О включении парламентов государств-членов

Шенгенская виза выдается визовым отделом дипломатического представительства страны ЕС, которая выступает основным местом назначения. Если его определить невозможно, то шенгенскую визу следует получать в дипломатическом или консульском представительстве страны, которая является первым местом въезда.

В результате унификации визового режима государства участники шенгенских соглашений имеют единый список третьих стран, граждане которых обязаны иметь для въезда в шенгенское пространство визу (сейчас их приблизительно 135, включая Россию), а также перечень государств, граждане которых имеют право безвизового въезда (их около 45) <1>. Списки содержатся в приложении к выше упоминавшейся Общей консульской инструкции, с которой можно свободно ознакомиться на русском языке, в том числе в сети Интернет.

--------------------------------

<1> Списки определяет и изменяет Совет ЕС.

Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если какое-либо из государств-участников посчитает его лицом, "способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям". При этом четких критериев данной "угрозы" не установлено. Информация об "опасных" иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы (SIS) поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобной информации считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд.

Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию шенгенского пространства, выдается единая виза, также называемая шенгенской. Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран шенгенского пространства при условии, что они удовлетворяют вышеперечисленным единым условиям въезда. Стоит напомнить, что, как правило, согласно ст. 5 Шенгенской конвенции шенгенская виза выдается не более чем на три месяца (тип визы С). В определенных случаях шенгенская виза может быть многократной и выдаваться на более длительный срок (до пяти лет). Однако срок пребывания обладателя такой визы также ограничен тремя месяцами в течение полугодия.

Что касается виз в целях более длительного пребывания (свыше трех месяцев), то, как правило, для основной массы въезжающих иностранцев они, как и прежде, остаются национальными, т.е. предназначенными для въезда на территорию лишь одной страны. Государства-участники принимают решение по этому вопросу на основании собственного законодательства. Сравнительно недавно в Европейском союзе начался процесс унификации порядка въезда иностранцев для долгосрочного пребывания. Так, например, на основе принятого 28 мая 2001 г. регламента "О свободном передвижении на основании визы для долгосрочного пребывания" государство-член вправе для долгосрочного пребывания выдавать иностранцу так называемую "гибридную" визу (код D + C). Подобная виза в течение трех первых месяцев ее действия имеет силу шенгенской визы для краткосрочного пребывания в странах Шенгена, если национальная виза выдана при соблюдении общих условий и критериев, предъявляемых к шенгенской визе. Если это не так, обладатель подобной визы вправе осуществлять транзитный проезд в государство, выдавшее визу, через территории других государств - членов ЕС. При наличии визы D + C после истечения трех месяцев иностранный гражданин должен находиться в пределах государства, выдавшего ему визу. В этот период для поездок в другие государства - члены ЕС ему нужно получать отдельные визы.

Мотивировать отказ в визе или нет ранее определяли сами государства - члены ЕС, и вопрос обжалования отказа в предоставлении визы регулировался внутренним законодательством. С вступлением в силу Визового кодекса 2009 г. дипломатическое или консульское представительство государства ЕС в случае отказа в визе обязано сообщать о причинах отказа, а иностранцы получили право обжаловать отказ в соответствии с законодательством отказавшей ему страны.

Воздушным и морским перевозчикам вменяется в обязанность контролировать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в таком праве, перевозчик "безотлагательно вновь принимает на себя ответственность за него" (ст. 26 Шенгенской конвенции), что на практике чаще всего означает обязанность доставить его обратно (либо в другую третью страну). Естественно, это не в интересах перевозчика.

К авиакомпаниям и другим транспортным предприятиям, которые доставили на территорию Союза иностранцев, не обладающих действительным документом на поездку либо необходимой визой, кроме вышеуказанной обязанности вывезти их из ЕС, могут быть также применены санкции в виде денежного штрафа.

Именно этими обстоятельствами объясняется то, что наличие загранпаспорта и визы в нем может быть проверено в аэропорту представителем авиакомпании-перевозчика, как правило, перед сдачей багажа и оформлением посадочного талона.

Факт участия в шенгенском пространстве не членов ЕС - Норвегии и Исландии, входящих в Северный паспортный союз, а также Швейцарии и Лихтенштейна говорит о том, что европейское право формировалось не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов ЕС, но и путем включения в свою систему международных договоров и региональных организаций, участие в которых принимают и страны, не входящие в Евросоюз.

В результате нормы европейского (в данном случае шенгенского) права действуют и за границами территорий государств - членов ЕС, распространяясь на страны, не входящие в Европейский союз.

5.2.4. Шенгенская информационная система (ШИС и ШИС II)

В разделе IV Шенгенской конвенции 1990 г. было предусмотрено создание Шенгенской информационной системы (ШИС, или SIS - от англ. Schengen Information System либо от фр. Systeme d'Information Schengen).

Центральная система ШИС расположена в Страсбурге (Франция) и связана с национальными базами данных.

Система представляет собой единое централизованное досье данных, в которое вносится информация обо всех разыскиваемых лицах, а также об иностранцах, в отношении которых направлен так называемый "информационный запрос в целях недопуска". Эта информация считается секретной, и ее использование строго регламентировано.

Создание ШИС объяснялось необходимостью обеспечения безопасности государств-членов и предупреждения распространения организованной преступности между странами шенгенского пространства. Данная система служит для обмена сведениями, связанными с въездом иностранцев, выдачей им виз и полицейским сотрудничеством государств-членов.

В рамках деятельности по предупреждению правонарушений национальные правоохранительные органы и компетентные учреждения Союза нуждаются в оперативной информации, связанной с подготовкой и совершением преступлений. С этой целью в компетентных органах государств-членов были созданы базы данных, объединенные в национальные информационные системы. Как записано в Шенгенской конвенции, каждое государство "за свой счет и под свою ответственность создает и поддерживает функционирование своей национальной части Шенгенской информационной системы" (п. 2 ст. 92). Таким образом, ШИС состоит из национальных компьютерных баз данных (национальных систем), которые формируются и пополняются каждым государством - членом ЕС в отдельности, и единого размещенного в Страсбурге центра (функции) технической поддержки. В целях создания более совершенной системы второго поколения - ШИС II предусмотрен запасной или резервный центр (функция, аппарат) технической поддержки в Австрии.

Центр обеспечивает в режиме реального времени автоматическую передачу всем государствам-участникам соответствующей информации, которую включает в свою базу данных любое из государств-членов. В частности, система включает данные об иностранцах, в отношении которых какое-либо из "шенгенских" государств направляет так называемый "информационный запрос в целях недопуска". Эти данные становятся доступными по компьютерным сетям таким важным адресатам, в компетенцию которых входит выдача виз, как дипломатические и консульские представительства всех стран - участниц шенгенских соглашений.

Очевидно, что единая информационная система - важный элемент ПСБП с точки зрения безопасности и весьма эффективный инструмент в борьбе с преступностью. В Европейском союзе данная система рассматривается как важный элемент безопасности для всех государств, включая те, которые стали новыми членами ЕС с 1 мая 2004 г. ШИС играет большую роль в упразднении контроля на внутренних границах этих стран.

В связи с тем что первоначально созданная компьютерная информационная система технически не была рассчитана на то, чтобы контролировать территорию расширившегося Союза, было решено создать новую, более современную систему - ШИС II.

В результате в конце 2006 г. были приняты нормативные акты - регламенты и решение о создании системы второго поколения. Внедрение ШИС II создает необходимые технические возможности для новых членов расширившегося Европейского союза присоединиться к шенгенскому пространству.

Система ШИС II имеет более современную техническую инфраструктуру, предусматривающую в числе прочего дополнительные идентификационные возможности благодаря хранению биометрических данных, создание централизованного хранилища европейских ордеров на арест и информацию об экстрадиции.

Участие в Шенгенской информационной системе и безопасные внешние границы - эти два условия были важнейшими из тех, которые предъявлялись на последнем этапе к государствам-"новичкам", чтобы отменить пограничный контроль в отношении передвижения их граждан в границах шенгенского пространства.

Выполнение этих условий и, в частности, подключение к информационной системе позволило упразднить пограничный контроль на внутренних сухопутных и морских границах новых государств - членов ЕС с 21 декабря 2007 г., а контроль в аэропортах, т.е. на воздушных границах этих стран - с 30 марта 2008 г. Напомним, что пограничный контроль на внутренних границах сохраняется для Великобритании, Ирландии, Болгарии, Кипра и Румынии <1>.

--------------------------------

<1> Данные на 2012 г.

Повышению эффективности информационного обмена и охраны границ служит также план создания Визовой информационной системы и Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС, называемого Фронтекс (Frontex, от фр. frontieres exterieures - внешние границы).

5.2.5. Сотрудничество по охране внешних границ

Европейского союза

Конкретным результатом комплекса мер Европейского союза по безопасности в рамках ПСБП стало учреждение в октябре 2005 г. Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов ЕС - Фронтекс.

Это агентство было создано на основе регламента Совета от 26 октября 2004 г. <1>. Его штаб-квартира расположена в Варшаве. Фронтекс можно считать прообразом будущей единой пограничной охраны Европейского союза. В задачи Фронтекс входят разработка и внедрение единых стандартов охраны границ государств-членов, содействие обучению пограничников стран ЕС, совершенствование технических средств охраны границ, координация действий по задержанию и выдворению нелегальных иммигрантов. После создания агентство Фронтекс провело ряд совместных операций на всех видах границ. Такие совместные операции имели результатом задержание многочисленных нарушителей правил въезда, оформление отказов во въезде, выявление поддельных документов, аресты лиц, связанных с организацией нелегальной иммиграции.

--------------------------------

<1> См.: JOCE L 349 du 25.11.2004.

В рамках Фронтекс с мая 2007 г. начала работу так называемая Европейская сеть патрулей (ЕСП). В совместном патрулировании принимают участие заинтересованные прибрежные государства - члены ЕС - Португалия, Испания, Франция, Италия, Словения, Мальта, Греция и Кипр. Чаще всего патрулирование осуществляется какими-либо двумя сопредельными, прибрежными государствами ЕС.

При Фронтекс создан Центральный реестр наличных технических средств - ЦРНТС, предназначенных для пограничного контроля и наблюдения. Данные средства принадлежат государствам - членам Европейского союза. В частности, база данных ЦРНТС содержит информацию о сторожевых пограничных катерах, самолетах и вертолетах береговой охраны, а также о многих сотнях единиц средств пограничного контроля (радарные установки, мобильные детекторы и др.), которые в случае необходимости могут быть предоставлены для оказания помощи какому-либо государству - члену Европейского союза. В первую очередь эта база данных предназначена для использования на двусторонней основе.

5.3. Пространство свободы, безопасности

и правосудия в Лиссабонском договоре

5.3.1. Основные изменения в сфере ПСБП,

вносимые Лиссабонским договором

Выше отмечалось, что ПСБП посвящен раздел V Договора о функционировании Европейского союза (ст. ст. 67 - 89). Он так и называется - "Пространство свободы, безопасности и правосудия".

Лиссабонский договор подтверждает важность создания ПСБП, которое фигурирует среди целей Союза (п. 2 ст. 3 ДЕС), и совместную компетенцию Союза и государств-членов в сфере ПСБП (п. 2-j ст. 4 ДФЕС). В то же время Лиссабонский договор привносит в проблематику ПСБП много изменений.

Ниже приводятся основные новеллы, вносимые Лиссабонским договором в положения о ПСБП.

1. Определение главных целей ПСБП (ст. 67 ДФЕС), которые сильнее, чем в предыдущих текстах, акцентируют защиту основных прав и уважение правовых традиций государств-членов.

2. Изменение структуры Европейского союза, заключающееся в отмене трехопорной конструкции, которое ведет к включению всей сферы ПСБП в общее право ЕС, т.е. в законодательство Союза. Однако, хотя Лиссабонский договор упразднил трехопорную конструкцию, институциональная специфика и многие особенности, присущие таким сферам, как ОВПБ и СПСО в составе ПСБП, сохраняются. Объясняется это тем, что данные сферы слишком тесно связаны с суверенитетом государств-членов.

Одна из таких особенностей состоит в особой роли национальных парламентов в регулировании СПСО в уголовно-правовой сфере. До недавнего времени вопросы СПСО регулировались посредством заключения государствами-членами конвенций (конвенционный метод), в одобрении которых национальные парламенты играли важную роль.

Лиссабонский договор заменяет данный метод принятием соответствующих актов и мер ЕС по предложению одной четверти государств-членов (ст. 76 ДФЕС).

Чтобы компенсировать отказ согласно ЛД от такого правового инструмента, как международные конвенции, заключавшиеся в рамках бывшей третьей опоры <1>, национальные парламенты в порядке компенсации приобретают по ЛД особые полномочия. В частности, на основе принципа субсидиарности порог начала "раннего предупреждения" (см. ниже) снижен с трети до четверти числа парламентов государств-членов.

--------------------------------

<1> Метод заключения конвенций (конвенционный метод) между государствами - членами ЕС по вопросам бывшей третьей опоры себя не оправдал. Процесс их ратификации затягивался на многие годы. К тому же большинство их в силу так и не вступило.

Роль национальных парламентов повышается также тем, что они участвуют в контроле над Европолом и Евроюстом и информируются о работе постоянного комитета оперативного сотрудничества (ст. 71 ДФЕС, смотри также ниже, п. 7).

3. Распространение на сферу ПСБП юрисдикции Суда ЕС. Комиссия согласно ЛД вправе обращаться в Суд в случае невыполнения государством-членом своих обязательств, например в случае отказа от трансформации (имплементации) европейской нормы, касающейся ПСБП, во внутригосударственное право. Вспомним, что до ЛД юрисдикционная (судебная) защита со стороны Суда ЕС многих норм права, относящихся к ПСБП, отсутствовала. Так, например, отдельные государства-члены игнорировали европейский ордер на арест, отказывались от экстрадиции собственных граждан и, пользуясь пробелами в правовом регулировании данного института на общеевропейском уровне, не исполняли требований ордера. При этом правовых средств воздействия на государства-члены не было.

4. Существенно возрастает уровень общеевропейской политики в сфере внутренних дел. Общие цели и средства их достижения изложены в ст. 67 ДФЕС. Среди важнейших изменений следует отметить задачу постепенного введения в действие интегрированной системы контроля над внешними границами (прообраз общеевропейской пограничной охраны), установления единого порядка предоставления убежища, выработки общих мер интеграции иностранцев. Ставится задача взаимного признания судебных решений по уголовным делам и сближения уголовных законодательств.

5. ЛД предусматривает переход к голосованию квалифицированным большинством, которое становится нормой. Порядок совместных решений с участием Европейского парламента распространяется на многие сферы, в частности: на визовый режим, общий порядок предоставления убежища, общую иммиграционную политику, сотрудничество в уголовно-правовой сфере, деятельность Европола, сотрудничество в гражданско-правовой сфере. В последнем случае имеется исключение, касающееся семейного права, по которому Совет ЕС может лишь на основе единогласия составлять список трансграничных аспектов, которые затем могут быть приняты большинством голосов. При этом каждый национальный парламент имеет право выступить против содержания списка и воспрепятствовать тем самым его утверждению.

Переход к квалифицированному большинству - одно из существенных изменений, вносимых Лиссабонским договором. Однако в области уголовного права (ст. 83 ДФЕС) государство-член, считающее, что предлагаемый "проект директивы способен нанести ущерб фундаментальным аспектам его системы уголовной юстиции", может обратиться в Европейский совет. Этот институт должен найти решение возникшей проблемы. В противном случае может быть задействована процедура "продвинутого сотрудничества", в которой примут участие государства (не менее девяти), выступающие за предложенный проект директивы. Соответственно, другие государства-члены могут воздержаться от участия в данном проекте.

6. Увеличиваются полномочия Европола - Европейского полицейского ведомства, являющегося прообразом будущей Европейской полиции (ст. 88 ДФЕС).

Расширяются полномочия Евроюста, который будет наделен правом проведения уголовных расследований (ст. 85 ДФЕС). ЛД впервые в истории европейской интеграции открывает возможность для создания на основе Евроюста так называемой Европейской прокуратуры, учреждаемой на основе единогласия (ст. 86 ДФЕС). Такая прокуратура будет полномочна осуществлять расследование, касающееся определенных видов преступлений. На первом этапе Европейская прокуратура будет вправе расследовать правонарушения, связанные с нанесением ущерба финансовым интересам Союза. Эта идея обсуждалась еще в ходе подготовки Евроконституции, но натолкнулась на упорное сопротивление представителей Великобритании и Ирландии. Учитывая этот факт, ст. 86 ДФЕС содержит положение о том, что в случае отсутствия единогласия о создании Европейской прокуратуры для расследования финансовых правонарушений девять государств смогут обратиться за поддержкой в Европейский совет согласно механизму "продвинутого сотрудничества".

7. В рамках оперативного сотрудничества предусмотрено создание комитета, который должен координировать деятельность компетентных органов государств-членов, отвечающих за внутреннюю безопасность (ст. 71 ДФЕС). Согласно ЛД это будет постоянный комитет внутри Совета ЕС. Положение о комитете представляет собой реализацию инициативы Франции и Испании, которую оба государства выдвинули еще на Конвенте по выработке Европейской конституции.

Комитет внутренней безопасности должен заменить комитет, который создавался на основе ст. 36 действовавшего до ЛД Договора о Европейском союзе. Без ущерба ст. 240 (ДФЕС), содержащей положение о деятельности Корепер <1>, комитет внутренней безопасности должен включать старших должностных лиц и представлять собой орган по координации деятельности ответственных за национальную безопасность компетентных органов государств-членов в сфере ПСБП (полиция, разведка, таможня, охрана внешних границ, судебные органы и т.п.). В состав комитета также входят представители соответствующих ведомств Союза (Европол, Евроюст, Европейское агентство по борьбе с мошенничеством - OLAF и др.).

--------------------------------

<1> О Корепер см. параграф 8.2.1 настоящей работы.

Статут комитета согласно ст. 242 ДФЕС, принимается Советом простым большинством голосов после консультации с Комиссией.

О деятельности данного комитета должны информироваться Европейский парламент и национальные парламенты.

В том, что касается ПСБП, Лиссабонским договором предусматриваются также регулярные совещания представителей различных комитетов и рабочих групп Совета и других европейских институтов и органов.

Интересно отметить, что в ходе работы Конвента по подготовке Евроконституции выдвигалась идея по примеру Высокого представителя по ОВПБ создать также пост Высокого представителя по юстиции и внутренним делам (или по СПСО), однако она не была поддержана <1>.

--------------------------------

<1> Priollaud F.-X., Siritzky D. Le Traite de Lisbonne. Texte et commentaires article par article des nouveaux traites europeens (TUE - TFUE). Paris: La Documentation francaise, 2008. P. 201.

8. Согласно ст. 68 ДФЕС, как и ранее, стратегические ориентиры программ законодательной и оперативной деятельности в сфере ПСБП определяются Европейским советом.

В то же время ЛД не предполагает прогресса в ограничении изъятий для Великобритании, Ирландии и Дании и делает в этом смысле даже шаг назад.

5.3.2. О новой роли национальных парламентов

в создании ПСБП

Как отмечалось в п. 2, особую роль при создании ПСБП отныне будут играть парламенты государств-членов <1> по следующим причинам.

--------------------------------

<1> Подробнее об усилении роли парламентов государств-членов во всем механизме принятия решений в ЕС см. гл. 6 настоящего издания.

Проблематика ПСБП прямо затрагивает основные права и публичные свободы, контроль за соблюдением которых традиционно входит в компетенцию национальных парламентов. Как отмечалось, вопросы СПСО, за исключением коммунитаризированных до вступления в силу ЛД, решались межправительственным методом, в том числе с помощью заключения соглашений (конвенций), требующих ратификации национальными парламентами. Тем самым парламенты могли влиять на регулирование СПСО и создание ПСБП, особенно в части обеспечения "свободы" и "правосудия".

В связи с упразднением согласно ЛД третьей опоры и в целом трехопорной конструкции Европейского союза было опасение, что полномочия парламентов в регулировании проблематики СПСО могут сократиться. Чтобы этого не случилось, в ст. 69 ДФЕС и ст. 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности были включены положения о праве для национальных парламентов на так называемое "раннее предупреждение" <1> в сфере СПСО. Именно в этом контексте также следует расценивать понижение порога с трети до четверти голосов, необходимых для пересмотра проекта акта, нарушающего с точки зрения национальных парламентов принцип субсидиарности.

--------------------------------

<1> Во французских текстах alerte precoce - термин, отсутствующий в учредительных договорах, но имеющий хождение в зарубежной юридической литературе, в частности, комментирующей тексты Евроконституции и Лиссабонского договора. См., например: Vers une Constitution: Texte commente du projet de traite constitutionnel etabli par la Convention europeenne / Presentation et commentaries par E. De Poncins. Paris, 2003. P. 356; Sauron J.-L. Comprendre le Traite de Lisbonne. Paris, 2008. P. 61. Подробнее об этом механизме см. в гл. 6 настоящего издания.

Очень кратко суть "механизма раннего предупреждения" состоит в следующем. В ст. 7 указанного Протокола содержится положение о том, что в случае несогласия с предложением Комиссии любой национальный парламент либо какая-либо из его палат могут выступить с мотивированным заключением о несоблюдении проектом законодательного акта Европейского союза принципа субсидиарности. Каждый национальный парламент обладает при данной процедуре двумя голосами. При этом исходят из того, что национальные парламенты, как правило, двухпалатные. Каждая палата имеет один голос.

В случае, если мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности поступят от одной трети и более голосов национальных парламентов, проект должен быть повторно рассмотрен. Однако по проектам актов, относящихся к сфере ПСБП, для применения вышеуказанной процедуры число отрицательных голосов национальных парламентов снижено до одной четверти.

В конечном счете национальный парламент (или любая из его палат) может рекомендовать своему правительству обратиться за решением вопроса в Суд ЕС.

Таким образом, согласно Лиссабонскому договору национальные парламенты впервые включаются в систему функционирования европейских институтов. Утверждается также их важнейшая роль в области юстиции и внутренних дел.

В том, что касается ПСБП, национальные парламенты информируются институтами Союза о проектах законодательных актов, контролируют соблюдение принципа субсидиарности, участвуют в механизмах оценки реализации общих политик Союза в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия, в политическом контроле над Европолом и в оценке деятельности Евроюста. Это подтверждается также в ст. ст. 85 и 88 ДФЕС, в которых говорится о предназначении указанных европейских учреждений.

Таким образом, в сфере ПСБП национальные парламенты наделяются по ЛД следующими новыми прерогативами:

- их информируют об изменениях, связанных с реализацией ПСБП (ст. 70 ДФЕС);

- они участвуют в политическом контроле за Европолом (ст. 88) и деятельностью Евроюста (ст. 85). Эта функция может привести к созданию межпарламентской комиссии, состоящей из европейских и национальных парламентариев;

- поскольку сближение (гармонизация) уголовных законодательств (п. 2 ст. 82 и ст. 83 ДФЕС) может происходить лишь путем принятия директив, отныне именно национальным парламентам принадлежит важная роль в процессе трансформации таких директив во внутреннее право государств-членов.

Статья 70 ДФЕС предусматривает механизм объективной и беспристрастной оценки государствами-членами политики Союза относительно ПСБП. Такая оценка производится государствами-членами в сотрудничестве с Комиссией и, в частности, предназначена способствовать полноценной реализации принципа взаимного признания судебных решений. Эта оценка должна способствовать усилению взаимного доверия государств-членов, на котором основывается принцип взаимного признания. Национальные парламенты, как и Европарламент, информируются о содержании и результатах этой оценки.

5.3.3. Компетенция Суда ЕС по вопросам ПСБП

Компетенция суда ЕС по вопросам ПСБП всегда была ограниченной. До ЛД она определялась ст. 35 Договора о Европейском союзе в ниццкой редакции. Согласно этой статье суд ЕС обладал полномочиями выносить решения в преюдициальном порядке (косвенная юрисдикция) об обоснованности и толковании решений и конвенций, принятых в рамках СПСО. Такие же полномочия были у Суда и в отношении мер по их выполнению. В то же время Суд не обладал юрисдикцией по рассмотрению правомерности или соразмерности операций, проводимых полицией, и исполнению обязанностей государств-членов по обеспечению внутренней безопасности.

Согласно ст. 276 Лиссабонского договора (ДФЕС) применительно к ПСБП суд Европейского союза также "не обладает полномочиями проверять действительность или соразмерность операций, проводимых полицией или другими репрессивными службами в государствах-членах, равно как и выносить решения относительно выполнения обязанностей государств-членов по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности". В то же время отмена этих ограничений будет происходить по мере того, как акты третьей опоры будут трансформироваться в директивы и регламенты. Окончательно это должно произойти по истечении пятилетнего переходного периода после вступления в силу ЛД.

5.3.4. Компетенция государств - членов ЕС по вопросам ПСБП

В компетенции государств - членов ЕС остаются прежде всего вопросы, относящиеся к внутренней безопасности.

Согласно Лиссабонскому договору поддержание общественного порядка и охрана национальной безопасности остаются в компетенции государств-членов (п. 2 ст. 4 ДЕС, ст. 72 ДФЕС). Данное изъятие относится и к деятельности специальных, в частности разведывательных, служб государств-членов.

По ст. 73 ДФЕС допускается по инициативе государств-членов сотрудничество их компетентных служб, ответственных за обеспечение национальной безопасности <1>.

--------------------------------

<1> Например, Франция заключила ряд соглашений с сопредельными государствами-членами, на основе которых на ее границах созданы совместные центры сотрудничества полицейских и таможенных органов (ЦСПТ).

Представляется, что такой вид сотрудничества между государствами - членами ЕС, который вначале развивается вне институциональных рамок Союза, дает соответствующие импульсы для развития права ЕС в данной сфере и в целом для создания ПСБП. Примером тому является выше упоминавшийся договор относительно углубления трансграничного сотрудничества по борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, подписанный в Прюме 27 мая 2005 г. Основные положения этого договора затем вошли в проект решения Совета ЕС <1>. Это развитие тенденции, начатой шенгенскими соглашениями, согласно которой договоры вначале могут быть подписаны и реализовываться формально вне рамок Европейского союза и лишь затем стать частью права ЕС.

--------------------------------

<1> См.: JOCE C 71 du 28 Mars 2007. P. 35.

В том, что касается компетенции государств-членов по заключению соглашений с третьими государствами в СПСО в уголовно-правовой и гражданско-правовой сферах, а также по вопросам охраны внешних границ, то она регулировалась Протоколом 1997 г. об интеграции шенгенских достижений в рамки Европейского союза, приложенном к Амстердамскому договору.

Примером действующих двусторонних соглашений полицейского характера является Германо-швейцарский договор 1999 г., в рамках которого, например, немецкие полицейские участвуют в охране порядка в ходе массовых мероприятий на территории Швейцарии.

5.3.5. Лиссабонский договор

о замораживании финансовых средств частных лиц

Новеллой является ст. 75 ДФЕС относительно замораживания фондов, финансовых активов или экономических доходов, принадлежащих физическим или юридическим лицам. Данное положение появилось по требованию ряда государств-членов, прежде всего Испании, после произошедшей в этой стране серии террористических актов. Оно позволяет принять административные меры в виде замораживания фондов и финансовых активов, принадлежащих также различным группам или негосударственным образованиям, вовлеченным в организацию террористических актов. Эти меры осуществляются посредством регламентов, принимаемых в соответствии с общей законодательной процедурой.

Следует отметить, что такие меры уже принимались, в частности, на основании ст. ст. 60, 301 и 308 Договора об учреждении Европейского сообщества, однако объектами подобных действий были лишь государства.

После террористических актов в США 11 сентября 2001 г. и с учетом принятой Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 в ЕС было решено применять меры по замораживанию активов и доходов также по отношению к частным лицам и различным организациям. Такие меры в рамках борьбы с терроризмом предусматривались в Общей позиции 2001/930/ОВПБ, Регламенте Совета от 27 декабря 2001 г. N 2580 и других актах ЕС. Список лиц и организаций, связанных с террористической деятельностью, к которым применяются меры по замораживанию фондов и финансовых активов, постоянно обновляется в Общих позициях.

В том, что касается Лиссабонского договора, то положения об ограничительных мерах содержатся в ст. 75 и в разделе IV (ст. 215) ДФЕС, согласно которым такие меры также могут приниматься и против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований.

В указанных статьях отмечается, что предусмотренные акты должны содержать необходимые положения о юридических гарантиях. Данное обязательство подкрепляется и разъясняется в приложенной к ЛД Декларации N 25, согласно которой необходимо соблюдение основных прав и свобод заинтересованных физических лиц и организаций. "С этой целью, - говорится в Декларации, - и чтобы гарантировать строгий судебный контроль решений, подвергающих физическое лицо или образование ограничительным мерам, подобные решения должны опираться на ясные и четкие критерии".

Согласно ст. 275 ДФЕС принятие ограничительных мер против физических и юридических лиц является предметом юрисдикционного контроля Суда ЕС, что должно быть гарантией соблюдения их основных прав и свобод. Тем самым, как мы это понимаем, применение вышеуказанных репрессивных мер безопасности должно уравновешиваться соблюдением законности.

5.3.6. Режим изъятия (дерогации) в сфере ПСБП

Великобритания и Ирландия пользуются режимом изъятия (дерогации) и особым статусом в сфере ПСБП, в основном в СПСО в уголовно-правовой сфере.

В зарубежных изданиях режим изъятия, который распространяется на Великобританию и Ирландию, именуют также "правом выбора" или "участия или неучастия" <1>.

--------------------------------

<1> В иностранной, в том числе неанглоязычной специальной литературе также применяется английский термин - opt out, opt in.

До настоящего времени Великобритания и Ирландия не участвуют в мерах, которые до ЛД были предусмотрены разделом VI ДЕС (визовая политика, предоставление убежища, иммиграционная политика) и не связаны этими мерами (opt out). Статья 3 Протокола 1997 г., являвшегося приложением к Амстердамскому договору, "О позиции Великобритании и Ирландии" позволяла, однако, этим двум странам участвовать в принятии и применении запланированной меры, если они проинформируют Совет об этом своем намерении в течение трех месяцев (opt in). Такое положение сохраняется и сейчас на основе приложенного к ЛД Протокола "О позиции Соединенного королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия".

Совет может принять определенную меру без Великобритании и Ирландии, к которым она не будет применяться. Для участия в этой мере Великобритания и Ирландия могут воспользоваться своим правом opt in в любой момент после ее принятия, информируя о своем намерении Комиссию и Совет.

Великобритания и Ирландия не взяли на себя многие обязательства, касающиеся "шенгенских достижений", и, стало быть, ими не связаны. Статья 4 действующего Протокола, приложенного к Лиссабонскому договору, "О шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского союза" позволяет им, однако, в любое время обратиться с просьбой об участии во всех или некоторых достижениях. Совет по данному вопросу постановляет на основе единогласия. Аналогичное положение содержалось и ранее в Протоколе, приложенном к Амстердамскому договору об интеграции шенгенских достижений в право ЕС. Великобритания и Ирландия воспользовались этой возможностью и участвуют на основании решения от 29 мая 2000 г. 2000/365/СЕ в шенгенских достижениях в рамках СПСО в уголовно-правовой сфере, в борьбе с наркоторговлей и в Шенгенской информационной системе. Они обязаны участвовать во всех мероприятиях, касающихся данных вопросов, но не вправе принимать участие в принятии мер, представляющих собой развитие положений шенгенских достижений, в которых они не участвуют. Так, например, Великобритании, в том числе в судебном порядке, было отказано в участии в принятии и применении регламента, учредившего агентство Фронтекс.

Лиссабонский договор, и в частности новый Протокол о позиции Великобритании и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия, расширяет изъятия для Великобритании и Ирландии относительно ПСБП, включая и СПСО в уголовно-правовой сфере. То есть изъятия не только сохраняются, но и расширяются. Отказ одной из этих стран участвовать в мероприятии по изменению акта, стороной которого она является, может привести к отмене действия для данной страны акта целиком.

Иначе говоря, последствия отказа Великобритании или Ирландии исполнять внесенные в акт изменения, которым они были до этого связаны, состоят в следующем. Если это неучастие делает применение меры невозможным для других государств-членов или Союза, Совет, постановляя квалифицированным большинством государств-членов, участвующих в данной мере, сможет принудить Великобританию или Ирландию прекратить свое участие в данной мере полностью. Отказ Ирландии в принятии изменения рамочного решения относительно европейского ордера на арест, например, позволил бы Совету исключить применение этого механизма для Ирландии целиком.

Совет будет вправе на основе квалифицированного большинства принять решение о том, чтобы на Великобританию или Ирландию были возложены прямые финансовые последствия, связанные с прекращением участия какой-либо из этих стран в осуществлении какой-либо меры. Например, отказ Великобритании участвовать в новой версии Шенгенской информационной системы (ШИС II) повлек бы изменения в системе, стоимость которых финансировала бы эта страна.

В определенной степени режим изъятия распространяется и на Данию. Он был определен Протоколом "О позиции Дании", который был принят в 1997 г. вместе с Амстердамским договором. Одноименный протокол приложен и к Лиссабонскому договору. В частности, для Дании изъятие распространяется на СПСО в уголовно-правовой сфере. Кроме того, Дания получает возможность в плане изъятий получить статус, равный статусу Великобритании и Ирландии, чтобы приобрести право участия в принятии мер, касающихся ПСБП (opt in). В то же время важно запомнить, что в отличие от Великобритании и Ирландии Дания входит в шенгенское пространство и, стало быть, в эту страну можно въехать с шенгенской визой.

Ограниченные рамки работы не позволяют продолжить анализ ПСБП, в частности, по вопросам нелегальной иммиграции.

Разумеется, рассмотренные явления, меры и документы не исчерпывают всего комплекса действий, предпринимаемых Европейским союзом в целях борьбы с преступностью, и прежде всего с терроризмом, и достижения поставленной цели - создания пространства свободы, безопасности и правосудия. Ясно одно - создание ПСБП на территории Союза - это длительный процесс организации и претворения в жизнь все новых мероприятий по укреплению безопасности при строгом соблюдении свобод и законности. Очевидно также, что задача формирования Пространства свободы, безопасности и правосудия заняла одно из приоритетных мест в развитии европейской интеграции.

Глава 6. ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР

Дата добавления: 2015-05-29