Статья Белкина. Обычаи и обыкновения. 37 страница

В федеративных государствах, в таких как в том числе РФ, предполагается существование двух палат, о различиях между палатами речь впереди. Но при этом существование двух палат предполагает, что эти палаты будут формироваться по разным принципам. И одновременно общемировым демократическим стандартом сегодня считается требование о том, чтобы хотя бы одна палата общенационального парламента формировалась в результате прямых непосредственных выборов. Такое требование содержится и в Европейской Конвенции. Европейская Конвенция не об одной палате говорит, она говорит о том, что законодательный орган должен формироваться путем непосредственного участия граждан, а вот Документ Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ, он предусматривает тот самый общий стандарт, о том, что хотя бы одна палата должна избираться прямыми выборами.

В нашей стране этот стандарт можно считать соблюдаемым по минимуму, потому что у нас именно одна палата законодательного органа избирается прямыми выборами. Вторая палата (Совет Федерации – далее СФ) прямыми выборами не избирается, хотя в истории СФ был такой период, когда он избирался непосредственно, это было в 1994 году, периодически звучат идеи о том, что нужно вернуться к непосредственному избранию членов СФ, тем самым увеличив возможность влияния граждан на состав не только нижней, но и верхней палаты Парламента. Пока порядок формирования СФ предполагает, что ведущая роль принадлежит органам государственной власти субъектов федерации.

Кроме прямых выборов, могут также быть задействованы механизмы ротации и кооптации.

Может быть, не очень корректно их объединять в одну категорию, на одном слайде.

Ротация – требование, связанное с периодичностью изменения состава, а кооптация – именно способ формирования.

Ротация предполагает, что орган переизбирается не сразу целиком, а частями, и, соответственно, это обеспечивает необходимую преемственность, стабильность состава избираемого органа, соответственно, если, например, орган раз в 3 года избирается на 1/3, то в течение 9 лет он полностью переизбирается и таким образом происходит постепенная смена состава, что особенно важно для верхней палаты. Если Белов не ошибается, то во Франции верхняя палата сейчас формируется с помощью подобных правил. Для того чтобы именно в верхней палате состав был более стабилен, исходя из представлений о распределениях функций между нижней и верхней палатой.

Что касается кооптации, то кооптация – способ формирования представительных учреждений, который редко используется для формирования государственных органов, поскольку он отличается субъективностью. Предполагается, что кооптация – некое первоначальное назначение определенной части состава избираемого органа с тем, чтобы эти, уже назначенные члены, всех остальных выбирали сами. С Общественной палатой механизм как раз именно такой. Предполагается, что члены Общественной палаты формируются одним способом, путем назначения, могут влиять на состав Общественной палаты. Для представительства это иногда очень эффективно, но далеко не всегда обеспечивает равенство, и не всегда достаточно открытый и объективный подход.

Белов упоминает здесь Общественную палату, хотя, строго говоря, к государственным органам, тем более к органам государственной власти, Общественная палата не относится, она может считаться представительным учреждением, но не государственным органом, потому что никаких полномочий Общественной палате не предоставляется, соответственно, ее формирование, оно носит характер скорее консультативного органа, который выражает мнение граждан по вопросам государственной политики, но на государственные решения никакого влияния не оказывает.

Про порядок формирования СФ, мы не будем говорить, почитайте закон, там все написано.

Следующий вопрос, на котором мы остановимся, это структура представительного органа, структура парламента. Мы будем говорить о разных элементах структуры, потому что парламент, в принципе, достаточно большое учреждение, требующее внутреннего структурирования, эта структура может выделяться по разным параметрам, по разным критериям формироваться. Можно говорить, например, о различиях между организационной и политической структурах.

Организационная связана с формированием рабочих органов и рабочих структур.

Политическая структура связана с формированием политических объединений депутатов, которые организуются для подготовки и принятия определенных решений, но эти объединения нельзя считать в полном смысле рабочими органами, и структурой, которая претендует на рабочую структуру органа как такового.

Это объединение, которое облегчают работу депутата в части формирования и выражения, кроме того, служат инструментом контроля за теми депутатами, которые соответствующую политическую партию представляют.

В отношении организационной структуры мы начнем разговор о составах палат, затем перейдем к внутренней структуре, которая предполагает характеристику тех рабочих органов, которые создаются в составе каждой палаты.

Прежде чем совсем перейти к вопросам бикамерализма (2-х палатный) и вообще камерализма как явления в парламентском праве, Белов очень кратко остановится на проблеме, постановку которой Белов не встречал в отечественном КП, хотя в нашей Конституции есть достаточные основания. В Германии она широко обсуждается. Это проблема статуса двух палат. В том смысле, что можно ли две палаты, например, Федерального Собрания РФ считать частями одного органа, или это два органа самостоятельных. С одной стороны, если брать, например, Конституцию РФ, то у нас сказано, что ГД и СФ – две палаты федерального парламента, но ни полномочий за федеральным парламентом как таковым никаких не закрепляется, ни каких-то организационных форм функционирования парламента как единого целого не существует. Палаты действуют самостоятельно, и Конституция за каждой из палат закрепляет самостоятельную компетенцию, а компетенция – главный признак публично-правового статуса любого государственного орган. Получается, что, как минимум, должны возникнуть сомнение: а имеем ли мы дело с общим органом, или двумя отдельными органами. В Германии эта проблема акцентируется в т.ч. потому, что Бундесрат (Условно верхняя палата парламента) формируется почти также, как и СФ – представители не только законодательных,но и исполнительных органов власти федеральных земель, и тем самым ставится вопрос о том, насколько соблюдается при этом принцип разделения властей, про эти проблемы, как раз, в отношении СФ много писали. Но, при этом, в немецком КП и ставится вопрос о том, насколько, в принципе, справедливо их объединение в одно целое.

Как Белову кажется, нет никаких оснований, доводов, нет достаточных аргументов для того чтобы утверждать о цельности двух палат как составных частях одного органа. Все-таки, и ГД, и СФ функционируют как самостоятельные государственные органы, самостоятельно реализуют свою компетенцию и в полном смысле слова могут считаться самостоятельными органами государственной власти. С т.з. политической, с т.з. системы разделения властей, они объединяются в нечто единое, в общий парламент, представительное учреждение, но с т.з. реальных юридических свойств, они считаться общим органом вряд ли могут.

Как мы видим из этой карты, в мире существует примерно одинаковое количество государств, где существуют однопалатные парламенты, и государств, где существуют двухпалатные парламенты. Синим цветом обозначены те, где 2 палаты. И здесь проследить какой-либо закономерности очень сложно. К государствам, в которых создаются двухпалатные парламенты относятся и маленькие, и большие государства, государства с разными формами правления, государства с разными историческими корнями, и, наверное, здесь какого-либо общего закона о распределении установить невозможно.

При этом, существование двухпалатного парламента сопровождается существованием двухэтажных парламентов. Это не то же самое, что двухпалатный. Двухэтажность – это создание внутренней иерархии парламента. Нечто подобное, в каком-то смысле мы можем считать двухэтажным те представительные учреждения, которые существовали в СССР. Потому что там предполагалось формирование палат и Президиума ВС. Президиум был этим вторым этажом. Там, правда первый этаж состоял из двух палат, но принципиально важно, что появлялась надстройка. Позднее, когда появился Съезд народных депутатов, эта идея сохранилась. Съезд остался первым этажом, а второй этаж стал формировать Съездом, ВС стал избираться Съездом народных депутатов. Подобным образом организовано функционирование представительных органов в некоторых государствах, в основном, это государства социалистические, где концепция устройства представительных учреждений не ограничивает возможность создания неких фильтров. И фильтров на механизмы избрания, и фильтров уже, связанных с функционированием самого представительного учреждения, его внутренней организации.

Белов говорил, что в Китае, например, прямых выборов как таковых нет, потому что там только низший уровень представительных учреждений формируется непосредственно гражданами, дальше каждый нижний уровень в более верхний уровень направляет своих представителей, дело доходит до Всекитайского собрания народных представителей, который является самым высоким по уровню представительным органом, но это собрание еще и формирует Президиум. Получается, что уже внутри самого органа образуется некая надстройка. Предполагается, что тот орган, который формируется изначально, он слишком большой, слишком неповоротливый, слишком неработоспособный для того, чтобы он мог эффективно реализовывать государственную власть, поэтому создается некая надстройка, более узкая по составу, более организационно легко управляемая, соответственно, предполагающаяся как постоянно действующий орган этого парламента.

Здесь речь не идет о бикомерализме. Здесь речь не идет о двух палатах. Потому что бикамерализм возникает в тех случаях, когда появляются разные правила формирования палат, когда каждая палат формируется своим путем, а не одна формирует другую.

В этом отношении, концепция бикамерализма, она с идеей двухэтажного парламента очень слабо связана.

Двухпалатная структура предполагает, что механизм формирования верхней палаты отличается от механизма формирования нижней. Если нижняя избирается прямыми выборами, то верхняя может формироваться путем либо непрямых выборов, либо путем назначения, либо путем формирования с помощью прямых выборов, но с иной избирательной системой. Скажем, если нижняя палата избирается с помощью пропорциональной избирательной системы, верхняя может избираться с помощью мажоритарной, редко когда наоборот. Почему? Дело в том, что само разделение парламента на две палаты появилось достаточно давно, причем, первые двухпалатные парламенты предполагали деление по двусословному принципу. Когда-то, при формировании Генеральных штатов, даже формировалось больше палат – три палаты.

Считается, что английский парламент оказался столь живучим именно потому, что в нем сословность не имела сильного влияния. Конечно, разделение по механизму формирования было разным, и естественно сословный состав, влияющий на формирование одной и другой палаты, был разным, но тем не менее всесословность предполагалась и для одной, и для другой палаты.

Само по себе деление на две палаты не было механическим, оно не предполагало представительства разных сословий, как это было в Генеральных штатах, а предполагало, что между палатами возникает некое разделение функций, некое разделение труда даже в каком-то смысле, самое главное, между палатами устанавливается некий политический баланс, одна палата в политическом смысле становится противовесом другой палаты, и в этом и была найдена ценность бикамерализма.

Палата, которая избирается прямыми выборами, больше зависит от настроений избирателей, ее состав может сильно колебаться в зависимости от настроений, которые возникли у народа. Состав Парламента, особенно при применении пропорциональной системы, может существенно менять государственную политику, в зависимости от того, какая политическая партия получила большинство голосов и получила возможность реализовывать свою политическую программу. Для того чтобы эти, иногда в погоне за голосами избирателей и за поддержкой избирателей, чтобы этот недостаток нижней палат не слишком влиял на принимаемое государственное решение, появилась идея формирования второй палаты, более консервативной и по механизму формирования, и по, может быть, стабильности своего состава, и эта верхняя палата, она либо будет выполнять роль защитника исполнительной власти, либо просто будет олицетворять некое консервативное начало в структуре представительного учреждения, будет ограничивать какие то решения, выносимые явно для набора политических очков, характерные для нижней палаты. Именно таким образом объясняется изначальное появление этой структуры, двухпалатной структуры парламента.

С появлением бикамералимзма, возникла некая внутренняя, внутрипарламентская система сдержек и противовесов. Предполагается, что в некоторых случаях для реализации полномочий одной палаты необходимо, чтобы ее поддержала другая. И только сообща они могут достичь какого-то эффективного результата. Это касается законодательной деятельности. Иногда предполагается, что одна плата в структуре законодательного процесса обязательно должна рассматривать первый законопроект, а другая обязательно второй. Но это не единственно возможное правило, может быть и правило о том, что законопроекты могут вноситься в любую палату, может первоначально законопроект рассматриваться любой палатой, лишь потом передаваться в другую палату, ту, которая еще его не рассматривала. Такой порядок предусмотрен в английском парламенте.

Соответственно, бикамерализм оказался проявлением разного политического настроения, разного политического состава, разного политического наполнения двух разных палат. Потом, исторически это произошло существенно позже, когда верхние палаты стали формироваться в федеративных государствах, в их формировании стали участвовать не граждане, которые образуют общее население, народ всего государства, а лишь отдельные регионы, отдельные субъекты федерации, территории. В этом смысле, верхняя палата стала выполнять роль представительства интересов отдельных регионов в противовес неким общегосударственным, общенациональным интересам, выражаемым в нижней палате. Это свойство верхней палаты позволили ей укрепить свои позиции и сохранить бикамерализм во многих государствах, в т.ч., например, в нашей стране изначально, уже при формировании двухпалатного ВЦИКа в 1925, уже тогда был заложен общий принцип представительства разного по характеру, в одной и другой палате. Если Совет Союза представлял собой граждан, где представлялись по территориальным округам без каких-либо различий, то Совет Национальностей представлял разные регионы. Тоже самое сохранилось и в формировании ныне существующего парламента. ГД избирается по единому общегосударственному, общефедеральному округу, а СФ представляет собой, выражает представительство отдельных регионов, отдельных субъектов федерации.

Получается, что разными способами, разными путями, но, в целом, следуя общей идеи, общему принципу, структура, состав и политические интересы, представляемые разными палатами, оказались разными.

В нашей Конституции это очень заметно, если анализировать те полномочий, которые предоставлены ГД и СФ.

ГД – палата политическая. Она избирается при непосредственном участии политических партий, она избирается о пропорциональной системе и представляется разные политические партии, в ней обеспечивается представительство политических партий, СФ – не носит политического характера, представляет интересы разных регионов, разных субъектов федерации и таким образом носит характер более политически нейтрального, а те решения, которые Конституция доверяет принимать СФ – это те решения, которые не должны приниматься под влиянием политических интересов, политических соображений, мнений и позиций. Собственно, понятно, что вопросы чрезвычайного и военного положения, ни в коем случае не должны решаться политически. Вопросы назначения судей, прокурора, вопросы назначения выбора Президента – это те вопросы, которые не должны политизироваться, которые должны быть ограждены от политики.

ГД, помимо прочего, реализует такие полномочии, которые, наоборот, связаны с осуществлением определенной государственной политики. Участие в назначении Председателя Правительства - это вопрос более, чем политический, самый политический, который можно себе представить. Формирование Правительства, кроме председателя, ГД не контролирует, но зато, она может решать вопрос о доверии Правительству, тем самым тоже определенным образом контролировать ту деятельность, которая связана с осуществлением или не осуществлением политики, которая одобряется, или не одобряется гражданами, населением, представленным в соответствующей палате.

ЦБ, хоть он и независим от Правительства, но он тоже реализует определенную политику, и Председателя ЦБ назначает именно ГД, а не СФ.

Тем самым получается, что распределение полномочий отчетливо указывает на то, какой характер носит одна палата, и на то, какой характер носит другая палата.

Внутренняя организация палат, также как и прочие вопросы, связанные с реализацией полномочий соответствующей палаты регламентируются в специальном документе, этот акт издается как Постановление соответствующей палаты, называется регламентом работы.

Здесь приведены Регламент СФ, Регламент ГД, каждый из них претерпел бесчисленное количество изменений, примерно по 2-3 в месяц. Сегодня они существуют не в таком виде, в каком они изначально принимались, отчасти это связано с изменением политических условий функционирования ГД. Например, в 1998 году актуальны были не только партийные фракции, но и депутатские группы – это объединения, которые создавались путем объединения тех депутатов, которые не относились ни к одной партийной фракции. Сегодня актуально создание внутрипартийных групп, что и собственно было на определенном этапе предусмотрено Регламентом ГД.

Мы не будем концентрироваться на тех специфических особенностях организации работы ГД и СФ, мы будем говорить об институтах.

То, что касается структуры, то предполагается, что организационная структура палаты состоит из ее рабочих органов. В отношении каждого рабочего органа есть определенные особенности, связанные с деятельностью этого органа.

В первую очередь, нужно отметить статус (значение статуса) председателя палаты (спикер). Председатель палаты, с одной стороны, это первый среди равных, это лицо, которое не обладает функциями руководителя, но предполагается в качестве должностного лица организующего работу коллегиального органа. Такой довольно явственный пример, когда издается какое-то решение ГД председательствующий на этом заседании, как правило, Председатель палаты. Подписывает это решение. Каково значение этой подписи? В отношении Председателя Правительства принято говорить, что он утвердил что-то. На самом деле, точно также как председатель ГД поставил подпись, удостоверяющую, что этот вопрос был рассмотрен на заседании соответствующего коллегиального органа ГД, и что с соблюдением всех требований регламенты было по этому вопросу принято соответствующее решение. Именно это удостоверяется подписью председателя под постановлением ГД.

Бывает, возникают вопросы, связанные с полномочиями председателя, может ли он выполнять функции руководителя, по большому счету, некоторые такие полномочия, носящие характер полномочий руководителя организации, председателю палаты предоставляются. Но, в основном, его функции связаны именно с организации работы. В этом отношении, заслуживает упоминание та модель, которая была создана в Великобритании. Некая классическая модель положения спикера в палате парламента. Спикер, во-первых, не предполагается быть представителем какой-либо партии. Естественно, он избирается от какой-то партии, но он не представляет эту партию на этом посту. Не то, что представитель победившей партии должен стать спикером, такого в Палате Общин не бывало. Соответственно, предполагается, что это самое авторитетное, самое уважаемое лицо которое может обеспечить нейтральность в разрешении внутренних политических разногласий между разными фракциями и партиями в соответствующей палате. И вот эта его независимость, беспристрастность, способность выступать внутренним арбитром – это самая основная, значимая важная черта спикер. Не важно, к какой партии будет принадлежать спикер, главное, чтобы он был с одной стороны достаточно уважаем, с помощью своего авторитета мог разрешать споры и конфликты, и с другой стороны, чтобы он был достаточно независим, чтобы эти самые конфликты рассматривать объективно.

Такая ситуация, характерная для английского парламента, для нашей парламентской традиции не характерна. У нас такого не предполагается, у нас предполагается, что позицию спикера получает партия, которая набрала большинство. И соответственно, это влияет не просто на политическую обстановку, это влияет на круг тех полномочий, которые предоставляются спикеру. В английском парламенте спикер определяет повестку дня на заседании, он может те или иные вопросы перенести из повестки дня, он может снять вопрос с обсуждения, считая его не подлежащим к дискуссии, он может в некоторых случаях останавливать дискуссию, если считает это необходимым. В отношении полномочий по организации обсуждения тех или иных вопросов в российском парламенте полномочия существенно ниже. Повестка дня определяется советом палаты. Регламент предполагает установление жестких ограничений по времени выступления, и требования обязательного обсуждения в определенных условиях, мы будем говорить подробнее, кто именно и как обсуждает, но спикер влиять не может.

И, в общем-то, в рамках наших традиций это вполне объяснимо

Второй рабочий орган - коллегиальный орган, руководящий работой всей палаты. В ГД, СФ – Совет палаты. Аналоги такого органа существуют в некоторых зарубежных парламентах, хотя далеко не во всех. Если без спикера обойтись не удается, то без коллегиального органа руководства вполне можно обойтись.

Этот коллегиальный орган должен служить неким представительством разных партийной фракции для того чтобы в рамках законодательного процесса, в рамках деятельности соответствующей палаты согласовать интересы разных фракций. Чтобы разные депутатские объединения имели возможность повлиять на повестку дня, на очередность рассмотрения вопросов в повестке дня и т.д.

Там, где функции спикера предполагают достаточно независимое положение, там в таком органе нет необходимости, у нас же в некоторых палатах региональных парламентов, и в самой ГД, достаточно долго совет палаты выступал именно органом, обеспечивающим согласование разных интересов. Со временем ситуация поменялась, поменялась она в чем-то объективно, а в чем-то субъективно. Если раньше численность фракций была как-то сопоставима друг с другом, то сегодня численность фракций сильно отличается. И тот принцип, который раньше был заложен как принцип формирования Совета ГД, он сегодня перестал эффективно выполнять свою роль. Если раньше представительство в Совете палаты было поставлено в зависимость от численности соответствующей фракции, то раньше это имело смысл. Теперь же получается, некоторое время назад у Председателя ГД было 11 заместителей, они образовывали Совет палаты. Это одновременно были заместители Председателя, и члены Совета ГД. Из 11 заместителей, 3 принадлежали к разным политическим партиям, а остальные – к партии «Единая Россия». Соответственно, обеспечить какое-то эффективное представительство фракций при принятии решений в этом случае не представляется возможным, смысла создания такого органа нет.

Основными рабочими органами во всех парламентах мира выступают комитеты и комиссии. Они могут по-разному называться, но принципиально важно различие, которые мы с т.з. русского языка обозначаем именно так. Комитеты – постоянно действующие органы, которые формируются чаще всего по отраслевому принципу. Это значит, что отдельный комитет отвечает за законодательную политику в какой-то области, в области здравоохранения и социальной защиты, в области уголовной юстиции, в области международных отношений и т.д. Комитет предполагает, что в качестве ответственного комитета по всем законопроектам, затрагивающим основы его деятельности. Комитеты действуют на постоянной основе как постоянные структурные единицы, рабочие органы палаты.

В отличие от комитетов, комиссии формируются, как правило, на непостоянной основе, есть исключения. Но они именно исключения. Есть две комиссии: комиссия по депутатской этике и мандатная комиссия, которые действуют на постоянной основе, но они сформированы не по тому же принципу, что и комитет. Чаще всего комиссии формируются для того чтобы подготовить рассмотрение какого-то конкретного вопроса на заседании палаты. Комиссии представляют собой временные структурные единицы, временные рабочие органы соответствующей палаты.

Самый яркий пример – это формирование комиссий в соответствии с законом «О парламентском расследовании» для проведения парламентского расследования. Комиссия формируется, проводит расследование, докладывает палате результат расследования и прекращает свою деятельность. Ее существование ограничено жесткими временными рамками и предполагается, что перед ней стоит конкретная задача.

Что касается комитетов, то в рамках разных парламентов значение комитетов может быть разное. Немножко забегая вперед, Белов должен сказать, что роль комитетов в законодательном процессе огромна. По сути дела, многие законодательные решения (если не все) принимаются в комитетах, пленарное заседание подтверждает то общее мнение, которое было сформировано комитетом. Комитет предопределяет во многих случаях, если не буквально, то по существу политически предопределяет решение, которое будет вынесено палатой. Если комитет рекомендует какой-то законопроект к принятию, то 99% вероятности того, что этот именно в таком виде закон будет одобрен на пленарном заседании, на общем заседании палаты.

Такая зависимость решений парламента от решений комитетов во многих случаях рассматривается как негативная. В той классической модели английского парламента роль комитетов стремятся уменьшить. Делается это нехитрым способом, комитету не дают принимать решения до того, как принципиально это решение не предопределит палата. Комитет не решает принципиальных вопросов до заседания палат, т.о. функции комитета сводятся к техническим.

А в других парламентах, есть примеры из зарубежной практике, напротив, ситуацию де факто, превращают в ситуацию де-юре. Комитетам предоставляется право без всяких условностей вроде общего голосования на пленарном заседании, принимать решение от имени всей палаты. По сути дела вещи называются своими именами.

Где в комитетах видят помощь работе палаты, потому что комитет обычно состоит из боле профессионально подготовленных депутатов. Депутаты выбирают, в какой комитет записаться в зависимости от своей предшествующей профессиональной деятельности, комитеты обычно становятся некими экспертными рабочими органами, которые стоят из людей, лучше других депутатов понимающих в предмете соответствующего законопроекта. Соответственно, полагаясь на этот экспертный опыт и экспертное знание, другие депутаты даже не считают нужным себя обременять слишком глубоким изучением вопроса. Если комитет рекомендовал, значит, нет никаких сомнений в том, что так и должно быть.

Единственное сомнение, которое возникает, возникает в том случае, если в комитет непропорционально представлены разные фракции. В российском парламенте это была большая проблема, проблема того, чтобы создать в каждом комитете некий миниатюрный состав фракционной палаты в целом. Для того чтобы решения комитетами принимались политически те же самые, что принимались целой палатой, предполагается, что партия, имеющая 2\3 в палате, должна иметь 2\3 и во всех комитете.

Единственное, что также как и в формировании Правительства бывает, также как и в Правительстве могут создать пост министра здравоохранения представителю другой партии, коалиционное правительство, выглядит странным. Но, в принципе, это, скорее, свидетельствует о том, что политика все равно будет осуществлять в общих рамках, а фигура отдельного министра особенного влияния не оказывает.

Также и с комитетами, некоторые комитеты могут «отдаваться» тем или иным фракциям, имеющим меньшинство голосов. В частности, таким фракциям может быть предоставлено право назначить своего председателя, или заместителя председателя в какой-то комитет, тем самым иметь определенное влияние на те решения, которые будут приниматься, притом, что все равно, решения будут приниматься членами комитетов, а среди них большинство имеет другая партия.

Дата добавления: 2015-05-31