Адміністративно-правовий статус інших органів публічної адміністрації

Враховуючи наведене нами на початку розділу визначення суб’єкта державного управління, як носія прав і обов’язків у сфері державного управління, які передбачені адміністративно-правовими нормами, та здатного надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати. Створювати, змінювати та припиняти для інших права та обов’язки в сфері державного управління.

Особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування

Держава, хоч і існує, в першу чергу, для задоволення потреб своїх громадян, не має монополізувати управлінську діяльність на своїй території. Демократичні стандарти державності вимагають створення самою державою таких умов, за яких виникнення та реалізація різних форм публічного управління (місцеве самоврядування, автономія тощо) було б не тільки можливим, а й гарантованим державою. При цьому втручання держави має бути мінімізовано і зводитись до надання тих послуг управлінського характеру, які не в змозі надати інші суб’єкти публічних відносин.

Конституція України наділяє громадян України правом безпосереднього і самостійного управління територією, на якій вони проживають. Таке управління має назву місцеве самоврядування, і визначається як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливістю такої форми управління в межах держави є те, що місцеве самоврядування не є формою державного управління, а поряд з ним є формою управління публічного.

В той же час, якщо ми проаналізуємо чинне законодавство України, стане очевидним, що органи місцевого самоврядування виконують ряд повноважень, які притаманні органам державної влади. Це відбувається по-перше, завдяки можливості останніх делегувати свої повноваження органам місцевого самоврядування а по-друге, завдяки передачі державою частини своїх повноважень для їх більш ефективної реалізації, органам місцевого самоврядування. Саме виконуючи такі повноваження органи місцевого самоврядування виступають в якості суб'єктів адміністративного права. Необхідно зазначити, що співвідношення державного та місцевого управління в адміністративно-територіальних одиницях знаходиться в залежності від рівня адміністративно-територіальних одиниць: чим він більший – тим менше місцевого самоврядування і більше державного управління, і навпаки. На загальнодержавному рівні інтереси місцевого самоврядування безпосередньо не представлені взагалі, оскільки ідея двопалатного парламенту, де другу палату мали б складати представники регіонів, не знайшла своєї підтримки. І, навпаки, на нижчих адміністративно-територіальних рівнях – село, селище, місто – держава не представлена своїми органами управління – місцевими державними адміністраціями, і вся повнота влади з вирішення питань на цих територія належить органам місцевого самоврядування. В тому числі, і виконання суто державних функцій – наприклад, органи місцевого самоврядування села, селища наділені повноваженнями з реєстрації актів цивільного стану, виконання нотаріальних дій тощо.

Проаналізувавши Закон України "Про місцеве самоврядування", можна виділити наступні групи повноважень органів місцевого самоврядування в сфері державного управління:

Контрольні повноваження:

- заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною;

- здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

- здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

- здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів;

- здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу;

- здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

- заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень;

- прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;

- заслуховування звітів начальників органів внутрішніх справ про стан боротьби зі злочинністю, а також керівників місцевої міліції про стан громадської безпеки та охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами питання про звільнення з посад цих керівників у разі визнання їх діяльності незадовільною.

Організаційні повноваження:

- прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади;

- сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території;

- організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників;

- координація на відповідній території діяльності спеціально уповноважених державних органів управління з охорони природи;

- координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

- створення умов для належного функціонування митних органів, сприяння їх діяльності;

- забезпечення на відповідній території в межах наданих повноважень реалізації міжнародних зобов'язань України;

- сприяння організації призову громадян на строкову військову та альтернативну (невійськову) службу, а також їх мобілізації, підготовці молоді до служби в Збройних Силах України, організації навчальних (перевірочних) та спеціальних військових зборів; забезпечення доведення до підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення наказу військового комісара про оголошення мобілізації;

- здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через Державний кордон України;

- сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури;

- внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Забезпечувальні повноваження:

у сфері захисту прав і свобод людини:

- забезпечення у межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти та медичного обслуговування на відповідній території, можливості навчання в школах державною та рідною мовою, вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національно-культурні товариства;

- забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;

- забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання;

- вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства;

- вирішення відповідно до законодавства питань про надання компенсацій і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в інших випадках, передбачених законодавством;

- здійснення згідно із законодавством заходів соціального патронажу щодо осіб, які відбували покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк.

У сфері забезпечення законності, громадської, національної безпеки та оборони:

- утворення, реорганізації або ліквідації за погодженням з відповідними головними управліннями, управліннями Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі місцевої міліції;

- організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі;

- сприяння Державній прикордонній службі України у підтриманні відповідного режиму на державному кордоні;

- внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень;

- звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

- вжиття у разі надзвичайних ситуацій необхідних заходів відповідно до закону щодо забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей;

- розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності;

- вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування;

- вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом;

- утворення комісій у справах неповнолітніх та спостережної, спрямування їх діяльності;

- сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні додержання правил паспортної системи;

- утворення, реорганізації або ліквідації місцевої міліції;

- прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;

Дозвільно-реєстраційні повноваження:

- розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів;

- видача ордерів на заселення жилої площі в будинках державних та комунальних організацій;

- реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею;

- погодження питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення;

- державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій;

- вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану;

- статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території;

- облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням.

Серед перелічених повноважень органів місцевого самоврядування є і власні і делеговані. Переважна більшість серед них, звичайно, делегованих повноважень, виконаннях яких має бути обов’язково матеріально-фінансово та організаційно забезпечено державою. У частині виконання делегованих повноважень органи місцевого самоврядування підконтрольні та підзвітні відповідним органам державної влади.

Отже, нами було розглянуто ситуацію, коли органи місцевого самоврядування виступали в якості керуючого суб'єкта в адміністративних правовідносинах. Поряд з цим, вони виступають і в якості суб'єкта підвладного.

Зокрема, мова йде, по-перше, про обов’язок органів місцевого самоврядування дотримуватись чинного законодавства України; по-друге, акти органів місцевого самоврядування, їх дія або бездіяльність можуть бути предметом розгляду в системі адміністративних судів, на них (точніше на їх законність) можуть відповідним чином реагувати інші органи державної влади (органи виконавчої влади, прокуратура).

Адміністративно-правовий статус прокуратури

Прокуратура, як суб'єкт адміністративних правовідносин, переважною більшістю адміністративістів не виділяється і розглядається лише в контексті засобів забезпечення законності в державному управлінні. На наш погляд, враховуючи обсяг повноважень прокуратури стосовно впливу на виникнення, зміну або припинення прав і обов’язків суб'єктів адміністративних правовідносин, абсолютно виправданим буде розгляд системи органів прокуратури, як повноправного суб’єкта адміністративного права.

Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру" та іншими законодавчими актами.

Необхідно зазначити, що в адміністративних правовідносинах прокуратура може виступати лише як керуючий суб’єкт, на відміну від інших суб'єктів, в тому числі і держави. Втручання в роботу органів прокуратури іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями у будь-який спосіб є незаконним. Прокуратура України не відноситься до будь-якої з гілок державної влади і є єдиною централізованою системою органів, які здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Діяльність прокуратури полягає у здійсненні нагляду за додержанням законності на предмет:

- відповідності актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

- додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

- додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

При здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право:

1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, в тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність"

2) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;

3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону.

5) при виявленні порушень закону опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

6) вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень;

7) порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;

8) давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

9) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;

10) звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури.

Генеральну прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Генеральний прокурор України звільняється з посади також у разі:

- закінчення строку, на який його призначено;

- неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

- порушення вимог щодо несумісності;

- набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

- припинення його громадянства;

- подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Строк повноважень Генерального прокурора України та підпорядкованих йому прокурорів - п'ять років.

Адміністративно-правовий статус Президента України

За визначенням Конституції України, Президент України є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Зважаючи на такий статус, Президент України не входить до будь-якої з гілок державної влади структурно, але, водночас, має повноваження щодо усіх трьох гілок влади (законодавча влада – право законодавчої ініціативи, право вето, підписання законів; виконавча влада – кадрові повноваження; судова влада – утворення судів, здійснення помилування, призначення та звільнення третини складу Конституційного Суду України). До недавнього часу Президент України був найбільш інтегрований у виконавчу гілку влади, оскільки усі ключові кадрові питання, а також питання створення та ліквідації центральних органів виконавчої влади вирішувались ним одноосібно. А тому вважалось, що Президент України належить до виконавчої гілки влади функціонально, що абсолютно збігалось з існуючим на той час статусом Президента України. Виходячи з цього, Президент України був наділений саме адміністративними повноваження в сфері виконавчої влади, що беззаперечно робило його повноправним суб’єктом адміністративного права.

Конституційна реформа, проведена у 2004 році поставила майже остаточну крапку в управлінській монополії Президента України щодо виконавчої гілки влади. Переважна більшість повноважень Президента України щодо органів виконавчої влади перейшла або до Верховної Ради України (як-то призначення Прем’єр-міністра, міністрів тощо), або до Кабінету Міністрів України (створення та ліквідація центральних органів виконавчої влади, призначення керівників центральних органів виконавчої влади які не входять до складу Кабінету Міністрів України тощо). У Президента України залишилась лише незначна частка (в її кількісній, а не якісній характеристиці) колишніх повноважень.

Але, не зважаючи на подібні компетенційні втрати, Президент України залишається достатньо впливовим суб’єктом адміністративного права, який здатен своїми діями (шляхом видання указів та розпоряджень) створювати, змінювати або припиняти права, покладати обов’язки в сфері державного управління.

Звичайно, усі повноваження Президента України так чи інакше пов’язані з державним управлінням, оскільки мета діяльності Президента України при реалізації будь-яких його повноважень збігається з метою реалізації самого державного управління – забезпечення законності, прав та свобод громадян. Наприклад, здійснюючи помилування Президент України не виступає в якості суб’єкта адміністративного права, оскільки відсутній публічний інтерес у виникаючих при цьому відносинах, а підписуючи закони виступає в якості суб’єкта конституційного права. Нас же цікавлять лише ті повноваження, які безпосередньо направлені на реалізацію функцій державного управління. Такими повноваженнями є:

Кадрові повноваження:

- призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

- вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;

- вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

- призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України;

- призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

- призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

- вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

- призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

- призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій.

Забезпечувальні повноваження

- створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

- призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;

- вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

- приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

- приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

- приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

- забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

Контрольні повноваження:

- зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

- скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

- припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією.

Президент України є:

- Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України;

- Головою Ради національної безпеки і оборони України.

Особливий інтерес становить координаційний орган з питань національної безпеки і оборони, який створюється при Президентові України - Рада національної безпеки і оборони України. Цікавим цей орган є, по-перше, своїм складом. Так, до складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Усі перелічені особи є посадовцями органів виконавчої влади, звичайно, силових відомств.

По-друге, діяльність Ради національної безпеки та оборони, що зумовлена наданими їй повноваженнями, направлена саме на органи виконавчої влади, що може виявитись неефективною з точки зору контролю, зважаючи на склад цього органу.

Поєднавши ці два моменти можна стверджувати, що одним із найдієвіших важелів впливу Президента України на органи виконавчої влади та інтегрування в її систему, є саме Рада національної безпеки та оборони.

У відповідності з Законом України "Про Раду національної безпеки і оборони України", цей орган має такі повноваження:

- розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає відповідні пропозиції Президентові України;

- здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції;

- залучає до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності;

- ініціює розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання;

- координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

- координує і контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану;

- координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Окремим питанням є повноваження Президента України з призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій.

У відповідності з Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, Президент України призначає та звільняє голів місцевих держаних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України при цьому термін призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації збігається та тісно пов?язаний зі строком повноважень Президента України, тобто у випадку обрання нового Президента України після дотримання певної процедури формування нового уряду, голови місцевих державних адміністрацій зобов?язані заявити про свою відставку.

Проаналізувавши таке положення можна з упевненістю вказати на приналежність та законодавчо закріплену залежність посади голови місцевої державної адміністрації не від уряду, а від Президента України. Тим більше викликає нерозуміння такої ситуації той факт, що в рамках проведення конституційної реформи повноваження Президента України щодо призначення керівників органів виконавчої влади суттєво обмежились і в його віданні залишились тільки голови місцевих державних адміністрацій. Виникає питання, на яке нам важко дати логічну відповідь: чому саме ці службовці органів виконавчої влади мають призначатись Президентом України? До речі, така ситуація має місце не тільки на Україні, але й у законодавстві багатьох держав пострадянського простору. Так, законом Республіки Киргизстан встановлено, що “Глава областной, Бишкекской городской государственной администрации назначается Президентом Республики Кыргызстан по представлению Премьер- министра и с согласия соответствующего местного кенеша (органу місцевого самоврядування – Н.А.)”. Але вже “глава районной, городской, районной в городе государственной администрации назначается Премьер-министром с согласия соответствующих местных кенешей по представлению глав государственных администраций областей и города Бишкека и утверждается Президентом Кыргызской Республики”, що є, на наш погляд, досить суттєвим кроком до вирівнювання ситуації.

По суті, Президент України, призначаючи на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу особу не стільки виконує кадрові повноваження в сфері виконавчої влади, скільки призначає особистого представника на місцевому рівні. Така ситуація в повній мірі відповідає дійсності і якийсь час, зокрема з 1992 по 1997 роки посада голови місцевої державної адміністрації мала саме таку назву - Представник Президента України, але ж в період дії Закону України “Про Представника Президента України”, главою виконавчої влади був Президент України. Тому виправданим та логічно обґрунтованим вбачається існуюча на той час підлеглість, оскільки вказані посади знаходились на одній “урядовій вертикалі”. На даний час збереглись майже всі основні ознаки таких відносин: призначення на посаду, строкова залежність перебування на посаді, підзвітність та підконтрольність, притягнення до відповідальності, яка має характеристики дисциплінарної тощо.

На наш погляд, доцільною була б передача Кабінету Міністрів України таких повноважень. Завдяки цьому, по-перше, голови місцевих адміністрацій стануть “повноцінними” елементами ієрархії виконавчої влади, тобто будуть підпорядковані лише вищому органу виконавчої влади (при цьому зникне питання “двоголової виконавчої влади”; і по-друге, призначення буде провадитись не одноосібно, а колегіально, що набагато зменшує вірогідність суб?єктивізму при призначенні та звільненні з керівних посад органів виконавчої влади. Саме так свого часу пропонували визначити порядок призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій розробники усіх проектів Закону України “Про внесення змін до Конституції України”.

Теорія і практика державного управління має ще одне питання, вирішення якого додало б чіткості у відносинах між Президентом України та виконавчою гілкою влади. Мова йде про інститут контрасигнації. Що ж насправді являє собою цей інститут в сучасних умовах, коли йде тотальна переоцінка місця і ролі в механізмі державного управління як Президента України, так і органів виконавчої влади.

По-перше, почнемо з конституційної норми, яка визначає, що акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5,

18, 21, 23 статті 106, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Пункти, на які йде посилання – це:

"5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

18) очолює Раду національної безпеки та оборони України;

21) приймає у разі необхідності рішення про ведення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

23) утворює суди у визначеному законом порядку;".

Тобто, на усі рішення, прийняті Президентом України в рамках реалізації перелічених повноважень поширюється процедура контрасигнації.

По-друге, навіть серед правників існує різне бачення мети "скріплення" підписами актів Президента. Так, наприклад, в одному з видань стверджується, що "Прем`єр-міністр України і міністри відповідальні за акт і його виконання скріплюють підписом акти Президента України у випадках, передбачених Конституцією України. Вони у випадку незгоди з Президентом можуть проявити свою політичну позицію і відмовитись ставити свій підпис на акті. У такій ситуації Президент змушений скасувати свій акт чи змінити його, або ж відправити цих членів уряду у відставку. Але якщо такий уряд був сформований з врахуванням позиції парламентської більшості, то Президент не зможе принципово вплинути на формування більш “лояльного” уряду і, відповідно, буде змушений враховувати позицію уряду". В іншому ж виданні стверджується, що "У змішаній формі правління, де повноваження Президента імперативні, тобто обов’язкові, прем’єр-міністр і міністри беруть акти Президента до виконання. Кабмін не може ревізувати рішення Президента, бо це вже пахне узурпацією влади".

Дійсно, Президент України при реалізації вказаних повноважень виступає виключно як керуючий суб’єкт стосовно Кабінету Міністрів України, оскільки ці повноваження є його власними і не можуть бути передані іншим особам або органам. (ч. 2 ст. 106 Конституції України) А тому Кабінет Міністрів вже за визначенням не може мати будь-яких (в тому числі і контрольних, наглядових) повноважень стосовно питань, які вирішує Президент України керуючись п.п. 5, 18, 21, 23 статті 106 Конституції України.

По-третє, використаний в Конституції України, термін "скріплення" аж ніяк не можна розуміти, як дію щодо перевірки, підтвердження достовірності, законності акту тощо. Формулювання норми Конституції також не дає підстав вважати скріплення підписом дискрецією (на власний розсуд) для Прем’єр- міністра та міністра. Це досить чітко можна простежити, якщо порівняти з рештою повноважень Президента України, які також мають включати особливі процедури оформлення, узгодження тощо: наприклад, те ж саме повноваження, виписане у п.21, яке потребує скріплення Прем’єр-Міністром та міністром, в той же час потребує затвердження Верховною Радою України. Різниця помітна навіть без додаткових пояснень. Мало того, щодо міністра, то Конституція напряму вказує на те, що він є відповідальним за виконання акту Президента України, а тому нелогічно було б вважати, що особа, яка відповідає за виконання будь-якого акту займає позицію управління певною сферою вище або рівну з особою, яка такий акт приймає.

По-четверте. Використання "розширеного" розуміння поняття "скріплення": і як взяття до виконання, і як узгодження або затвердження, навіть з найвищою метою – забезпечення законності в країні, порушує головний принцип діяльності усіх органів та посадових осіб держави – "Дозволено те, що дозволено законом". Адже дозволено в нашому випадку лише скріплювати підписами відповідні акти Президента України, що на нашу думку саме й полягає в тому, що Прем’єр-міністр, як голова Уряду та міністр, як відповідальна особа (і в даному випадку, як найвищі представники виконавчої гілки влади, яка функціонує задля виконання чинного законодавства, куди також входять і Укази Президента) беруть до виконання акти Президента України, як Глави держави з питань віднесених до його виключної компетенції.

По-п’яте. Таке "технічне" значення підпису Прем’єр-міністра зовсім не означає, що він не може відповідним чином зреагувати на наявні, на його думку, в Указах Президента України порушення Конституції чи Законів України. Прем’єр завжди може направити відповідно до Конституційного чи Адміністративного суду спірні Укази – і лише суд може визначити, чи насправді мали місце порушення законодавства з боку Президента України.

Отже, сутність контрасигнації полягає в обов’язку Прем’єр-міністра та міністра поставити свій підпис під відповідними актами Президента України, тим самим узяти ці акти до виконання. Таке розуміння інституту контрасигнації на наш погляд повністю підтверджується як політичною, так і адміністративною доцільністю в сфері державного управління.

Адміністративно-правовий статус судів

Питання наділення судів адміністративно-правовим статусом досить суперечливе. Дійсно, якщо зважати на основну і єдину функцію судів – здійснення правосуддя – то видається, що державне управління, з його виконавчо-розпорядчим характером, з діяльністю судів не має нічого спільного.

Але це лише на перший погляд, оскільки суди, здійснюючи правосуддя в сфері державного управління, тим самим створюють, змінюють або ж скасовують права та обов’язки інших суб’єктів адміністративного права.

Звичайно, відносини, на які суди мають вплив різняться

Адміністративно-деліктні відносини, що регулюються Кодексом України про адміністративні правопорушення віднесені до відання судів загальної юрисдикції. Саме здійснюючи правосуддя суди беруть участь у державному управлінні, шляхом притягнення винних до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного проступку. Публічність інтересів, які зачіпаються при вчиненні таких правопорушень і зумовлює віднесення як самого інституту адміністративної відповідальності, так і учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення, до сфери відання адміністративного права.

Ще одним різновидом процесу, в якому суди активно впливають на відносини державного управління є розгляд адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції у відповідності з Кодексом адміністративного судочинства України.

Справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Ключові терміни:

Суб'єкт адміністративного права, суб'єкт адміністративно-правових відносин, органи виконавчої влади України, міністерство, державний комітет, центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, орган місцевого самоврядування, повноваження, компетенція, делеговані повноваження, Кабінет Міністрів України, Секретаріат Президента України, адміністративно-правовий статус, адміністративна правоздатність, адміністративна дієздатність, адміністративна правосуб'єктність, адміністративна деліктоздатність, адміністративна трансделіктоздатність, права, обов'язки, законні інтереси, гарантії, громадянство, іноземний громадянин, особа без громадянства, біженець, об'єднання громадян, громадська організація, політична партія, підприємство, установа, організація.

Джерело: Адміністративне право України: Підручник: За заг.ред. д.ю.н., проф. Коломоєць Т.О. – Київ: „Істина”, 2008.

Дата добавления: 2015-05-31