Структура органов Союзного государства Россия и Белоруссии

Газовая проблема» в отношениях между Россией и Беларусью стала своего рода камнем преткновения на пути строительства Союзного государства. Нежелание белорусского руководства перейти к рыночным ценам на поставки российского газа, попытки введения таможенных пошлин, не предусмотренных международной практикой, в определенной степени подорвали кредит доверия в экономических и политических взаимоотношениях между двумя странами.

В течение декабря 2006 – января-февраля 2007 г. между Россией и Беларусью шли интенсивные переговоры о новых (рыночных) ценах на газ. Несмотря на то, что Россия согласилась поставлять газ в Республику Беларусь на льготных условиях, предлагая механизм мягкого поэтапного перехода к рыночным ценам, белорусский истеблишмент остался недоволен итогами пересмотра газовых соглашений. Фактически, газовый конфликт между Россией и Беларусью вышел за рамки экономического проблемы и приобрел политический характер, поставив знак вопроса на будущее Союзного государства.

Согласно первоначальному замыслу, Союзное государство России и Беларуси должно было стать новейшим модернизированным формированием, призванным обеспечить странам-участницам успешное развитие в условиях глобализирующейся мировой экономики, способным повысить конкурентоспособность российских и белорусских предприятий на международных рынках, создать новый центр торгово-экономического влияния в мире, наряду с Евросоюзом, Американской зоной свободной торговли и Организацией Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества.

Однако стало очевидно, что в системе Союзного государства содержатся серьезные противоречия, угрожающие его политическому и экономическому будущему. Так, не все элементы хозяйственной системы Союзного государства оказались адаптированы к условиям современной рыночной экономики. При этом нельзя не учитывать несоответствия экономических моделей двух стран: в России прочно утвердилась рыночная система, приватизировано большинство предприятий, широкое распространение получила система акционирования и т.п., а в Республике Беларусь до сих пор сохраняются административно-командные методы управления промышленностью, что существенно затрудняет экономическое взаимодействие между российской и белорусской хозяйственно-промышленными системами.

Причина внутреннего конфликта заключается в том, что модель Союзного государства России и Беларуси была в значительной степени реализована лишь в экономической ее части, за счет промышленной и технологической интеграции предприятий-смежников, быстро восстановивших хозяйственные связи советского времени, прерванные в начале 1990-х гг. При этом государственно-политическая составляющая Союзного государства проявила себя достаточно слабо, а торгово-экономические и финансовые противоречия существенно замедлили процесс интеграции. «Газовая война» и «молочные войны» между Россией и Республикой Беларусь стали ярким подтверждением этого явления.

Таким образом, закономерно, что к 2007 г. отсутствие общего вектора развития общественно-политических и экономических систем двух стран, единых принципов во внутренней и внешней политике, общности экономических моделей, законодательства и государственно-политического устройства России и Республики Беларусь привело к тому, что потенциал реализующейся интеграционной модели оказался исчерпан.

Примечательно, что отношение к Союзу среди населения Беларуси меняется в худшую сторону. Так, согласно результатам социологического опроса проведённого Белорусским институтом стратегических исследований, 54,8 % опрошенных высказались категорически против того, что «Беларусь и Россия должны построить союзное государство с единой валютой, президентом и парламентом». «За» высказались лишь 20,4 % респондентов. 24,7 % опрошенных затруднились ответить. Однако результаты этого опроса ставятся под сомнение в российских СМИ, а его инициатор обвиняется в ангажированности. В то же время политологи вполне допускают, что тенденция эта вполне реальная и опрос отражает существующую динамику.

Неразрешенными остаются противоречия между государствами в энергетической сфере. Практически весь потребляемый республикой Беларусь газ ввозится из России, как и большая часть нефти (собственная добыча нефти в РБ составляет менее 2 млн. тонн в год). По мнению белорусского руководства, зависимость от единственного поставщика подрывает энергетическую безопасность страны и вносит некоторую неопределенность в перспективы ее экономического развития. В связи с этим Минск рассматривает варианты решения задачи диверсификации внешних источников энергоснабжения в целях уменьшения зависимости от России – планируется, что к 2020 г. Белоруссия должна будет закупать из одной страны не более 65% потребляемых энергоресурсов. Однако возможность решения Минском этой задачи в ближайшей перспективе выглядит сомнительной. [56] Очевидно, что энергетическая безопасность Беларуси в ближайшем будущем будет определяться взаимоотношениями с Россией. Процесс создания Союзного государства столкнулся и с другими сложностями, [57] преодоление которых трудно прогнозировать. В последние годы стало очевидно, что в реальности идет процесс дивергенции экономик обеих стран.

Геоэкономическая ориентация Минска также меняется. По существу Белоруссия уходит от России.[58] Становится очевидной разница в видении партнерами смысла и концепции интеграции: белорусская сторона видела и видит процесс интеграции как, прежде всего, тесное хозяйственно-экономическое взаимодействие, при полном сохранении своего государственного суверенитета, в то время как в России Союзное государство представляется как государственно-политическое объединение, в котором ей должна отводиться доминирующая роль.

Интеграции препятствуют сохраняющиеся различия в бюджетной и налоговой системах, кризис неплатежей, недостаточность развития институциональной основы банковской системы как Беларуси, так и России. А.Лукашенко впервые объявил о перспективах введения единой валюты с 1 января 2004 года, однако планы были вскоре отодвинуты на 1 год. Однако, в последующие годы единая валюта так и не появилась.

Предполагалось, что единой валютой должен стать российский рубль. Основной причиной задержек в реализации проекта стали значительные разногласия двух стран по деталям предполагаемой валютной реформы. Беларусь настаивает на выплате значительной компенсации за отказ от национальной валюты — белорусского рубля — и на сохранении за Минском права на эмиссию рублей. Российская сторона отклоняет эти предложения.

Аналогичные проблемы наблюдаются и в области торговли. Своего рода камнем преткновения на пути строительства Союзного государства остается «Газовая проблема» в отношениях между Россией и Беларусью. Нежелание белорусского руководства перейти на рыночные цены на поставки российского газа, попытки введения таможенных пошлин, не предусмотренных международной практикой, отрицательно сказались на экономических и политических отношениях между двумя странами. Таким образом, в настоящее время говорить о Союзном государстве России и Беларуси как реализованном интеграционном проекте вряд ли возможно.

Структура органов Союзного государства включает в себя Высший Государственный совет, Парламент, Совет министров, Постоянный комитет, Суд, Счетную палату, отраслевые и функциональные органы и создается для эффективной реализации целей Договора с четко определенной компетенцией каждого из органов. Строилась система управления, более характерная для государства, чем для международной организации.

При формировании высших органов Союзного государства принимался во внимание принцип паритетности, в соответствии с которым предусматривалось равное представительство каждого из государств-участников. В результате решение органа не могло быть принято, если за него проголосовали представители только одного государства. Это обеспечивает гарантию суверенитета государств, поскольку его следствием является то, что все решения органов Союзного государства понимаются только тогда, когда государство-участник в лице своих представителей высказало согласие на обязательность для данного решения.

Договор имеет приложение в виде «Программы действий Республики Беларусь и Российской Федерации» по реализации его положений. В Программе раскрываются этапы создания Союзного государства, их содержание и временные рамки для реализации конкретных задач взаимодействия.

Образование Союзного государства вызвало заметный международный резонанс, привлекло внимание мировой общественности как уникальный, во многом новаторский эксперимент по созданию государственно-политического образования новейшего типа.

26 января 2000 г. на первом заседании Высшего Государственного совета Союзного государства в должности государственного секретаря был утвержден П.П. Бородин, функциональная обязанность которого заключалась в руководстве Постоянным Комитетом Союзного государства, в решении текущих вопросов работы органов Союзного государства. Государственный секретарь входит также в состав Совета министров на правах заместителя председателя этого главного исполнительного органа Союзного государства. В тот же день в Кремле состоялся обмен ратификационными грамотами о вступлении в действие Договора о создании Союзного государства.

Союзное государство в своей правовой основе получило законодательную базу, созданную путем выполнения всех необходимых демократических процедур. Гражданам России и Беларуси были предоставлены равные права и равные возможности в деле построения своей социальной судьбы: доступ в высшие учебные заведения обеих стран, возможность участвовать в имущественных отношениях и т.д.

В рамках Союзного государства Беларуси и России была найдена оптимальная формула сохранения государственного суверенитета стран-участниц. Высшим органом Союзного государства был определен Высший Государственный Совет, в состав которого вошли главы государств, правительств и руководители палат парламентов обеих стран. Решения данного органа принимаются только путем согласования позиций государств-участников, а голосование осуществляется по принципу «одно государство – один голос». К ведению Высшего Государственного совета были отнесены важнейшие вопросы развития Союзного государства: создание в пределах своей компетенции органов Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера; утверждение бюджета Союзного государства, принятого Парламентом Союзного государства; утверждение международных договоров Союзного государства; заслушивание ежегодного отчета председателя Совета министров Союзного государства о реализации принятых решений; определение местопребывания органов Союзного государства, выполнение иных функций, отнесенных к ведению Договором либо переданных на рассмотрение государствами-участниками.

Высший Государственный совет мог проводить свои заседания по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Внеочередные заседания Высшего Государственного совета созывались по инициативе одного из государств-участников или председателя Высшего Государственного совета.

26 января 2000 года состоялось первое заседание Высшего Государственного Совета Союзного государства. Для обеспечения исполнения решений Высшего Государственного Совета и оперативного управления подчиненной ему системой отраслевых и функциональных органов Союзного государства был утвержден коллегиальный исполнительный орган – Совет Министров Союзного государства.

25 апреля 2000 г. на первом заседании Совета министров Союзного государства был принят его регламент, устанавливающий основные правила организации деятельности Совета министров по реализации его полномочий. На Совет министров возлагались функции разработки основных направлений общей политики развития Союзного государства, включая подготовку проектов законов Союзного государства, контроль за выполнением Договора, Программы по реализации его положений и актов Союзного государства, разработку бюджета, управление собственностью Союзного государства и ряд других.

На первых заседаниях Высшего Государственного совета Союзного государства был утвержден бюджет Союзного государства, рассмотрены вопросы формирования органов Союзного государства, обеспечения организационных и материально-технических условий их работы, выполнения первоочередных мер по выполнению «Договора о создании Союзного государства» и «Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства», утверждена Программа согласованных действий в области внешней политики государств-участников Договора о создании Союзного государства, а также принят ряд других важных решений по реализации Договора о создании Союзного государства.

В то же время в системе органов управления выявились существенные статусные противоречия. Так, Союзный парламент по своему статусу должен был быть выше, чем парламенты России и Беларуси, но в реальной политической жизни он такой роли не играл. Вопрос соподчиненности органов управления Союзного государства оказался одним из наиболее болезненных в ходе его институционализации.

Совет министров должен был обеспечивать создание и развитие единого экономического пространства, проведение единой финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной, ценовой и торговой политики, координировать процесс унификации законодательств, способствовать проведению согласованных действий государств-участников в международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законности, прав и свобод граждан, обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны окружающей среды.

При Совете министров Союзного государства начал действовать институт представителей государств-участников Договора, обеспечивающих координацию деятельности органов исполнительной власти государств-участников по реализации положений Договора. Договором так же предусматривалось формирование отраслевых и функциональных органов Союзного государства. Например, в ведении Таможенного комитета Союзного государства должны были находиться вопросы единой торговой и таможенно-тарифной политики, Пограничный комитет должен был определять пограничную политику Союзного государства и т.д. Предполагалось, что отраслевые и функциональные органы будут формироваться по мере передачи предметов исключительного ведения Союзному государству.

Высший Государственный совет и Совет министров Союзного государства не являлись постоянно действующими органами Союзного государства, их деятельность носила сессионный характер. В связи с этим в структуре было предусмотрено создание Постоянного комитета, своеобразного управленческого аппарата, обеспечивающего деятельность вышеуказанных органов.

Постоянный комитет должен был обеспечивать деятельность Высшего Государственного совета и Совета министров Союзного государства и являлся ответственным за подготовку их заседаний, должен был координировать работу отраслевых и функциональных органов Союзного государства и их взаимодействие с исполнительными органами государств-участников, осуществлять контроль за выполнением решений Высшего Государственного совета и Совета министров, а также поручений председателя Высшего Государственного совета, председателя Совета министров.

Постоянный комитет совместно с соответствующими органами государств-участников должен был осуществлять предварительное рассмотрение программ, проектов и мероприятий Союзного государства, готовить заключения по проектам актов, вносимых на рассмотрение Высшего Государственного совета и Совета министров Союзного государства, осуществлять другие функции, предусмотренные Договором и Положением о Постоянном комитете.

В состав данного органа на паритетной основе входили члены Постоянного комитета, являвшиеся по должности заместителями государственного секретаря, отвечающими за конкретные направления деятельности Союзного государства. Члены Постоянного комитета назначались Советом министров Союзного государства из числа кандидатов, выдвинутых правительствами государств-участников. В целях соблюдения принципа паритета в деятельности Постоянного комитета руководители структурных подразделений и их заместители не могли быть гражданами одного государства и назначались на должность государственным секретарем по представлению правительств государств-участников либо органа, ими уполномоченного.

За исполнением бюджета Союзного государства был призван следить специальный аудиторский орган с узкой компетенцией – Счетная палата, которая осуществляла бы контроль за исполнением доходных и расходных статей бюджета Союзного государства по объемам, структуре и целевому назначению, проверку отчетов о доходах и расходах всех органов Союзного государства, устанавливала, являются ли законными полученные доходы и произведенные расходы, а также выясняла, насколько рациональным было управление финансами, контролировала эффективность использования имущества Союзного государства.

Согласно Договору, в Союзном государстве должен был быть создан двухпалатный Парламент, являющийся представительным и законодательным органом. Парламент должен был состоять из двух палат – Палаты союза и Палаты представителей. Палата союза состоит из 36 членов Совета республики и депутатов Палаты представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь, и 36 членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, делегированных палатами Федерального собрания Российской Федерации. Палата представителей состоит из 28 депутатов от Республики Беларусь и 75 депутатов от Российской Федерации, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Палата представителей избирается, а Палата союза формируется сроком на четыре года.

Были также подготовлены проекты законов Республики Беларусь и Российской Федерации о выборах депутатов Палаты представителей Парламента Союзного государства Белоруссии и России первого созыва. До формирования Парламента Союзного государства его функции согласно Договору о создании Союзного государства исполняет Парламентское собрание Союза Беларуси и России.

Парламентское собрание в 1990-е годы вело работу по созданию условий для его преобразования в Союзный парламент – представительный и законодательный орган Союзного государства, избираемый непосредственно гражданами РФ и Республики Беларусь, что оказалось очень непростой задачей. Необходимо было найти правовую форму для органов законодательной и исполнительной власти государственного образования нового типа.

20 сентября 2000 г. Государственная Дума приняла проект Федерального закона «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации» в первом чтении и разослала его текст всем субъектам права законодательной инициативы. Вскоре в Комитет Государственной Думы по государственному строительству поступило свыше 800 поправок, которые прошли обсуждение на заседании рабочей группы, но дальнейшее продвижение проекта было приостановлено.

Решениями Высшего Совета и Исполнительного Комитета, направленными на реализацию норм Устава, было закреплено, что гражданам Беларуси и гражданам России на территории каждой из стран должны предоставляться равные права на трудоустройство, оплату труда и иные социально-трудовые гарантии, на приобретение в собственность, владение, пользование и распоряжение имуществом, на ввоз-вывоз валюты при перемещении за пределы общей таможенной границы, получение всесторонней медицинской помощи, образования, на беспрепятственный обмен жилыми помещениями и др. Бюджет Союзного государства России и Беларуси использовался для финансирования модернизационных, образовательных и социально-культурных программ.

В рамках Союза Беларуси и России в 1998 г. был сформирован совместный бюджет, что дало возможность перевести идеи сближения двух государств на рельсы конкретной работы. Основные средства из бюджета направляются на финансирование совместных программ, имеющих важное социальное значение для обеих стран, развитие промышленности и науки.

Значительную роль в деле согласования юридических систем двух стран в области социально-трудового законодательства сыграла «Программа совместной деятельности по унификации законодательства в социально-трудовой сфере и сближению уровней социальных гарантий граждан Беларуси и России». В мае 2001 г. была создана совместная комиссия по делам молодежи.

В рамках Союзного государства развивается сотрудничество с международными финансовыми, промышленными, научными и общественными организациями. В настоящее время существуют межгосударственные финансово-промышленные группы в различных отраслях промышленности. Основными из них являются: «Интерагроинвест», «Точность», «БелРусАвто», «Формаш», «Интернавигация», «Межгосметиз», «Электронные технологии», «Оборонительные системы», «Аэрокосмическое оборудование». Особое место в структуре интеграционных практик занимает вопрос о единой валюте.

Дата добавления: 2015-05-29