Европейский Совет.51

Среди политических институтов ЕС представляется правильным упомянуть должность Омбудсмена – должностного лица, назначаемого Европейским парла­ментом в соответствии со ст.8с1 Договора о ЕС (часть II, раздел "Гражданство Союза"). Он наделен полномочиями принимать жалобы от любого гражданина Союза, проводить расследования на основании жалоб. Обязан представлять ежегодный доклад Европейскому парламенту о результатах своих расследований. Полностью независим в выполнении своих обязанностей.

Следует отметить, что система институтов Европейского Союза, определенная еще Маастрихтским договором и закрепленная в Амстердамском и Ниццском договорах и описанная в Конституции, с начала 1990-х годов не претерпела серьезных изменений. Конституционный договор определяет основные цели, на достижение которых направлена институциональная система, вносит некоторые изменения в порядок определения состава и работы институтов, а также механизмов принятия решений. Конституционный договор дает по возможности четкие определения и перечень функций того или иного института, а также подчеркивает, что взаимоотношения между институтами строятся как «добросовестное сотрудничество» (Ст. I-19, п.2).

Цели институциональной системы Европейского Союза:

Утверждение ценностей Союза;

Достижение целей Союза;

Служение интересам Союза, а именно интересам его граждан и Государств-участников;

Обеспечение последовательности, эффективности и целостности его политик и действий.

Конституционный договор вводит ряд новых политических институтов и процедур, среди которых посты Президента Европейского совета и Министра иностранных дел Союза, Европейская внешнеполитическая служба. Конституция также дает определение квалифицированного большинства при принятии решений в Европейском совете и Совете.52 Составителями Конституционного договора явно был сделан шаг к приближению системы политических институтов ЕС к нормам институциональных систем государств и, таким образом, к федеративному квазигосударству.

Подводя итог, можно отметить, что природу, цели и задачи, тенденции развития Сообществ и Европейского Союза невозможно понять без детального рассмотрения их институциональной системы. Такая система и есть облик, организационное воплощение интеграции. Как и сама европейская интеграция, система управления ее процессами во многом строилась на новых началах, неизвестных прошлому. И эта новизна состояла в основном в том, что Сообщества, а затем и Европейский Союз создавались не только как международные организации, но и как наднациональные образования. Эти факторы и определили специфику институциональной системы ЕС.

^ Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

Назовите основные организации Европейских Сообществ и их институциональные органы.

Назовите причины эволюции институциональных структур.

На каких принципах строилась система политических институтов ЕС, и каким образом они воплощались в этой системе?

Литература обязательная:

1. Кавешников Н. Институциональная реформа ЕС и Ниццский договор: Ответы или вопросы?// Доклады института Европы. М., 2002. – С.387

2. Стержнева М. Институциональное развитие ЕС/ Европейский Союз на пороге ХХI века: выбор стратегии развития. Под. ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. М.: УРСС, 2001.

3. Стрежнева М. Европейский союз и СНГ: сравнительный анализ институтов. М., 1999.

Литература дополнительная:

Kohler-Koch B., Eising R. (eds.). The Transformation of Governance in the European Union. London, Routledge, 1999.

www.eu.int – Официальный сервер Европейского Союза.

ТЕМА 9. Система институтов ЕС. Основные черты политической системы ЕС. Система разделения властей в ЕС.

Система институтов, сложившаяся в процессе развития ЕС, основана на некоторых общих принципах, свойственных западной политической системе в целом, но в своих конкретных формах существенно отличается от национальных систем. К ее характерным чертам следует отнести:

Сочетание институтов двух типов - межгосударственных и наднациональных. Лица, входящие в органы первого типа, действуют в качестве официальных представителей государств-членов; члены органов второго типа также предлагаются каждым государством, но они действуют как независимые лица, не связанные никакими инструкциями от своих правительств. Такой двойной принцип формирования способствует поддержанию баланса между интересами отдельных государств-членов и интересами Сообщества в целом.

Гибкое разделение функций между институтами ЕС и национальными правительствами. Можно выделить три основных варианта разделения компетенции: сферы, в которых осуществляется общая политика на уровне ЕС (аграрная, торговая, валютная и т.д.); сферы смешанной компетенции, где за отдельные направления или группы вопросов отвечают органы ЕС, а остальные остаются в ведении национальных властей (региональная, социальная и т.д.); сферы, в которых институты ЕС определяют общие ориентиры политики и контролируют их выполнение государствами-членами, а также координируют их действия и разрабатывают рекомендации (макроэкономика, политика в области окружающей среды и т.д.).

Многообразие типов принимаемых решений - от регламентов и директив, обязательных для исполнения национальными властями и всеми участниками интеграции, до заключений, имеющих рекомендательный характер.

Примат права ЕС над национальным правом государств-членов в пределах, определяемых содержанием основополагающих договоров. Источником права ЕС являются прежде всего три Договора, учредившие Европейские Сообщества, Единый европейский акт и Договор о Европейском Союзе, а также договоры о присоединении к ЕС новых государств-членов.

Европейская система политических и финансовых институтов является довольно сложной, созданной постепенно в процессе интеграции с учетом текущих нужд и требований стран-членов, и нуждающейся в реформировании. Основным пунктом в критике институциональной системы ЕС является ее закрытость, технократичность, бюрократичность, то есть в целом не демократичность. Причиной этому исследователь С. Бирюков видит в том, что «долгое время в контексте «холодной войны» и коллективной угрозы, которые укрепили легитимность европейского строительства, граждане считали его делом элит. «Разрешительный консенсус» общественного мнения позволял в некотором роде технократическую конфискацию»53 власти в ЕС.

Систему институтов ЕС критикуют с различных точек зрения. Так, немецкий автор Ф. Шарпф пишет о «ловушке совместного решения».54 Этим подразумевается, что под влиянием Совета ЕС, где, в отличие от Комиссии, каждый участник отстаивает не общие, а национальные интересы, принимаемые в рамках интеграционного объединения решения неизбежно оказываются «субоптимальными в плане их эффективности».55

С другой стороны, имеют место и прямые нападки на бюрократический, а следовательно, антидемократический характер Европейского Союза. К примеру, П. Тейлор и Д. Криссочоу критикуют структуры ЕС за то, что обеспечиваемая ими взаимосвязь национальных и европейских бюрократий лишает граждан возможности четко определить, кто же из политиков или администраторов несет ответственность за то или иное конкретное политическое решение. По мнению этих ученых, самими принципами организации Сообщества основная масса европейцев отстранена от формирования приоритетов интеграционной политики и влияния на исходящие от ЕС законы.56 Наконец, очень авторитетный автор по интеграционной тематике Х. Уоллес высказывает предположение, что «ЕС, с его исключительно слабыми формами широкой политической отчетности и чрезвычайно замаскированными процессами принятия решений, вероятно, предрасположен к успешному вмешательству особых интересов в политический процесс»57, и прежде всего интересов крупнейших западноевропейских компаний.

Разбросанность институтов Европейского Союза по странам и городам, явившаяся результатом политических игр, также не раз вызывала критику за явные неудобства, приводящие к снижению эффективности механизма управления делами Союза и увеличению и без того больших управленческих расходов. При разработке Амстердамского договора на эту проблему было обращено немалое внимание. В итоге составной частью Договора стал отдельный Протокол о месте нахождения институтов и определенных органов и департаментов ЕС.

Под влиянием критики укрепились общие сомнения в легитимности Европейского Союза, зазвучали разнообразные предложения по поводу того, как эту легитимность следует укреплять. Критика эта была услышана в ЕС, в связи с чем был начат процесс, который завершился подписанием Договора в Ницце. Этот Договор между странами-членами ЕС предусматривал значительные изменения в системе институтов Европейского Союза в связи с его расширением.

Следует отметить, что система институтов Европейского Союза, определенная еще Маастрихтским договором и закрепленная в Амстердамском и Ниццском договорах и описанная в Конституции, с начала 1990-х годов не претерпела серьезных изменений. Конституционный договор определяет основные цели, на достижение которых направлена институциональная система, вносит некоторые изменения в порядок определения состава и работы институтов, а также механизмов принятия решений. Конституционный договор дает по возможности четкие определения и перечень функций того или иного института, а также подчеркивает, что взаимоотношения между институтами строятся как «добросовестное сотрудничество» (Ст. I-19, п.2).

Цели институциональной системы Европейского Союза:

Утверждение ценностей Союза;

Достижение целей Союза;

Служение интересам Союза, а именно интересам его граждан и Государств-участников;

Обеспечение последовательности, эффективности и целостности его политик и действий.

Особо следует оговорить механизм практического взаимодействия между политическими институтами, то есть способ принятия решений в ЕС.

До Единого европейского акта большая часть законов Сообщества вырабатывалась через консультативную процедуру (consultation procedure). В ходе такой процедуры Комиссия предлагала законопроект, Парламент высказывал свое мнение о нем, а Совет принимал окончательное решение, не будучи обязан к этому мнению прислушиваться. В настоящий момент консультативная процедура принятия решений выглядит в упрощенном виде примерно также: Комиссия предлагает свой вариант, который проходит обсуждение в Парламенте, Экономическом и социальном комитете и Комитете регионов. Совет принимает решение либо большинством голосов (например, в вопросах сельского хозяйства), либо единогласно (например, в вопросах налоговой политики).

Согласно Единому европейскому акту, для принятия определенных законов, касающихся внутреннего рынка, была дополнительно введена процедура сотрудничества, которая предполагала два чтения законопроекта в Парламенте. По процедуре сотрудничества, после того, как Парламент сделал заключение по предложению Комиссии, Совет вырабатывает общую позицию, которую Парламент может принять либо отвергнуть. Если Европейский парламент отвергает общую позицию Совета, последний во втором чтении принимает решение единогласно.

Маастрихтский договор ввел процедуру совместного решения (codecision). Она напоминает процедуру сотрудничества почти во всем, за исключением открываемой ею для Парламента возможности окончательно отвергнуть законопроект, подлежащий «совместному решению». Как следует из текста Договора, если Европарламент принимает абсолютным большинством своих членов решение, что он отвергает согласованную позицию, Совет может собрать заседание Примирительного комитета с участием членов Совета и Парламента. В целом в настоящий момент эта процедура проходит несколько этапов: Комиссия, зачастую проконсультировавшись с заинтересованными группами, выступает с определенным предложением. Далее оно обсуждается в Комитете регионов и (или) в Экономическом и социальном комитете. Текст принимается, если он одобрен Европарламентом и Советом, который принимает решение квалифицированным большинством. Этот способ принятия решений приводится в действие при рассмотрении вопросов внутреннего рынка, транспортной политики, политики защиты окружающей среды и научно-исследовательских программ.

Амстердамский договор расширил область применения процедуры совместного решения, которая замещает процедуру сотрудничества во всех областях ее прежнего применения за исключением вопросов экономического и валютного союза, и другие процедуры – согласия, консультативную процедуру – по ряду четко оговоренных аспектов. Консультативная процедура ныне применяется при пересмотре цен на сельскохозяйственную продукцию. Процедура согласия предполагает получение согласия Европарламента на вступление в силу определенных законодательных актов. По Амстердамскому договору, применение этой процедуры по-прежнему требуется для одобрения важных международных соглашений, таких как договоры о приеме в ЕС новых членов, соглашения об ассоциации с союзом третьих стран, а также при решении вопросов касательно организации и целей Структурных фондов и Фонда сплочения, при рассмотрении парламентских предложений об унификации системы евровыборов и при определении задач и полномочий Европейского центрального банка. Кроме того, теперь предполагается применять эту же процедуру и в случае серьезного и неоднократного нарушения государством-членом основных прав человека

^ Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

Назовите основные институты ЕС, их функции и отношение к ветвям власти. Предложите свою наглядную схему системы разделения властей в ЕС.

Перечислите основные черты политической системы ЕС, в чем ее сходство и различие с национальными политическими системами в Западной Европе.

Какие документы являются источником права ЕС?

Назовите основные процедуры принятия решений в ЕС и институты, которые в них участвуют. Как изменялись процедуры принятия решений в ходе расширения ЕС?

Литература обязательная:

Топорнин Б. Европейское право. М., 2001. (Институты и другие органы. Общая характеристика. - С. 310-324).

Казаринова Д. Европейская интеграция: политико-институциональное и социокультурное измерения. М., 2006. (Политические институты ЕС как скрепы интеграции.- С. 84-92).

Стержнева М. Институциональное развитие ЕС/ Европейский Союз на пороге ХХI века: выбор стратегии развития. Под. ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной. М.: УРСС, 2001.

Литература дополнительная:

Международные отношения: теории, конфликты, организации. М., 2004. – С. 219-230.

Дата добавления: 2015-05-29