим особам можливість узяти участь у творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або аргументів без можливості їх усної презентації;

¹⁶ прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов'язує агенцію враховувати всі подані пропозиції до проекту правил, адже через суперечності між різними позиціями це об'єктивно не­можливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інте­ресів аргументи зазвичай ураховуються) та опублікувати його в тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за тридцять днів до набуття ним чинності.

Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації — виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція не зобов'язана залучати громадськість до нормотворчої процедури. Однак і в цих випадках агенція повинна керуватися публічним інтересом, визначення якого належатиме до сфери адміністратив­ного розсуду. Отже, в інших зарубіжних країнах процедури прий­няття нормативних актів адміністрації не містять таких жорстких правил щодо залучення до них зацікавлених суб'єктів із приватно­го сектору. Наприклад, у Японії при прийнятті нормативних актів адміністративними органами важливе значення має думка, вис­ловлена із цього приводу консультативними органами, які форму­ються при органах публічного управління. До їх складу належать відомі політичні діячі, представники підприємницьких структур, науковці¹.

Кількість нормативних актів місцевих рад і їх органів за остан­ні роки значно зросла, це свідчить про зростання ролі місцевого самоврядування в суспільному розвитку України. Разом із тим, необхідно покращити нормотворчу діяльність органів місцевого самоврядування, вивчати досвід інших регіонів, проводити пос­тійний моніторинг практики застосування актів для виявлення оптимальних напрямів їх удосконалення, виявляти прогалини, суперечності та інші недоліки нормативних актів, налагодити ро­боту щодо прогнозування позитивних і негативних наслідків, що можуть виникнути на практиці у зв'язку з прийняттям нового акта, та враховувати їх у процесі нормотворчої діяльності.

§5. Статут територіальної громади та регламент місцевої ради: порядок їх підготовки і прийняття

Центральне місце в системі актів місцевого самоврядування займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Ці нор­мативні акти локального характеру є втіленням демократичних за­сад самоорганізації і саморегулювання в рамках законів України, що визнають територіальні спільності населення суб'єктами влад­них відносин. Право представницьких органів місцевого самовря­дування приймати статут територіальної громади не мало аналогів в історії земства і губернського управління і тим більше в практиці функціонування командно-адміністративної системи, офіційна до­ктрина якої заперечувала сумісність місцевого самоврядування з радянською формою організації влади. Однак загальновідомо, що статути (хартії") в інших країнах світу відіграли, свого часу, надз­вичайно важливу роль в історії становлення і розвитку місцевого самоврядування.

У наш час статути (хартії") досить поширені в різних країнах сві­ту, вони розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Використання статутів територіальних громад має низку привілеїв, що пояснює їх привабливість для органів міс­цевого самоврядування. У соціально-економічному плані статути уособлюють сутність самоуправління як можливості самооргані­зації і саморегулювання, що забезпечує населенню активну роль у здійсненні влади на місцях. Крім того, статути забезпечують велику вагомість поглядів і побажань у програмуванні діяльності органів місцевого самоврядування, стимулюють інтерес громадян до місцевого управління та їх участь у його здійсненні.

У функціональному плані статути певним чином сприяють обмеженню втручання органів державної влади в місцеві спра­ви, сприяють поширенню місцевого самоврядування, особливо в таких питаннях, як залучення додаткових коштів, фінансуван­ня капіталовкладень, стимулювання підприємництва, проведення заходів соціального захисту бідних та малозабезпечених верств населення, використання землі та іншої муніципальної власності, формування різноманітних місцевих програм.

В організаційному плані статути гарантують плюралізм форм місцевого управління, дозволяють населенню обирати прийнятні для нього варіанти організації місцевої влади в межах закону, від­носин між представницькими й виконавчими органами, а також структури виконавчих органів, організації комунальних служб. Чи­мала частина статуту присвячується нормам процедурного харак­теру діяльності органів місцевого самоврядування, виконання по­садовими особами і комунальними службовцями своїх обов'язків, ефективного використання на місцевому рівні інститутів прямої демократії.

У правовому аспекті завданням статутів територіальних гро­мад є своєрідне узагальнення законодавства, що регулює місцеве самоврядування і діяльність його органів. Норми, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, містяться в законо­давчих актах, кількість яких настільки велика, що важко охопити їх не тільки для населення, але й для фахівців. Статути повинні оптимально їх відтворювати або містити посилання на нормативні акти, щоб уникнути надмірної громіздкості, викладати в логічно впорядкованому вигляді й адаптувати їх до місцевих умов, тим са­мим полегшувати роботу з законодавством, що у свою чергу буде сприяти формуванню в населення правильних, достатньо повних уявлень про те, як влаштований і працює механізм місцевого са­моврядування, як громадяни зможуть його контролювати і брати участь у його роботі.

Конституційні й законодавчі положення на місцевому рівні з питань вибору форм оповіщення громад про роботу органів самов­рядування, участі членів громади в їх діяльності, організації робо­ти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, створення різноманітних комісій, структури виконавчих органів і розподілу повноважень між ними можуть бути деталізовані в статутах тери­торіальних громад міст, селищ, сіл. Завдяки такій локальній нормотворчості існує реальна можливість найбільш повного враху­вання інтересів територіальних громад

Разом із тим, необхідно визнати, що статути територіальних громад сьогодні ще не впливають суттєво на процес здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою її органами і посадовими особами. У зв'язку із цим корисним було б вивчення дії статутів (хартій) в інших країнах, але необхідно пам'ятати, що ме­ханічне копіювання зарубіжного досвіду без урахування специфіки середовища, в якій він повинен бути застосований, призводить до його дискредитації, відторгнення і радикальної трансформації. У США муніципалітети приймають хартії; право їх прийняття забез­печує більшу самостійність у відносинах з органами влади штатів, значну свободу у вирішенні справ місцевого значення, включаючи

питання залучення та використання фінансів, власності, місцевої політики. Сьогодні лише шість штатів із п'ятдесяти не передба­чають для своїх муніципалітетів хартій самоврядування. У деяких штатах право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність населення яких перевищує встановлений мінімум (наприклад, в Арізоні - за містами з чисельністю населення 3,5 тис. чол., у Те- хасі - 5 тис. чол.). У деяких штатах можливість прийняття хартій передбачена також для графств і тауншипів.

З аналізу норм Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» слідує те, що статутом територіальної громади можуть визнача­тися такі важливі питання, як порядок формування й організації діяльності ради, організації громадських слухань, порядок прове­дення загальних зборів громадян за місцем проживання, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради і обнародування при­йнятого рішення з даного питання. Як показує практика, розроб­ка статуту - це тривалий і непростий процес. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріпив те, що статут територіальної громади приймається представницьким органом місцевого само­врядування, проте процедура підготовки і прийняття статуту не визначена.

Відсутність належного досвіду прийняття статутів територіаль­них громад викликає необхідність розробки й схвалення асоціа­цією чи іншим добровільним об'єднанням органів місцевого са­моврядування модельних статутів. Так, уже є кілька варіантів модельного статуту, які певною мірою доповнюють один одного й узагальнюють позитивні досягнення в цій сфері, однак вони не враховують специфіку й відмінність територіальних громад сіл, селищ, міст. Важливо не допустити формалізації процесу опрацю­вання і прийняття статуту територіальної громади. Процедура під­готовки і прийняття статуту територіальної громади повинна, що­найменше, складатися з таких етапів: а) підготовки спеціальною комісією (групою) проекту статуту; б) оприлюднення проекту для загального обговорення; в) узагальнення результатів обговорення; г) прийняття статуту територіальної громади представницьким органом; ґ) реєстрації статуту територіальної громади в органах Міністерства юстиції України. Такий порядок підготовки і прий­няття статутів дозволить зробити його справді чинним норматив­

ним актом, розрахованим на тривалий час. Сьогодні статут тери­торіальної громади за юридичною силою нічим не відрізняється від інших актів представницького органу, тому надати йому біль­шу вагомість можна шляхом затвердження місцевим референду­мом.

Важливе значення для організації роботи місцевої ради, її ор­ганів, депутатів має регламент місцевої ради, який затверджується не пізніш як на другій сесії. До прийняття регламенту ради черго­вого скликання застосовується регламент ради, що діяв у поперед­ньому скликанні. Регламент - нормативно-правовий акт місцевої ради, що містить сукупність правил, які визначають порядок діяль­ності ради, її органів, а також депутатів місцевої ради. В регла­менті місцевої ради визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голо­ви районної в місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про за­твердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також інші питання організації роботи сесії. Перелік, функціо­нальна спрямованість і порядок організації роботи постійних ко­місій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії. Регламентом ради можуть бути встановлені інші, ніж закріплені в законах, правила депутатської етики та захо­ди впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці пра­вила. Порядок реалізації права депутатів об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, основи їх створення і функціонування в місцевій раді також має бути врегу­льовано регламентом ради.

Разом із тим, змушені констатувати, що регламенти сільських, і часто селищних рад (окремі з них містять 3-5 сторінок), в основ­ному повторюють норми Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні», водночас багато питань процедурної організації роботи ради, її органів, депутатів місцевих рад залишаються не врегульованими (порядок ініціювання, підготовки й проведення засідань ради, присутності жителів на засіданні ради тощо). Рег­ламенти міських, районних, обласних рад зазвичай включають де­

сятки норм, які регулюють різноманітні відносини у сфері місце­вого самоврядування, окремі з них навіть містять положення, які не направлені на регулювання організаційних форм роботи ради, а містять положення, які більш доречно закріпити в статуті тери­торіальної громади (інколи в регламенті закріплюють перелік пов­новажень міського голови, виконавчого комітету тощо). Аналіз змісту регламентів місцевих рад свідчить, що в більшості випадків вони значною мірою відтворюють норми законодавчих актів, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і лише частково закріплюють особливості регулювання організаційних форм діяльності представницьких органів певного рівня. Розвитку місцевого самоврядування більше відповідала б відмова від повто­рення законодавчих приписів у локальних нормативно-правових актах, а регламентація внутрішньої організації місцевих рад здій­снювалася з урахуванням специфіки їх діяльності в селі, селищі, місті, районі, області.

Дата добавления: 2015-05-31